사회 갈등의 주범, 연금 빈곤과 연금 격차
3년 전인 2015년에도 우리 사회는 공무원연금 재정 재계산 발표에 따른 홍역을 똑같이 치러야 했다. 당시에도 공무원연금의 후한 급여 구조와 국민연금의 열악한 급여 구조가 대비되어 '공무원연금 해체'가 도마 위에 올랐다. 대부분의 언론들은 '귀족 연금'과 '서민 연금'으로 극명하게 구분되는 '연금 격차 사회'의 부당성을 강하게 비판했다. 심지어 일부 언론들은 당시 국민연금 수급자의 평균 연금액 32만 원과 공무원연금 수급자 평균 연금액 231만 원을 단순 비교하며 급여가 7배나 차이 난다는 과한 비판까지 서슴지 않았다.
특히 2000년도부터 연금 급여의 부족분을 국가 일반 예산으로 충당하는 '보전금'에 대한 비난이 거셌다. 이른바 귀족 연금에 연금 빈곤자들의 혈세를 퍼붓는 것이 부당하다는 주장이다. 지난 20년 전부터 격화되기 시작한 공적연금 간의 연금 격차 논란은 연금 빈곤자를 양산하는 국민연금의 문제와 더불어 국민을 불안하게 하고 위화감을 조성하는 주역이 되고 있다. '통합'과 '연대'의 가치를 추구하는 공적 연금이 오히려 분열과 갈등을 부추기고 있는 것이다.
더 큰 문제는 연금 빈곤과 연금 격차가 완화될 전망이 보이지 않는다는 점이다. 국민 갈등도 2~3년 주기로 반복될 것이다. 당장 일 년 여가 지나면 공무원연금발 연금 개혁 논란이 또 다시 시작될 것이다. 이제 연금 빈곤과 연금 격차라는 갈등적 연금 문제를 근원적으로 해소하고 공정한 연금 체계 구축의 길로 나가야 한다.
임금 격차보다 더 예민한 연금 격차
우선, 연금 격차를 논의하기에 앞서 연금 빈곤 문제부터 살펴보자. 2015년 기준으로 우리나라 노인 빈곤율은 47.7%다. 경제협력개발기구(OECD) 평균 12.5%의 3배이고 독보적 1위다. 노인 자살률도 OECD 1위를 10년 이상 지속하고 있다. 노인 자살의 가장 큰 요인은 빈곤이다.
괜찮은 노후 일자리를 찾기 어려운 상황에서 50대 초반부터 퇴직에 내몰린 우리나라 중년들은 자영업에 뛰어들 수밖에 없다. 너나 할 것 없이 목돈으로 받은 퇴직금에 집 담보 대출을 받아 식당, 치킨집, 커피숍, 편의점 등을 차린다. 신도림역 주변에 치킨집만 390개가 있다고 한다. 하지만 요식업은 5년 이내에 80%가 폐업한다. 퇴직 이후 자영업에 뛰어들어 한두 번 실패하면 바로 노후 빈곤자가 된다. 연금 가입기간이 짧아 연금액도 미미한데, 연간 6%씩 삭감을 감수하고 조기연금을 신청해서 평생 연금 빈곤자로 살아가게 된다.
우리나라는 영세 자영업이나 비정규직 비율이 OECD 최고 수준이다. 기초연금 외에 어떤 공적연금도 받지 못하는 65세 이상 노인들이 60%가 넘는다. 국민연금 수급자의 평균 수급액은 약 40만 원에 불과하다. 국가는 이런 실상을 연금제도의 근본적 발상 전환을 통해 해결할 방도를 마련하기보다 현상의 불가피성을 설명하기에 바빴다. 그런데 국민들은 설명이 아니라 대책을 세워달라고 요구하고 있다.
연금 빈곤도 빈곤이지만 연금 격차는 더 예민하다. 차별로 인식하기 때문이다. 이유가 어떠하건 간에 국민들은 공무원연금 등 특수직역연금과 국민연금 간의 격차가 너무 커 연금제도에서 부당하게 차별받고 있다고 느낀다. 민간 노동자들은 유명무실한 퇴직연금과 국민연금의 제도상 이유 등으로 노후 소득 확보에 큰 어려움을 겪고 있다. 반면에 공무원 등 특수직역 종사자들은 퇴직금과 국민연금을 합친 단일연금제도에 가입된다. 국민연금 가입자에 비해 보험료는 두 배 정도 많이 내지만, 후한 급여율과 신분 보장에 따른 충분한 가입기간 확보로 여유 있는 연금을 받는다.
