6.15 선언 이후 12년, 남북경협은 무엇을 남겼나

[경남대 극동문제연구소 '한반도포커스'] 제19호 <2>

1. 6· 15 이후 남북경협의 전개과정: 개관

1988년 노태우 대통령의 이른바 7· 7 선언을 계기로 막이 오른 남북교역은 그동안 크게 성장했다. 1989년에 1900만 달러에 불과하던 실적이 1991년에는 1억 달러를 넘어섰고 2000년에는 4억 달러를 돌파했다. 이후 2001년, 2004년을 제외하고는 매년 큰 폭으로 늘어났으며 특히 2005년부터 그 증가세가 더욱 뚜렷해졌다.

남북경협은 6· 15 공동선언을 기점으로 한 차례 도약한 것으로 평가된다. 무엇보다도 양적인 성장세가 두드러지지만 남북경협의 내용도 일반물자교역, 위탁가공교역, 투자협력사업에서 한 걸음 나아가 개성공단 사업, 철도도로연결 사업 등으로 다양해졌고, 남북경협의 제도화 수준도 높아지는 등 질적인 발전도 이루어냈다.

▲ 남북 교역액 현황. 자료: 통일부

그런데 이러한 발전 추세는 2008년 이후 한 풀 꺾이게 되었다. 이명박 정부 출범 이후 남북관계 악화는 남북교역 실적에 고스란히 반영되었다. 일반물자교역, 위탁가공교역, 금강산관광사업, 개성공단사업 등 거의 모든 남북경협사업이 현 정부 출범 이후 남북관계 악화라는 태풍의 영향권에서 벗어나기 힘들었다. 이에 따라 침체의 늪에 빠져들고 있던 남북경협사업에 5·24 조치라는 대북 경제제재조치는 결정적 타격을 가했다. 남북경협은 이제 개성공단 하나만 남아 있을 뿐, 나머지 모든 사업은 궤멸된 상태이다. 남북경협은 이제 24년의 역사 속에 최대의 위기를 맞고 있다.

2. 개성공단 및 금강산관광 사업

2000년 8월 현대와 북측의 사업 합의서 체결로 막이 오른 개성공단은 사업추진과정에서 적지 않은 우여곡절을 겪었다. 북한의 미사일 발사, 핵실험 등으로 한반도 정세가 악화되면 그 여파로부터 자유로울 수 없었다. 2008년에는 북한이 남한 정부에게 압력을 가하기 위해 개성공단 입주기업들을 인질화하고, 공단 폐쇄를 무기화함에 따라 기업들은 적지 않은 타격을 받았다.

하지만 개성공단 사업은 이런 어려움 속에서도 차근차근 진행되어 왔다. 2003년 6월에 공단착공식을 가졌고, 2006년에는 부지조성공사를 끝냈으며, 2007년 10월에는 1단계 사업 준공식을 개최했다. 이에 따라 단지조성을 비롯해 도로, 상하수도 그리고 전력, 용수, 통신, 정배수장, 폐수종말처리장, 폐기물매립시설 등 모든 기반시설을 완비하게 되었다. 현재 123개사가 입주해 공장을 가동하고 있다.

금강산 관광사업의 경우, 1998년 11월 현대 '금강호'의 출항으로 닻을 올린 이후 무수한 시련과 영광의 순간을 반복하면서 오늘에 이르고 있다. 2001년에는 관광객 격감, 사업자의 자금난 등으로 중단위기에 직면하기도 했으나 2003년 9월부터는 육로를 통한 관광이 본격 개시되면서 안정적 성장의 궤도에 들어섰다. 특히 2007년에는 연간 관광객 수가 35만 명에 육박, 최고 수준을 기록했다.

그러던 중 2008년 7월에 관광객 피격 사건이 발생, 이후 현재까지 관광은 4년 가까이 중단된 상태이다. 그동안 북측의 책임 인정과 재발방지 약속 등을 둘러싼 남북간 대치가 계속되면서 사태 해결의 실마리를 찾지 못했으며, 5·24 조치 이후 금강산 관광 재개 가능성은 더욱 희박해졌다.

게다가 북한은 기존 사업구도의 무효화 및 새로운 판짜기를 시도하고 있다. 2011년에 금강산국제관광특구법 제정이라는 새로운 입법조치를 단행, 2002년에 제정한 금강산관광지구법을 사실상 무효화시키고 사업자인 현대아산의 독점권을 취소했다. 아울러 금강산 지구 내 우리측 자산에 대한 법적 처분을 단행한다고 발표하고 우리측 인원을 모두 추방했다. 나아가 북측은 금강산관광사업을 자신들이 주도하는 한편 중국, 해외동포 등 제3의 사업자를 통한 해외관광사업으로 추진하겠다고 나서 남측과 마찰을 빚고 있다.

3. 남북경협과 북중경협

2000년대 들어 북중경협이 급속도로 늘어나면서 한국 내에서는 이에 대한 우려의 목소리가 높아졌다. 특히 이명박 정부 들어 남북경협은 정체된 반면 북중경협은 지속적으로 확대되고, 게다가 남한의 5·24 조치로 남북경협은 사실상 중단되고 북중경협은 폭발적으로 늘어나면서 북한은 중국 일변도의 기형적 교역구조를 가지게 됨에 따라 이러한 우려는 더욱 커졌다.

