수명은 길어지고 머지않아 100세 시대가 열린다는데, 일하는 기간은 상당히 짧다. 노후의 긴 세월 동안 빈곤으로 고통을 겪게 되지나 않을까 걱정하는 분이 많다. 현실적으로 중·장년 시기의 노후 준비가 당장 필요한 지출들로 인해 만만치 않기 때문이다. 노령은 모두에게 닥칠 일이고, 사회적 위험으로 간주되므로 시장의 원리나 개개인의 사적 준비에만 맡겨놓을 순 없다. 그래서 보편주의 원칙의 공적 노후소득보장이 중요하다. 우리나라에서 노후소득보장과 관련된 공적 제도는 성격에 따라 구분해보면 크게 3가지가 있다.
첫째, 소득이 있을 때 강제로 연금 보험료를 납부하는 사회보험 방식으로 국민연금과 직역연금(공무원연금·사학연금·군인연금) 같은 공적연금이 있다. 둘째, 상대적 취약 인구를 대상으로 정부 재정에서 매달 지원하는 사회수당 방식이 있는데, 우리나라는 노인을 대상으로 기초연금을 지급하고 있다. 셋째, 공적연금과 사회수당 방식에도 불구하고 극히 가난한 사람들에 대해, 즉 월 소득인정액이 기준 중위소득의 일정 비율 이하인 빈곤층(노인)을 대상으로 공공부조(국민기초생활보장제도)를 실시하고 있다. 오늘은 이 중에서 많은 분들이 불만의 목소리를 높이고 있는 이슈인 '국민연금과 연계된 기초연금 감액' 관련 내용을 주로 다루어볼 것이다.
기초연금을 둘러싼 3가지 문제 제기
기초연금은 사회수당의 하나다. 사회수당은 근로능력이 부족하거나 상대적으로 소득 창출 능력이 취약한 특정 인구를 대상으로 정부가 국민이 낸 세금(정부 재정)을 재원으로 매달 지급하는 금전을 말한다. 기초연금은 노인에게 지급하는 사회수당이다. 이 제도의 뿌리는 2007년 4월 제정된 기초노령연금법에 따라 2008년 1월 시행된 기초노령연금 제도다. 당시 기초노령연금액은 '국민연금 가입자 월평균 소득(A값)'의 5%에 해당하는 8만∼9만 원 수준이었다.
이후 2012년 대선 때 기초노령연금의 지급액을 2배 정도 인상하기로 대선 후보들이 앞 다투어 공약했고, 특히 박근혜 후보는 소득하위 70% 노인에게 지급되던 기존의 대상을 65세 이상 노인 모두로 확대해서 매달 20만 원씩 지급하겠다고 공약했다. 이후 박근혜 정부는 2014년 5월 기초노령연금법을 폐지하고 기초연금법을 입법했다. 당시 박근혜 대통령은 대선 공약을 지키지 못한 데 대해 국민에게 사과한 후, 기초연금 지급 대상을 기존의 소득하위 70% 노인으로 한정했다. 그리고 이 법률에 따라 2014년 7월부터 매달 25일 소득하위 70% 노인에게 20만 원의 기초연금을 지급했다.
문재인 정부는 2018년 9월부터 기초연금액을 25만 원으로 인상했다. 그리고 2019년 4월부터 소득하위 20% 노인에 대해서는 기초연금액을 30만 원으로 증액했다. 또 2020년 4월이면 소득하위 40% 노인까지, 2021년 4월엔 소득하위 70% 노인 모두에게 기초연금 월 30만 원을 지급할 예정이다. 그런데 기초연금을 받는 분들이 불만의 목소리를 키우는 경우가 많다. 더불어 시민사회단체들도 문제를 제기한다. 크게 보면 문제는 세 가지다. 첫째, 기초연금 지급액이 노후의 빈곤을 줄이는 데 여전히 부족하다는 것이다. 둘째, 가장 가난한 노인들의 '줬다뺏는 기초연금'인데, 애초 기대했던 기초연금이 아예 나오지 않는 경우다. 셋째, 국민연금의 노령연금을 일정 금액 이상 수령한다는 이유로 기초연금액이 크게 삭감되는 경우이다.
