박근혜 대통령이 제시한 복지국가를 위한 재원 조달 방안
박근혜 대통령 후보의 공약집을 보면, 공약 실현을 위한 예산은 매년 27조 원씩 5년간 135조 원이 소요된다. 구체적인 재원은 예산 절감 및 세출 구조조정으로 71조 원, 세제 개편으로 48조 원, 복지 행정 시스템의 개편과 효율화를 통해 10.6조 원, 그 외에 기타 재정 수입 증대로 5조 원 등을 마련키로 했다. 전체적으로 세출 절감으로 마련하는 금액이 61%(81.5조 원)이고, 세입 증가로 마련하는 부분이 39%(53조 원)다. 대통령직 인수위원회의 보고서나 각 부처의 업무 보고 등을 보면, 공약 실현을 위한 재원 마련을 위해 300조 원 정도의 지하 경제를 세무 조사해 5조 원 정도의 세수를 확보하고, 174개에 달하는 비과세 감면 제도를 정비해 5조 원가량을 마련하며, 16조 원은 토목 건설 지출의 축소나 복지 예산 사업 중 유사 중복 사업을 통폐합하여 마련한다. 복지 지출의 성과는 유지하면서 지출의 누수는 축소하는 것으로 방향을 정하고 있다.
특히, 박 대통령은 첫 국무회의 자리에서 "증세는 언급하지 말고, 우선 최대한 지출 절감을 통해 재원을 마련하라"는 지시를 국무위원들에게 직접 내렸다. 물론 국민들의 증세에 대한 불안을 없애고 선거 기간에 약속한 대로 증세 없이 대선 공약을 실현하겠다는 의지를 천명한 것은 긍정적일 수 있다. 그러나 실제로 지출 구조조정으로 전체 소요 재원의 61%를 만들어 낼 수 있을지에 대해 전문가들은 물론이고 현 정부 내부에서도 불가능하다고 생각하는 분들이 많다. 실제로 국무총리실 경제인문사회위원회 소속 국책 연구 기관인 한국보건사회연구원은 대통령 선거 이후에 개최한 '신정부 복지 정책 추진 방안 정책 토론회(1월 16일)'에서 4대 중증질환에 대한 보장성 강화를 비롯한 건강보험의 보장성 강화에 연간 11.48조 원, 5년 동안 57조4000억 원이 소요될 것으로 추정했다. 이를 단계적으로 도입하더라도 5년간 최소 36조 원이 소요되는 것으로 발표하였다.
또, 기초노령연금을 기초연금으로 전환해 소득 하위 70%에게는 지금의 2배를 지급하고 상위 30%의 소득자에게 차등 지원을 하더라도, 연간 국비와 지방비를 합하여 드는 예산이 4조 원에서 10조 원 이상으로 늘어난다. 게다가 이 기간 동안 기초연금의 수급 대상이 되는 노인 인구가 증가하여(현재 560만 명에서 250만 명 증가) 810만 명에 이른다. 자연증가분만큼 추가로 드는 기초연금만 최소 연간 15조 원 이상이 들 것으로 보인다. 즉 박근혜 대통령의 공약은 재원 자체가 너무 과소하게 추계됐고, 모든 부분에서 실제 소요되는 예산이 공약집에서 발표된 것보다는 많으리라는 게 공통적인 전망이다.
물론, 재원이 허용하는 한도 내에서 공약을 추진해야 하고, 잘못된 공약을 수정하는 것이 나쁜 것은 아니다. 하지만 이들 공약은 박근혜 개인이 한 것이 아니고, 새누리당의 공식 대통령 후보로서 국민들과 한 약속이므로 최대한 지키려고 노력하여야 한다. 또한, 신뢰의 정치인으로 알려진 박근혜 대통령이 국민들과 한 약속을 쉽게 저버리지도 않을 것이며, 공약을 축소·왜곡한 정당이 다음 대통령 선거에서 다시 표를 달라고 할 수도 없을 것이므로 여당 일각에서 공약을 축소하자고 해도 새누리당은 적극적으로 공약을 실현하기 위해 노력할 것이다. 특히, 야당인 민주통합당도 자신들이 내세웠던 공약의 상당 부분이 박근혜 대통령의 공약과 유사하거나 중복되므로 법률이나 예산에서 내놓고 반대할 명분이 없다.
따라서 현재와 같은 거대 양당 구조에서 공약을 실현하기 위해서는 진지한 자세로 여야가 협력할 수 있도록, 구체적인 재원 방안을 마련하고 적극적인 공약 실현의 의지를 정책으로 구체화해야 한다. 이러한 사례로 비과세 감면 축소 부분을 검토해 보자.