특히, 30년 이상을 고위직 공무원이나 교사로 근무하고 특수직역연금을 받는 부부는 두 사람의 연금을 합해 매달 700만 원 넘게 받는다. 그들은 일 년에 한두 번씩 해외 여행을 떠나고, 쓰고 남은 돈을 모아 가끔 자식들에게 차를 뽑아주기도 한다. 이와 대조적으로 그들이 사는 집 골목어귀에는 어김없이 국민연금조차 없는 어르신들이 폐지를 팔아 생계를 유지하기 위해 꼬부라진 허리로 리어카를 밀고 다닌다. 왜 연금이 유독 문제인가? 그것은 연금이 노후 빈곤 예방과 노후 소득 보장의 열쇠이고 노후 생활의 생명줄이기 때문이다.
현장에서 답을 찾고, 다층 개혁으로 연금 빈곤 해결해야
문제는 연금 빈곤과 연금 격차 현상이 좀처럼 해소될 전망이 보이지 않는다는 것이다. 고착화된 노후 빈곤의 문제를 과거 답습적인 접근 방식으로는 해결할 수 없다. 이미 여러 차례 반복했지만 근본적 문제 해결에 접근할 수 없었던 '더 내고 덜 받는' 식의 모수(某數) 개혁 방법만으로는 노후빈곤 문제의 진단도 해답도 찾을 수 없다. 국민연금제도만 봐도 이제는 제도 설계와 재정 운영 원칙의 패러다임을 혁신적으로 바꾸는 문제까지 검토해야 한다.
막대한 기금을 왜 조성하고 있는지, 언제까지 기금을 운영할 것인지 국민이 이해할 수 있도록 설명할 수 있어야 한다. 공적 연금에 대한 국가의 재정 책임은 어디까지인지, 적정하게 그 책임을 지고 있지 않다면 왜 그런지, 어떻게 이행해야 하는지 명확히 규명할 수 있어야 한다. 또 많이 낼수록 가입자들에게 이익이 되는 보험료를 역대 정부들은 왜 20년 동안이나 올리지 못했는지, 정치적 이유 때문이었는지, 현실적 이유가 있는지 소상히 밝혀야 한다. 보험료를 올릴 경우 가뜩이나 어려운 영세 자영업자들과 비정규직, 특수고용직들이 어떻게 될 것이고, 그 대책이 있는지도 밝혀야 한다.
책상에 모여 말만 하기보다 골목 식당, 건설 현장, 폐지 줍는 노인들, 전업 주부, 자살하는 노인들의 가정까지 방문해서 실체를 파악해야 한다. 또 연금 빈곤의 문제는 국민연금 하나로 풀어낼 수 없다는 한계도 인정해야 한다. 역할이 잘 정의되고 원활하게 작동하는 '다층 체계'를 구축해야 노후 빈곤 문제 해결은 물론이고 국민연금의 지속 가능성도 담보할 수 있다. 그러려면 기초연금과 국민연금의 역할을 명확히 하고, 유명무실해진 퇴직연금이 기업연금으로서 자신의 기능과 국민연금을 보충하는 역할을 제대로 수행할 수 있도록 강화해야 한다.
다면 개혁으로 연금 격차 해소해야
연금 격차 문제는 말 그대로 국민연금이나 공무원연금만의 독자적 개혁으론 해소하기 어렵다. 각 제도는 도입 목적과 구조, 내용, 재정 운영의 원리가 달라서 얼마든지 변명이 가능하기 때문이다. 앞서 국민연금 가입자의 사각지대 문제와 연금 빈곤 문제를 지적했지만, 공무원연금제도 자체에도 가입자들에게 불리하거나 부당한 제약들이 많이 있다. 예를 들면, 민간 노동자들이 받는 퇴직금의 절반도 못 받는 퇴직 수당과 공무원연금 소액 수급자들까지 기초연금 수급 자격을 박탈하는 것 등이 그것이다.