기초연금, 누가 받게 되나?
구체적으로 기초연금은 누가 받게 되는지, 지금부터 이 내용을 살펴보자. 기초연금은 만 65세 이상의 대한민국 국적을 가지고 국내에 거주하는 노인 중 가구의 소득인정액이 선정기준액(소득하위 70%를 자르는 기준선) 이하인 분들에게 지급한다. 여기서 소득인정액은 월 소득평가액과 재산의 월 소득환산액을 합산한 금액이다. 2019년 4월부터 소득인정액이 단독가구의 경우 137만 원 이하, 부부가구(사실혼 인정)의 경우 219만2000원 이하라야 기초연금(기준연금액 25만3750원)을 받을 수 있게 된다. 만약 소득인정액이 단독가구에서 5만 원 이하, 부부가구에서 8만 원 이하라면 기초연금(기준연금액)으로 월 30만 원을 받게 된다.
여기서 기준연금액은 기초연금액 산정의 기준이 되는 금액인데, 기초연금 수급권자에게 지급되는 최대 금액을 말한다. 이것은 매년 조정되는데, 조정된 당해 기준연금액의 적용기간은 매년 4월 1일부터 차기년도 3월 31일까지이다. 매년 기준연금액을 조정할 때는 전국소비자물가변동률을 반영해서 보건복지부 장관이 정한다. 가령, 2018년엔 기준연금액이 25만 원이었는데, 2019년엔 4월엔 전국소비자물가변동률을 반영해 25만3750원이 된 것이다.
한편, 공무원연금, 사립학교교직원연금, 군인연금, 별정우체국연금 수급권자와 그 배우자는 원칙적으로 기초연금 수급 대상에서 제외된다. 그런데 이들 특수직역연금에서도 유족연금 일시금을 받은 경우에는 수령 후 5년이 경과했다면 기초연금 지급 대상에 포함된다.
그렇다면, 여기서 가장 중요한 것은 가구의 월 소득인정액이다. 공식부터 살펴보자. 월 소득인정액은 월 소득평가액과 재산의 월 소득환산액을 합한 금액이다.
월 소득인정액 = ① 월 소득평가액 + ② 재산의 월 소득환산액
① 월 소득평가액 = {(근로소득 – 94만 원) × 70% } + 기타소득
② 재산의 월 소득환산액 = {(일반재산 – 기본재산액 공제) + (금융재산 – 2,000만 원) - 부채} × 소득 환산율(4%) ÷ 12개월 + P
먼저, 위의 공식에서 월 소득평가액을 살펴보자. 두 가지 소득의 합계인데, 근로소득과 기타소득이 그것이다. 먼저, 근로소득에서 기본공제 금액인 94만 원을 공제하고, 또 이렇게 나온 금액에서 30%를 추가로 공제한다. 월 소득평가액을 계산할 때 근로소득에 대해서는 매우 관대함을 알 수 있다. 이는 노인의 근로활동을 장려하려는 조치로 이해된다. 즉, 상당한 수준의 근로소득이 있더라도 기초연금을 받을 수 있도록 배려한 것이다. 가령, 월 194만 원의 근로소득이 있더라도 94만 원을 공제하고, 여기에 또 30%를 공제하면 월 소득평가액 산식에는 70만 원만 반영된다. 특별하게 다른 소득이나 재산이 많지 않다면, 이 분의 경우는 기초연금을 받을 수 있게 된다.