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| ▲ 박근혜 대통령이 3일 청와대에서 2013년도 기획재정부·금융위원회 업무 보고를 받고 있다. ⓒ청와대 |
구체적인 비과세 감면 축소를 통한 재원 조달 방안
박근혜 대통령은 공약집을 통해 5년 동안 매년 3조 원 정도씩, 총 15조 원을 비과세 감면 축소로 마련하겠다고 약속하였다. 이를 위해 연간 32.2조 원에 이르는 비과세 감면 중에서 중산층과 서민을 위한 항목인 19.1조 원을 제외한 13.1조 원의 21% 정도를 축소하여 3조 원을 마련하겠다고 했다. 구체적인 연차별 방안으로 2013년에는 1.4조 원을 축소하고, 이후 매년 3.0조 원, 3.3조 원, 3.5조 원, 3.8조 원 등으로 늘려가 총 15조 원을 마련하는 것으로 발표했다. 그러나 2012년 국회에서 통과된 세법 개정 결과를 보자. 행정부의 방안 중에서 실제로 제안된 비과세 감면 축소는 15개 항목, 총 1505억 원에 불과하였다. 반면, 신설된 4개 항목으로 인한 세수 감소는 1240억 원이나 된다. 결국 실제로 비과세 감면의 축소 효과는 265억 원에 불과하다. 대통령이 2013년에 목표로 하는 1.4조 원에는 턱없이 모자란다. 이미 공약 추진은 예산에서 차질을 빚게 되었다.
세금 감면을 통해 국민의 가처분 소득을 증가시킨다는 의미에서 '조세 지출'이라는 단어로 표현되는 비과세 감면은, 2013년 현재 171개 항목이며 국세 감면액은 18조4021억 원에 이른다. 거기에 구체적인 감면에 대해 별도의 법률로 명기하지 않은 상태에서, 개별 세법에 있는 항목으로 비과세하거나 감면해주고 있는 '비망' 항목도 45개 항목에 국세 감면 규모는 12조3631억 원이다. 국세와 연동되어 있는 지방세 감면을 제외하더라도 연간 총 비과세 감면액은 30조 원을 넘고 있다. 전체 조세 지출액 중 감면 혜택을 대기업과 중소기업으로 나누어 비교해 보면, 대기업 감면액의 비중은 62%(2008년), 65%(2009년), 71%(2011년)로 점점 높아지고 있다.
특히, 상호 출자 제한 기업 집단(재벌)에 대한 감면액만 연간 3.8조 원(2012년 국세청 국정감사 제출 자료)으로 혜택이 특정 재벌 대기업에 집중되어 있다. 또한 '국제 금융 거래 이자 소득'에 대한 법인세 면제나 '해외 자원 개발 투자 배당 소득' 법인세 면제 등도 전체 감면 금액의 100% 모두 대기업에 집중되어 있다. 세금 우대 종합 저축에 대한 과세 특례(85%)와 조합 등 예탁금·출자금에 대한 저율 과세 및 과세 특례(68%) 등은 고소득자들에게 집중되어 있다. 이는 조세의 형평성이라는 차원에서도 폐지해야 하지만 20여 년 전에 신설된 이래 아직까지 전혀 손을 대지 못하고 있다.
비과세 감면 항목을 구체적으로 살펴보면 사실 어느 것 하나 쉽게 폐지하기 어렵다. 연구 개발(R&D) 세액 공제가 2.7조 원, 임시 고용 창출 투자 세액 공제가 1.7조 원, 중소기업 특별 세액 감면 1.25조 원 등이 기업에 대한 비과세 감면이다. 이들 금액은 감면되는 만큼 직접적으로 기업 순이익에 반영되어 배당이나 주가를 좌우하므로 기업들도 쉽게 포기할 수가 없다. 국회나 정부가 폐지하려는 움직임만 보여도 기업들은 해당 부처뿐 아니라 기획재정위원회 등 소관 상임위의 국회의원들에게 조직적이고 체계적인 로비를 해 왔다. 또한, 보험료 특별 공제 2조 원, 농어업인 석유류 간접세 면제 1.6조 원, 신용 카드 사용에 따른 부가가치세 세액 공제 1.4조 원, 교육비 특별 공제 1.2조 원, 개인 기부금에 대한 특별 공제 9537조 원 등은 개별로 국민들의 삶에 직접적인 영향을 끼치므로 국회에서 폐지하기가 더욱 어렵다. 실제로 지난해 신용 카드 사용에 따른 부가가치세 세액 공제 시도는 진행도 하기 전에 여론의 뭇매를 맞고 안건 상정조차 못했다. 이렇게 감히(?) 손대기 어려운 비과세 감면의 상위 10대 항목이 15.8조 원으로 전체 감면액의 53%에 달한다.