차제에 공무원연금의 구조를 바꿔 국민연금과 비교 가능성을 높인다면 이런 불합리한 요소들도 일시에 개선할 수 있다. 이는 장기적으로 연금 격차에 대한 비난과 보전금 증가에 따른 축소 개혁 압박에서 벗어날 유일한 길이다. 이럴 경우, 공무원들은 국민들의 소득재분배에 솔선해서 동참한다는 자부심을 가질 계기가 마련된다. 한마디로 구조 개혁을 통해 연금 빈곤과 연금 격차를 모두 해결하자는 것이다.
다층 개혁을 통해 연금 빈곤 문제를 해결하고, 다면 개혁을 통해 연금 격차를 해소하자. 공무원 등 특수직역 종사자들도 사회적 연대의 길에 동참하여 보편적 국민연금에 가입하고, 그들의 업무나 신분 특수성에 맞는 직역연금을 유연하게 설계하여 운영하자. 여기에 더해, 미국 연방공무원의 저축계정(TSP)이나 일본의 신(新)연금 같이 공무원 신분 제약에 대한 별도의 인센티브 제도를 도입할 수도 있다.
공무원연금의 한계를 알면 구조 개혁에 동의할 것
국민연금과 공무원연금은 제도의 도입 목적, 연금 구조, 내용, 역사 등 여러 측면에서 분명한 차이가 있다. 그럼에도 단층 연금제도(one-tired pension system)인 공무원연금의 구조를 2층 연금(two-tired pension system)으로 변경하고, 1층은 국민연금에 통합해야 한다는 것이 필자의 주장이다.
구조 개혁이 당위성을 가지려면 다음의 몇 가지 원칙에 부합해야 한다. 첫째, 국민들이 공무원연금에 대해 인식하는 귀족 연금이라는 낙인과 보전금을 혈세로 지원한다는 비난을 피할 수 있어야 한다. 둘째, 공무원들의 총 연금 수준이 크게 변동되지 않아야 한다. 셋째, 공무원에게 실리 이상의 통합 명분이 있어야 한다. 넷째, 국민연금 수급자에게도 실질적인 도움이 돼야 한다. 다섯째, 우리나라 공적 연금의 안정과 발전에 기여할 수 있어야 한다. 여섯째, 국제적 추세에 부응해야 한다. 일곱째, 제도 도입의 결정적 장애가 없어야 한다. 지금부터 하나하나 살펴보도록 한다.
첫째, 구조 개혁으로 1층을 국민연금에 통합하면 당연히 공무원연금에 붙었던 귀족 연금의 낙인을 벗을 수 있다. 또한 가장 예민한 사안으로 공무원연금 비난의 초점인 국가 예산에 의한 '보전금' 지원이 필요 없게 된다. 2층 퇴직연금 비용은 민간인 고용주와 같이 국가가 전액 부담하기 때문이다. 현재의 제도라면 2017년 연간 보전금 2조3000억 원이 2022년에는 3조9000 억 원, 2030년에는 8조2000억 원에 이를 전망이다. 국민연금과 공무원연금의 재정 재계산이 교차해 이루어지므로 2~3년마다 보전금 지원에 대한 비난과 급여 축소 압력을 피할 수 없을 것이다. 비난에 그치지 않고 실질적인 급여 삭감이 우려된다.
둘째, 공무원연금을 2개 층으로 구조 개혁하여 1층을 국민연금에 통합할 경우 현재 36년 가입 기준 61.2%의 급여율이 40년 기준 64%(국민연금 40%, 직역연금 20%, 가산금 4%)로 큰 차이가 없다. 오히려 하위직들은 약간 높아질 수도 있다.
셋째, 공무원들은 국민의 노후소득 재분배에 동참하여 사회적 연대를 이룬다는 자긍심을 가질 수 있다. 또한 국민연금 가입자 평균 보수보다 상당히 많은 보수를 받는 특수직역 종사자 499만 명이 국민연금에 보험료를 납부함으로써 국민연금 가입자의 평균 보수 A값을 높여 전체 가입자들의 연금 수준을 높여줄 수 있다. 국민연금 가입자들에게 실질적 도움을 줄 수 있는 것이다.