다음으로, 월 소득평가액 산식에서 기타소득을 살펴봐야 한다. 기타소득은 사업소득, 재산소득, 공적이전소득, 무료임차소득을 모두 합한 금액이다. 사업소득은 기타사업소득(도·소매업, 제조업, 농·어·임업, 기타사업의 소득)과 임대소득(부동산, 동산, 권리, 그 밖의 재산 대여로 발생하는 소득)의 합이다. 재산소득은 이자소득(예금·적금·주식·채권의 이자와 배당 소득과 연금소득)과 연금소득(민간연금보험, 연금저축 등에 의해 정기적으로 발생하는 소득)의 합이다. 공적이전소득은 각종 법령의 규정에 의해 정기적으로 지급되는 각종 수당·연금·급여·기타 금품을 말하는데, 국민연금, 공무원연금, 군인연금, 사립학교교직원연금, 산재급여 등이 여기에 포함된다. 무료임차소득은 자녀 소유의 고가 주택에 거주하는 본인이나 배우자에 대해 임차료에 상응해 소득으로 인정하는 금액을 말한다. 당사자 또는 배우자의 주민등록상 주소지의 주택이 자녀 명의이고, 시가표준액이 6억 원 이상인 경우 연간 0.78%의 소득이 적용된다. 적용의 예시를 보면, 주택 시가표준액이 6억 원이면 무료임차소득은 월 39만 원으로 잡힌다. 8억 원이면 월 52만 원, 10억 원이면 월 65만 원, 20억 원이면 월 130만 원으로 계산된다.
이번에는, 위의 공식에서 재산의 월 소득환산액을 살펴보자. 재산의 월 소득환산액 계산에서는 먼저 일반재산에서 기본재산액을 공제한다. 여기서 기본재산액은 주거를 유지하는 데 드는 비용을 말하는데, 대도시는 1억3500만 원, 중소도시 8500만 원, 농어촌 7250만 원을 기본재산액으로 공제해준다. 여기에 금융재산에서 2000만 원을 공제한 금액을 더하고, 부채를 뺀 금액에 대해 소득 환산율 4%를 적용한다. 그리고 이 금액을 12개월로 나눔으로써 재산의 월 소득환산액을 도출한다. 마지막으로 P값이 더해지는데, 사치품으로 분류되는 고급 회원권(골프, 승마, 콘도 등) 및 고급 자동차(4000만 원 이상 혹은 3000cc 이상)를 가진 경우 가액 전액을 소득에 반영하게 된다. 이는 이런 경우에 해당하는 이를 기초연금 지급 대상에서 제외하려는 조치에 따른 것이다.
이렇게 계산된 노인 가구(1인 또는 부부)의 월 소득인정액이 선정기준액(소득하위 70%를 자르는 기준선) 이하인 경우에만 기초연금을 지급하게 된다. 2019년 4월부터 적용되는 선정기준액은 단독가구의 경우 137만 원 이하이고, 부부가구(사실혼 인정)의 경우 219만2000원 이하다. 월 소득인정액이 선정의 기준이 되는 금액(선정기준액)을 넘어서면 소득상위 30%에 속하므로 기초연금을 받을 수 없게 된다. 그렇다면 노인 가구의 월 소득인정액이 선정기준액 미만이면 모두 기초연금의 기준연금액을 받을 수 있을까? 그렇지 않다. 세 단계의 관문을 넘어야 한다. 이 단계를 하나씩 넘을 때마다 기초연금의 기준연금액(25만3750원)에서 삭감되는 경우가 생길 수 있기 때문이다. 여기서 가장 중요한 쟁점은 국민연금(노령연금) 수급자가 겪는 불이익이다.
국민연금 월 급여액에 따른 기초연금액 감액 정도는?
기초연금의 기준연금액(월 25만3750원) 전액을 받게 되는 노인은 누구며, 어떤 경우에 삭감을 당하게 될까? 먼저, 첫 번째 삭감의 관문은 국민연금의 노령연금 수급 부분이다. 이와 관련해 기초연금의 기준연금액(월 25만3750원) 전액을 받게 되는 경우는 다음의 네 가지다. ①국민연금의 노령연금을 받지 않고 계신 분(무 연금자) ②국민연금의 유족연금이나 장애연금을 받고 계신 분 ③국민연금의 노령연금을 받고 있지만 장애인연금을 받고 있거나 국민기초생활보장 수급자인 경우 ④국민연금(노령연금)의 월 급여액이 기준연금액의 150%(380,625원) 이하인 경우.