2013년에 일몰 조항에 걸려 폐지하기로 예정된 재활용 폐자원 등에 대한 부가가치세 매입 세액 공제 특례 조항이나 에너지 절약 시설 투자에 대한 세액 공제, 환경 보전 시설 투자에 대한 세액 공제 등은 대체 에너지 개발과 관련된 조항이다. 비과세 감면의 폐지에 동의하는 환경운동단체 등 시민단체까지 이러한 조항들은 폐지해서는 안 된다고 주장한다. 2014년 일몰 조항에 걸리는 농·축산·임업용 기자재에 대한 부가가치세 영세율 조항이나, 농협 등 조합 법인 등에 대한 법인세 과세 특례, 노인·장애인의 생계형 저축에 대한 이자 및 배당 소득 비과세 조항, 외국인 근로자에 대한 근로소득 과세 특례 등은 농어업인과 노인·장애인, 외국인들에 대한 조세 지출이다. 이러한 조항들도 일몰 기한을 넘어 다시 연장될 것으로 전망되고 있다. 임시 투자 세액 공제의 경우 18번이나 일몰 기한이 왔지만 지금까지도 계속 연장되고 있다. 조합 등 예탁금에 대한 저율 과세는 7번, 일반 택시 운송 사업자의 부가가치세 납부 세액 경감은 6번이나 일몰이 연장되었다.
2012년 세법 개정 과정을 보면, 행정부는 22개 항목을 폐지하자고 했지만, 국회 심의 과정에서 폐지 항목은 15개로 줄어들었다. 마지막에는 제안된 항목의 절반에 불과한 11개만 폐지됐다. 반대로 폐지안과 동시에 제출된 신설안 5개 항목 중 4개가 통과됐다. 전체 감면 폐지된 금액은 265억 원으로, 2012년 일몰 도래 조세 지출액의 0.7%에 불과하다. 게다가 기존 정당들은 2014년 지방선거와 2016년 국회의원 총선거를 앞두고 있다. 국민 다수에게 영향을 끼치면서 표 떨어지는 소리가 뚝뚝 들리는 비과세 감면을 정당들이 앞장서서 철회하기란 거의 불가능하다. 게다가 대기업들은 전직 고위 공무원들을 영입한 김&장 등의 법률 회사를 통해 합법적이고 집요한 로비를 벌이고 있다.
비과세 감면의 축소와 폐지 방안을 박근혜 대통령에게 제안한다
비과세 감면의 축소나 철회는 비과세 감면 정책의 목적이 이미 달성되어 존재의 필요성이 없어졌다거나, 복지 공약을 실현하기 위한 재원을 마련하기 위해서, 또 조세의 형평성과 조세 정의의 실현을 위해서도 필요하다. 다수 국민도 이에 상당히 동의하고 있으나 현재의 정당 구조와 입법 상황에서는 이들 방안이 실현될 가능성은 전무(全無)하다. 그러나 전체 유권자 3000만 명 중 52%가 박근혜 후보의 복지 공약을 지지하였고 48%는 문재인 후보의 좀 더 급진적인 복지 공약을 지지한 지금은 상황이 달라졌다. 복지국가에 대한 국민들의 동의가 대통령 선거라는 국민 투표 과정을 통해 마련된 것이다. 또한, 양대 정당의 공약 중 적어도 75%, 많게는 85% 정도가 일치한다. 이 정도의 상황이라면 이제 전면적인 변화를 시도해 볼 수 있다.
첫째, 모든 비과세 감면은 일몰이 도래하는 시점에 맞추어 전면 폐지하기로 양당 대표들이 합의하여야 한다. 그리고 일몰 조항이 없는 항목들도 단계별로 정리하도록 합의한다. 비과세 감면 철회의 원칙에 대한 대통령과 양당 지도부의 합의가 있다면, 개별 상임위에서 개별적으로 일몰 조항을 유예하거나 연장하기가 쉽지 않을 것이다. 다만, 조세 지출을 통해 지원해야 하는 구체적인 대상이나 정책적인 이유가 있다면, 해당 부처의 소명이나 국회 심의를 통해 비과세 감면으로 조성된 재원을 개별 사안이나 대상에 지원하는 법안을 제정하여 직접적으로 지원하도록 해야 한다. 즉, 과세 대상 금액에서 네거티브 리스트(negative list)의 항목들에 대해 비과세 감면을 해주는 방식이 아니라, 지원 대상 항목을 선정하여 해당 대상자에게만 직접적인 지원이 되도록 하는 포지티브 리스트(positive list) 방식으로 전환하자는 것이다.