넷째, 구조 개혁 과정을 통해 국민연금의 40%도 되지 않는 공무원 퇴직수당을 민간 노동자와 같은 수준으로 증대하되 의무적 연금으로 만들게 된다. 그래야 예전 수준의 적정 연금 급여가 확보되기 때문이다. 이는 유명무실하게 운영되는 민간 퇴직급여를 법정연금으로 전환시키는 촉매제가 될 수 있다. 아울러 공무원연금 수급자를 합리적 이유 없이 제외하고 있는 기초연금 수급 자격도 소득에 따라 얻게 할 수 있다. 또 형벌에 의한 연금 급여 제한 범위도 직역연금에만 한정해 과도한 권리 제한을 막는 등의 제도 개선에도 기여할 수 있다.
다섯째, 이런 다층적, 다면적 접근 방식은 지난 20년 이상 치열하게 논쟁해온 국제기구들이 합의한 내용이다. 제도의 구조가 다름에도 여러 선진국들이 이런 방향으로 연금 체계를 구축하고 있다. 독일, 프랑스 등 일부 국가를 제외하면 대부분의 나라들이 공무원연금제도를 1,2층으로 분리하여 1층을 국민연금과 통합하는 체제로 운영하고 있다. 특히, 미국과 일본은 공무원의 신분상 제약을 보상할 수 있는 추가 연금을 별도로 설계해 운영하고 있다.
마지막으로 제도 변경에 따른 장애를 고려해야 한다. '제도 이전 비용'이다. 신규 공무원이 국민연금에 가입하여 보험료를 낼 경우 공무원연금 수급자의 급여 충당 비용이 부족해진다. 하지만 이는 기술적인 문제다. 연금 국채를 발행하는 등의 방안을 찾아낼 수 있다. 일본이나 미국의 경험을 참고하면 된다. 국민연금 통합 방안에 대한 연구도 2006년 공무원연금공단에서 한국개발연구원(KDI)에 의뢰해 수행한 바 있다. 이 연구를 바탕으로 제도 통합 개혁안이 2007년, 정부에 정책 건의됐으나 재정 부담, 여건 미성숙 등의 이유로 폐기되었다. 2015년도에는 조건을 달기는 했지만 공무원 최대 노조인 공무원노조총연맹에서 기자회견을 열어 공무원연금과 국민연금의 통합을 요구한 바도 있다. 여러 어려움과 논란이 있겠지만 연금 통합을 위한 여건은 상당히 조성돼 있다.
큰 그림으로 든든한 연금 체계를 만들자
연금 통합이 이루어진다면 지금의 연금 빈곤, 연금 격차 문제와 국민 간의 위화감과 반복되는 사회 갈등을 획기적으로 완화할 수 있다. 연금제도의 보편성은 물론 각각의 연금제도가 갖는 특수성도 구현할 수 있는 공정 연금(fair pension) 체계를 구축할 수 있다. 제도의 투명성(transparency)과 비교 가능성(comparability)도 높아지고, 고용주·피용자·국가의 재정 책임(financial responsibility)도 명확해진다. 그러면 세대 간 형평성(inter-generational equity) 도 향상될 수 있다.
관건은 정부가 어떻게 조급한 성과주의나 대외 비난에 휘둘리지 않고 신중하고 진정성 있게 개혁 논의를 이끌어 가느냐다. 마지막으로, 과거 우리나라 공적연금 개선 보고서를 볼 때면 항상 아쉬운 점이 있었다. 국민의 노후 빈곤과 노후 소득 보장을 바라보는 국가의 철학과 비전을 찾아볼 수 없다는 것이었다. 큰 그림이 없고 다분히 기능적으로 접근한다. 부처와 소관의 한계를 뛰어 넘으려는 깊은 고민과 철학적 바탕이 없다면 그 진단과 처방은 믿을 수 없고 오히려 위험할 뿐이다.
'포용적 복지국가'라는 새로운 국정 방향에 따라 패러다임 전환적 개혁을 추진하려는 문재인 정부는 역대 정부와 다른 기조로 연금 개혁에 임하리라 기대하고 있다. 어떤 시각으로 현 상황을 바라보고 어떤 개혁을 추진할 것인지, 현재의 노인뿐만 아니라 앞으로 언젠가는 노인이 될 국민이 기대를 갖고 지켜보고 있다.
(이재섭 복지국가소사이어티 사회복지위원장은 전 공무원연금연구소장입니다.)
(☞이상이의 칼럼 읽어주는 남자 바로 가기 : 국민과 경제전문가, '소득주도 성장 추진' 지지)
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