결국, 국민연금(노령연금)의 월 급여액이 기준연금액의 150%인 38만625원을 초과하는 경우에는 기초연금의 기준연금액(2019년 4월부터 월 25만3750원)에서 일정하게 삭감되는 금액을 기초연금으로 받을 수 있다는 이야기가 된다. 그럼, 국민연금(노령연금)의 월 급여액이 기준연금액의 150%를 초과하는 경우라면 어떤 산식을 통해 얼마의 기초연금을 수령하게 될까? 지금부터 이 부분을 살펴보자.
기초연금액 산정 방법에는 두 가지가 있다. 하나는 국민연금의 A급여액을 적용하는 산식인데, 다음과 같다.
(기준연금액 – 2/3 × A급여액) + 부가연금액
여기서 A급여액은 국민연금 급여의 두 가지 구성요소(공통부분과 소득비례부분) 중에서 공통부분을 말하는데, 이는 연금 수급 전 3개년도 동안 전체 가입자의 평균소득월액의 평균액을 의미한다. 개인별 A급여액은 국민연금공단이 산출해서 '행복e음'을 통해 제공한다. 여기서 중요한 것은 이 A급여액이 두 가지 요소에 비례한다는 사실이다. 즉, A급여액의 크기는 국민연금 가입기간 및 전체 가입자의 평균소득월액의 평균액(A값)에 비례하며, 개인별 소득에 관계없이 모든 국민연금 가입자에게 가입기간에 따라 동일하게 산정된다. 이는 경제활동 당시의 소득 차이를 국민연금 지급 시점에서 완화하는 장치이므로 소득재분배 급여금액에 해당한다. 그리고 위 공식에서 (기준연금액 – 2/3 × A급여액)이 음의 값이 나오면 0원으로 처리한다. 또 위 공식에 기술된 부가연금액은 정부가 결정하는데, 기준연금액(2019년 4월부터 월 25만3750원)의 50%를 말한다. 이 공식에 의하면, A급여액의 크기가 아무리 크더라도 기준연금액의 50%에 해당하는 금액만큼은 기초연금으로 받을 수 있다는 뜻이다.
우리는 국민연금의 A급여액을 적용하는 위의 산식에서 A급여액의 크기가 크면, 그러니까 국민연금 가입기간이 길어지면, (기준연금액 – 2/3 × A급여액)이 0원에 가까워지고, 결국 기초연금으로 부가연금액만 받게 된다는 결론을 얻게 된다. 국민연금에 길게 가입하면 심할 경우 기준연금액(2019년 4월부터 월 25만3750원)의 절반(부가연금액)만 받게 된다는 사실을 접하게 된 많은 노인들이 어이없다며 불만의 목소리를 높이고 있다. 가령 소득이 없고 재산도 거의 없는 노인 가구의 경우, 노후소득보장으로 국민연금 하나만 굳게 믿고 있었는데 월 국민연금(노령연금) 65만 원 남짓을 받는다는 이유로 기초연금으로 25만3750원의 절반(약 12만7000원)만 수령하게 된다. 이것은 말이 안 된다는 데 많은 사람들이 동의한다. 왜냐하면 이 사례자의 경우, 65만 원에 12만7000원을 더한 금액은 월 생계비에 크게 못 미치기 때문이다.
이번에는 기초연금액을 산정 두 번째 방법을 살펴보자. 국민연금(노령연금) 급여액을 적용하는 산식인데, 기초연금액은 (기준연금액의 250% - 국민연금 급여액 등)으로 계산된다. 2019년 4월부터 기준연금액이 월 25만3750원이므로 이것의 250%는 약 63만 원이다. 그러니까 이 공식에 따르면, 국민연금의 노령연금으로 월 63만 원을 받는 분은 기초연금을 못 받는다는 결론에 도달한다. 그래서 이 공식은 국민연금의 노령연금 수령액이 기준연금액의 150%~200%인 경우에만 적용하도록 돼 있다. 가령, 어떤 분의 월 국민연금 수령액이 기준연금액의 160%에 해당하는 40만6000원이라면, 이 금액을 기준연금액의 250%인 63만 원에서 빼주면 22만4000원이 나온다. 이 금액은 월 기준연금액인 25만3750원에서 약 3만 원 정도만 모자란다. 국민연금의 노령연금액과 기초연금액을 연계하는 위의 두 가지 기초연금 산식(A급여액 이용 산식, 국민연금 급여액 적용 산식) 중에서 금액을 큰 것(유리한 것)을 기초연금액으로 선택한다.