이렇게 할 경우, 비과세 감면이 특정 대기업이나 고소득자에게 치중되는 것을 막을 수 있고, 지원을 받아야 할 대상자에게는 실효성 있게 집중하여 지원할 수 있다. 이러한 원칙이 박근혜 대통령의 "맞춤형 복지"의 철학에도 부합한다. 그리고 실제로 비과세 감면을 철회하여 조성되는 금액 중에서 필요한 대상자들에게만 지원할 경우 정책의 효과성도 커지고 지원되는 금액도 지금보다 커진다. 국민도 이러한 합리적인 방안에 대해서는 동의해줄 것이다. 국회의 입장에서도 지원할 대상과 금액을 정하는 권한이 주어지므로 입법 활동이 활발하게 이루어지고, 선도적으로 국민들을 지원하기 위한 입법을 하게 될 것이므로 선거를 앞두고 여야에 모두 유용한 방안이 될 수 있다.
둘째, 정부 차원에서 과감한 재정 절감 노력을 하고, 국민에게 조건부 증세를 공개적으로 제안하고 동의를 구할 것을 제안한다. 정부 지출 중 일괄적으로 또는 부처별로 10%를 삭감하라는 것은 그동안 불필요한 지출이나 낭비적인 예산 운용을 하고 있었다는 것을 공무원들에게 인정하라는 것과 마찬가지이므로 실제로 실행될 가능성이 높지 않다. 참여정부에서 SOC 사업의 총액을 제한하였더니 BTL 사업을 만들어내어 토목 건설에 대한 민간 투자액 보상이라는 이름으로 오히려 공공성을 약화시키고 정부와 지자체의 부담을 증가시킨 사례가 있다. 이명박 정부에서 4대강 개발 비용에 대한 감시를 강화하였더니 수자원공사 등의 예산으로 전용하여 지출하면서 결국 국가가 비용을 부담하도록 만들어 버리는 등의 편법이 난무했다. 이처럼 정부 지출 일괄 삭감안은 다양한 형태의 풍선 효과(ballooning effect)를 낼 것이다. 또한, 국민의정부 이래로 연말에 보도블록 교체 등에 대한 세파라치 도입 등 감시 강화로 예산 효율화 작업을 꾸준히 해 왔으므로 이제 줄일 수 있는 예산의 규모도 그리 크지는 않다.
오히려 현재 상태에서 정부 예산을 줄이라고 하면 해야 할 일도 안 하면서 사업비를 줄이거나 필요한 공무원조차 채용하지 않는 방식으로 예산 절감 효과를 만들어 낼 것이다. 실제로 우리나라 정부 예산의 규모는 인구 규모나 국가 경제력 규모에 비해 OECD 평균의 30-50% 수준에 불과하여 조직과 예산을 모두 키워야 바람직하다고 권고되고 있다. 특히, 이명박 정부의 '작은 정부' 노선 때문에 부처가 없어지거나 통폐합되면서 국가적으로 손해를 본 것이 한두 가지가 아니었다. 폐지된 부처들이 박근혜 정부에서 거의 모두 살아난 것이 그러한 정책 실패의 반영이라고 볼 수 있다. 따라서 감사원 등의 감사 결과를 반영하는 수준의 정부 지출 효율화는 추진하되, 조직과 예산을 줄이기보다는 국민의 동의를 얻어가면서 정부의 역할을 키우고 실력을 높여야 한다.
예를 들면, 건강보험의 급여 확대와 연동하여 보험료 인상을 국민들에게 설득하는 것이다. 4대 중증질환에만 한정하지 말고 대상 질환을 확대하거나 3대 비급여 항목들까지 단계별로 급여화하는 것을 조건으로 국민들에게 보험료 인상을 설득할 수 있을 것이다. 건강보험료를 조금씩 더 내는 것으로 매달 1인당 10만 원에 이르는 민간 의료보험을 내지 않아도 된다는 보장만 있다면, 국민의 다수가 건강보험료 인상을 받아들이겠다는 조사 결과도 있다. '사회 복지 목적세'를 신설하여 이 돈을 복지 확대에만 사용한다는 것을 법으로 명시하고, 이에 상응한 증세를 하는 것도 방안이 될 수 있다. 박근혜 대통령이 선거 과정에서 "국민행복위원회"를 통해 국민의 동의가 있다면 증세도 가능하다고 이미 약속하였으므로, 공약 실현을 위한 증세가 대통령의 공약을 어기는 것은 아니다. 오히려 자신을 지지하지 않은 나머지 48% 국민들의 마음까지 보듬어 안는 대통합의 길이 될 것이다.
우리는 박근혜 대통령이 새누리당만의 대통령이나 자신에게 투표한 52% 국민들만의 대통령이 아니라, 대한민국 전체의 대통령, 100% 국민의 대통령이 되기를 진심으로 바란다. 그러한 가능성을 우선 비과세 감면에 대한 정책에서 보여주길 기대한다.
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