강남의 애물단지, 결국 '슬럼'으로 가는가?

[도시 주인 선언·33] '토지 임대-건물 소유' 전환 방식

이명박 정부가 또 다시 개발 이익 환수 체계를 약화시키는 법안을 준비 중에 있다. 바로 마지막 재건축 규제로 알려진 초과 이익 부담금 감면안이다.

투기를 부추기는 재건축 초과 이익 부담금 감면안

재건축 초과 이익 부담금이란 재건축에 따른 개발 이익을 부담금 형식으로 환수하는 제도로 지난 2006년 집값 안정을 위해 법제화된 것이다. 초과 이익 부담금은 재건축 추진위원회 구성일부터 재건축 완공 때까지 오른 집값 가운데 해당 지역의 정상 집값 상승분을 뺀 나머지 금액을 초과 이익으로 보고, 최대 50퍼센트까지 국가가 환수하는 개발 이익이다.

그런데 국토해양부가 재건축 초과 이익 부담금이 현재보다 절반 정도 줄어들고 부과 면제 기준도 상향 조정하는 내용의 감면안을 '2011년 하반기 경제 운용 방안'에서 확정 발표하였다. 그 배경에는 서울시 강남구 개포동 등 재건축 사업 추진 과정에서 지구 단위 계획 승인 또는 변경의 지연과 지난해 말 9억 원 이상 고가 주택 취득에 대한 50퍼센트 세제 감면 혜택 종료 및 총부채 상환 비율(DTI) 규제 완화 종료 등으로 사업 추진이 어려운 상황이 자리하고 있었다.

여기에 더해 올해 4월부터 처음으로 재건축 초과 이익 부담금이 부과되자 조합원들이 부담금 납부를 거부하고 있는 상황이 가미된 것이다. 이러한 배경에서 국토해양부가 한나라당 손범규, 임동규 의원이 발의한 재건축 초과 이익 환수법 개정안을 정부안으로 제출하여 이번 정기 국회에서 논의하기에 이른 것이다.

감면안의 계산법에 따르면 각 단계별 부담금이 각각 절반으로 줄어들고, 만약 부담금이 5000만 원 이하일 경우에는 면제된다(표). 이렇게 되면 올 해 아파트 가격이 가장 큰 폭으로 하락하였으며, 부담금이 1억 원이 넘을 것으로 예상되는 서울 강남 개포 지구, 강동 둔촌·고덕 지구, 송파 가락 시영 단지 등 강남권 저층 재건축 단지와 경기도 과천시 주공아파트 등이 가장 큰 혜택을 보게 될 것으로 보인다. 게다가 소급 적용이 되는 경우, 처음으로 부담금이 부과되었으나 납부 연기 신청을 한 서울 중랑구 면목동 우성연립(가구당 평균 593만 원)과 목동 정풍연립(가구당 평균 181만 원)의 부담금도 면제된다.

▲ 정부의 재건축 초과 이익 부담금 개정안. ⓒ국토해양부

이번 감면안을 읽어내는 맥락은 크게 세 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 마지막 재건축 규제로 알려진 초과 이익 부담금 감면안은 현 정부가 강남 부동산 시장에 던지는 마지막 선물이 될 것으로 보인다. 둘째, 지난 번 '8·18 전·월세 안정 대책'에서 제시한 종합부동산세 및 양도소득세 등 감면을 통한 민간의 주택 구매 확대 대책과 연결되면서 부동산 시장을 활성화하려는 정부의 체계적인 노력의 일환이다.

셋째, 10월 18일 국무회의를 통과한 '도시 재정비 및 주거 환경 정비법' 제정(안)에 따르면, 추진이 어려운 뉴타운 사업은 지역 주민 의사에 따라 구역 해제가 가능하도록 하는 출구 전략을 제시하였다. 또 원활한 사업 추진을 위해 기반 시설 설치비 지원 규모를 지난해 120억 원에서 올해 500억 원으로 크게 늘리는 대책을 마련하였다.

이러한 상황에서 강남 재건축 사업에서는 아예 조합원의 초과 이익 부담금을 줄여주는 식으로 접근하여 사업 추진 전략을 구사하는 것으로 보인다.

재건축 초과 이익 부담금 감면안 및 환수제 자체의 문제

이번에 발표한 재건축 초과 이익 부담금 감면안 및 환수제 자체는 다음과 같은 문제들을 드러내고 있다.