앞서 살펴본 것처럼, 기초연금의 기준연금액(월 25만3750원)을 삭감 당하는 첫 번째 관문은 국민연금의 노령연금 수급 부분이었다. 그렇다면, 기준연금액 삭감의 두 번째 관문은 무엇일까? 그것은 부부감액이다. 노인 부부가 함께 기초연금을 수급할 경우엔 개인별 기초연금액의 20%를 감액한다. 이는 부부가 함께 살면 아무래도 기초생계비가 적게 든다는 논리에 따른 것이다. 가령, 남편은 16만 원을, 아내는 20만 원을 기초연금으로 받게 된다면 각각 20%씩을 감산하는 '부부 감액'이라는 관문을 거쳐야 한다. 결국, 남편은 12~18만 원을, 아내는 16만 원을 기초연금으로 받게 된다.
이번에는 기준연금액 삭감의 세 번째 관문을 살펴보자. 바로 소득역전방지 감액이 그것이다. 기초연금을 받게 된 노인 가구는 월 소득인정액이 선정기준액(소득하위 70%를 자르는 기준선) 보다 낮아야 한다. 그런데 부부감액 적용까지 모두 마침으로써 '결정된 기초연금 산정금액'을 월 소득인정액에 더했을 때 이 금액이 선정기준액을 넘어서게 되면, 소득의 역전이 일어나게 된다. 이것을 방지하는 게 논리적으로 옳다는 판단에 따라 선정기준액을 넘지 않는 선에서 기초연금 급여액을 결정하도록 했다. 그런데 이렇게 하다보면 월 1만 원 내외의 기초연금 급여액이 산출되는 경우도 있을 것인데, 이를 방지하기 위해 기초연금 급여액은 기준연금액의 10%부터 기준연금액(월 25만3750원)까지의 범위에서 지급하도록 했다. 그래서 소득하위 70%에 속한 기초연금 수급자는 아무리 적어도 최소 월 2만5000원 정도는 받게 된다.
기초연금의 재구성이 필요하다
이번에는 기초연금을 둘러싼 3가지 문제 제기 중에서 기초연금 지급액이 노후의 빈곤을 줄이는 데는 여전히 부족하다는 주장을 살펴보자. 나는 이 주장에 동의한다. 기초연금액이 25만 원까지 확대됐음에도 불구하고 노인의 상대 빈곤율은 여전히 42.2% 수준을 유지하고 있다. 이는 경제협력개발기구(OECD) 평균의 3배를 넘는다. 장차 세월이 흘러 국민연금의 성숙도가 더 깊어지면 상황이 조금은 개선될 것이다. 하지만 여기에도 큰 기대를 걸긴 어렵다. 지역가입자의 경제적 여건과 노동시장의 불안정성으로 인해 국민연금의 사각지대가 여전히 넓고 실질 가입기간은 짧을 것으로 전망되므로 여전히 국민연금 혜택을 보지 못하거나 노령연금 수급액(소득대체율)이 크게 증가하지 않을 것이기 때문이다. 그럼에도 우리는 국민연금의 사각지대를 최소화하고 실질 소득대체율을 높이기(특히, 가입기간을 늘리기) 위해 최선을 다해야 한다.
하지만 이런 노력만으로 100세 시대의 공적 노후소득보장이 제대로 되긴 어렵다. 기초연금의 역할을 크게 강화해야 할 이유가 여기에 있다. 2021년 4월이면, 소득하위 70% 노인 모두에게 월 30만 원의 기초연금(기준연금액)이 지급된다. 그런데 이 금액으로 노후 빈곤에 대비하는 데 충분할까? 많은 수의 노인들에겐 크게 부족할 것이다. 또, 노인인구가 급속도로 늘어나고 생산연령인구(15~64세)가 매년 30만 명 넘게 줄어들어 결과적으로 노년부양인구비(생산연령인구 100명이 부양해야 할 65세 이상 노인인구의 백분율)가 급증하는 상황에 우리는 어떻게 대처할 것인가? 이대로는 쉽지 않다. 경제·복지 시스템이 재정적으로 지속 가능하지 않기 때문이다. 그래서 미래에 능동적으로 대처하기 위한 여러 가지 경제·복지 정책들이 종합적이고 유기적인 패키지로 추진돼야 한다.