아래 그림에도 나타나 있듯이 2000년부터 2007년까지는 남북경협과 북중경협이 동반 증가하는 추세를 보였으나 2008년부터는 반대 방향의 궤적을 그리기 시작했다. 특히 5.24 조치의 영향이 뚜렷하게 나타난 2011년의 경우, 남북교역액은 17억 1,400만 달러로 전년대비 10.4% 감소를 기록한 반면, 북중교역액은 56억 2,900만 달러로 전년대비 62.4% 증가라는 폭발적 증가세를 나타내어 좋은 대조를 이루었고, 이는 5.24 조치의 실효성을 둘러싼 논란으로 연결되었다.

▲ 남북교역과 북중교역 추이(단위: 억 달러).

북중경협의 확대에 대해 우려의 목소리를 높이는 사람들이 그 근거로서 내세우는 것은 다음과 같은 것들이다. 우선 북중경협은 단순히 경제적 현상에 그치지 않고 정치적, 국제관계적 함의를 가진다. 대표적인 것이 한반도에서 중국의 영향력 확대를 초래한다는 것이다. 또한 중국정부가 북한의 현 정권과 결탁한다는 점, 따라서 북한의 현 정권을 강화시켜주는 역할도 수행한다는 점이다.

이는 과거 보수적 시각에서 한국정부가 남북경협을 통해 북한의 체제를 강화시켜 준다고 비판했던 것과 동일한 맥락의 사안이다. 아울러 북중경협은 북한에 대한 중국의 경제적 착취를 강화하며, 더욱이 북한의 자체적인 경제개발을 저해한다는 점이다. 동시에 북중경협은 한국의 사업 기회 축소를 초래하고, 나아가 한반도 통일에 부정적 영향을 미칠 수 있다는 점이다.

4. 남북경협의 관점에서 본 6· 15 공동선언의 교훈

돌이켜 보면 6· 15 공동선언이 남북경협의 도약의 계기를 마련한 것은 분명하다. 남북경협은 6· 15 공동선언을 계기로 양적으로나 질적으로나 크게 발전했다.

남북경협의 입장에서 보면 가장 중요했던 것은 정부라는 주체가 전면에 등장한 것이다. 2000년 남북정상회담 이전에 남북경협은 민간기업의 차원에서 소규모로, 그리고 산발적으로 이루어졌다. 그런데 남북경협은 그 속성상 민간의 힘만으로는 진행하기에는 명백한 한계가 있다. 그러던 것이 정상회담을 계기로 남북한 당국, 특히 남한정부가 경협의 중요한 주체로 등장하면서 도약의 발판을 마련했다. 남한 정부는 남북경협의 기획자, 조정자, 사업당사자로 역할을 수행했다.

2000년 남북정상회담 이후의 남북경협에서 핵심동력은 그동안 지속적으로 이루어졌던 여러 층위의 남북당국간 회담이다. 남북경협을 논의하기 위한 남북당국간 회담의 지속은 공적 협력을 중심으로 한 남북경협의 제도화에 크게 기여한 것은 부인하기 어렵다. 게다가 이러한 남북당국간 회담이 남북간에 상호 신뢰를 구축하기 위한 노력과 맞물리면서 남북경협의 발전을 위한 양호한 환경을 조성했다는 점 또한 지적되어야 한다. 요컨대 남북관계 발전 노력이 남북경협의 양호한 환경을 조성하고 남북경협의 발전이 남북관계의 발전을 추동하는 선순환적 구조의 창출이다.

▲ 남북회담 개최 및 합의서 현황. 자료: 통일부

실제로 6·15 공동선언 이후 남북경협은 내용적으로 볼 때 중심축이 민간의 경협에서 공적 협력(정부차원 혹은 민관합동의 경협)으로 이동했다. 민간의 경협은 점진적으로 증가하는 가운데 공적 협력은 빠른 속도로 확대되는 추세를 보였다. 개성공단, 철도도로연결, 금강산관광 등 3대 경협 사업 및 후속의 경공업지하자원협력이 대표적이다.

예컨대 개성공단 사업은 현대가 1998년부터 북측과 논의를 시작했는데 공단 후보지 선정을 둘러싼 남북간 이견 등으로 좀처럼 진척을 보지 못하다가 6·15 공동선언 발표 두 달만인 8월에 공식 합의에 도달했다. 게다가 북측은 2002년 11월에 '개성공업지구법'과 '금강산관광지구법'을 발표해 개성공단과 금강산을 각각 경제특구와 관광특구로 지정하고 개별 남북경협 사업을 법적으로 보장했는데 이는 남북경협의 역사에 큰 획을 긋는 대사건이다. 6 · 15 공동선언 이후 남북관계의 급속한 호전이 없었으면 상상조차 할 수 없는 일이었다.

결국 향후 남북경협을 복원하고 나아가 발전시키기 위해서는 남북한 당국의 역할이 무엇보다도 중요하다. 특히 남북경협의 필요성과 의미에 대한 남한 정부의 인식, 남북경협과 남북관계의 선순환적 구조 창출에 대한 남한 정부의 의지가 긴요하다. 물론 6·15 공동선언 당시의 여건과 오늘날의 여건은 상당히 다르다. 하지만 그 교훈은 오늘날의 우리에게 시사하는 바가 결코 작지 않다.

* 경남대 극동문제연구소(소장 이수훈)가 발행하는 <한반도포커스> 2012년 7·8월호(제19호)에 실린 글입니다. 이번 호의 전체 주제는 '6.15 12주년과 남북관계: 시사점과 교훈'입니다.

* 원제 : 남북경협의 관점에서 본 6· 15의 교훈