그 중의 하나가 기초연금의 재구성이다. 현행 60세 정년제가 2033년(국민연금 수급 개시 연령이 65세가 되는 시점)까지 단계적으로 65세 근로 보장제로 확립된다면 기초연금의 단계적 재구성도 가능해진다. 65세까지 근로가 보장됨에 따라 더 길게 일하면서 노후를 더 준비하게 되면 기초연금 지급 시점을 70세로 늦추어도 될 것인 바, 현행 65세를 70세로 연기하는 대신 70세 이상 노인의 80%에게 현재 가치로 기초연금 35만 원을 지급하되, 소득하위 40%에겐 5만~10만 원씩을 더 지급하도록 한다. 기존의 65세부터 69세까지 초기 노인에 대해서는 기초연금이 아니라 국민기초생활보장이 보다 포용적으로 작동하도록 조치하면 될 것이다.
'줬다뺏는 기초연금'에 대해서도 제도 개선이 필요하다. 국민기초생활보장제도의 보충성 원칙을 엄격하게 적용할 경우 개별 법령에서 정한 공적 지원 제도들의 취지가 훼손될 우려가 있으므로 개별 제도의 주요 목적이 소득보장에 있지 않은 특수한 경우에는 보충성 원칙에 예외를 적용하고 있다. 즉 장애, 질병, 양육 등 가구의 특성상 일반 가구에 비해 추가적 지출 요인이 있는 경우와 근로를 유인하기 위한 요소 등은 소득인정액(소득평가액)에서 제외하고 있다. 그렇다면 기초연금도 노인 가구의 특성에 따른 추가적 지출 요인에 대한 제도적 대응이라고 해석하면 보충성 원칙의 예외 범위에 포함시킬 수 있게 된다. 게다가 이는 법률 개정 사안도 아니며, 국민기초생활보장법 시행령만 개정하면 된다. 그러니까, 아동수당(10만 원), 양육수당(10~20만 원), 장애인연금(27~33만 원) 등은 국민기초생활보장 생계급여 수급자의 소득인정액에 포함되지 않고 별도로 지급되고 있다. 가구의 특성상 추가적 지출 요인이 있다고 인정됐기 때문이다. 이런 경우처럼 기초연금도 보충성 원칙의 예외 수당으로 인정하면 된다. 지금까지 기초연금에 대해 보충성 원칙을 견지해온 정부의 입장에서 볼 때, 기초연금액 전부를 예외로 인정하기가 부담스럽다면 기초연금액의 일정 비율(가령 50% 내외)만이라도 예외로 인정하는 게 가능할 것이다.(이상이 칼럼, 국제신문, 2019년 1월)
끝으로 국민연금의 가입기간과 노령연금 급여액에 따라 기초연금액이 삭감되는 지금의 방식은 폐지하는 게 옳다. 이는 공적 노후소득보장 제도인 국민연금과 기초연금 모두를 위해서다. 국민연금 수령액은 공적이전소득이다. 그러므로 이것은 월 소득평가액 산정 공식에서 기타소득에 이미 포함돼 있다. 국민연금의 노령연금 수령액이 많다면 월 소득평가액이 커지고, 여기에 다른 소득이나 재산의 소득환산액이 더해지면, 결국 월 소득인정액이 선정기준액을 초과하게 될 것이므로 이 경우엔 기초연금을 받지 못하게 된다. 그런데 다른 소득이나 재산이 거의 없음에도 불구하고, 월 63만 원 내외의 국민연금 수령액 때문에 기초연금을 기준연금액의 절반만 받게 된다면, 이는 국민연금이나 기초연금 모두에 대한 국민적 신뢰를 떨어뜨리는 것으로 귀결된다. 국민연금과 기초연금 간의 이런 기계적 연계는 이제 끊어내는 게 옳을 것이다.
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