첫째, 감면안은 적극적인 개발 이익 환수 원칙에 위배된다. 가장 직접적이면서도 가장 중요한 문제로, 초과 이익 부담금 감면은 조합원의 '부담'을 줄여주는 것이 아니라 사실은 토지 불로소득 사유화를 확대하여 투기 욕구를 충족시키는 것이다. 이는 지속 가능한 도시 재생을 위한 부동산 개발에서 가장 중요한 원칙인 개발 이익 환수 원칙에 위배된다. 특히 부동산 투기 열풍의 진원지인 강남 재건축 단지는 이 원칙이 더 충실히 지켜져야 한다는 점에서 문제의 심각성이 더 크다.

여기서 왜 개발 이익 사유화가 토지 불로소득인지를 부연 설명할 필요가 있다. 개발 이익이란 보통 지방 정부가 진행하는 공공 투자에 의한 토지 가치 증가, 도시 계획의 결정·변경에 의한 토지 가치 증가, 기타 사회·경제적 요인에 의한 토지 가치 증가를 의미한다. 즉, 개발 이익이란 개인이 아닌 사회 전체의 기여로 인해 토지 가치가 증가하기 때문에 발생한다는 것이다. 따라서 이러한 개발 이익을 사적 재산권이라는 명분으로 기존 재산권자가 갖겠다는 것은 곧 토지 불로소득을 누리겠다는 것이다.

둘째, 초과 이익 환수제의 정당성이 조합원의 압력에 너무도 쉽게 흔들린다. 초과 이익 환수제를 거부하는 이들이 흔히 거론하는 문제로, △미실현 이득에 대해 평가액을 기준으로 부담금 부과는 부당, △부담금 산출 방법이 복잡, △다른 재개발 사업과의 형평성 상실, △제도 시행 전에 재건축을 추진한 단지는 공시 가격이 발표되지 않아 판단 기준 모호, △재산권 침해 소지 등을 든다. 보기에는 다양하지만 이러한 이유들의 근저에는 개인의 재산권을 강하게 보호하는 법률 체계 하에서 사유(私有) 대상이 아닌 개발 이익까지도 보호받으려는 재산권자의 욕망이 자리하고 있다. 그리고 정부는 이러한 재산권자의 욕망을 충족시키는 방향으로 법률 개정을 추진하려는 것이다.

셋째, 저성장 시대에 주택 가격 하향 안정화가 지속될 경우 중·고층 아파트 재건축 추진이 어려워진다. 초과 이익의 전부도 아닌 50퍼센트를 걷는다고 해서 재건축이 진행이 안 된다면 이러한 재건축이 과연 정상적인 재건축인가? 즉, 개발 이익 사유화의 정도를 확대해야만 추진되는 재건축 사업이 과연 정상적인 재건축 사업인가? 이러한 재건축은 마치 약물을 복용해야만 좋은 성적을 낼 수 있는 운동선수와 다르지 않다. 만약 그렇다면 저성장 시대에 접어든 상황에서 향후 중·고층 아파트의 재건축은 더 이상 용적률을 상향 조정할 수도 없는데 어떻게 재건축을 추진할 수 있을 것인가라는 문제에 직면하게 된다.

이상 세 가지 문제들을 종합하면, 우선 재건축 초과 이익 부담금 감면안은 적극적인 개발이익 환수 원칙에 위배되기 때문에 추진되어서는 안된다. 그럼에도 불구하고 둘째 및 셋째 문제를 고려할 때, 원활한 도시 재생 사업 추진 차원에서 재건축 방식에 대한 새로운 접근법이 필요한 시점에 이르렀음을 감지할 수 있다.

개발 이익 사유화에 의존하는 재건축 방식은 수명을 다했다

개발 이익 사유화에 기대지 않으면서도 노후 정도가 심할 뿐만 아니라 도시 전체의 관점에서 재건축을 추진해야 할 필요성이 있는 사업을 어떻게 추진할 것인가가 앞으로 도시 재생 사업의 핵심 과제로 떠오른다.

우선 현행 개발 이익 환수 체계 및 지구 단위 계획 하에서 사업이 10년 넘게 지지부진하고 있는 서울시 강남의 재건축 단지는 사업성이 없음이 분명하게 드러났다. 특히 저성장 시대를 맞이하여 아파트 가격이 하락하는 추세에서 이러한 성격은 더욱 분명해질 것이다. 정부가 약물 투여만 하지 않는다는 전제에서. 그렇다면 일정 시간이 지나면 이들 재건축 단지 역시 노후도가 심각해질 것이고 도시 기능 전체 차원에서 도시 재생 사업이 진행될 필요가 더욱 강화될 것이다.

그렇다면 사업성이 결여되어 있지만 도시 재생의 필요성은 강화되는 재건축 단지의 사업 추진 방식은 어떤 것들이 있을까? 가장 쉽게 생각할 수 있는 주민 참여형 주택 개량 방식은 단독 주택이 아닌 아파트라는 특성상 적용할 수 없다. 아파트 리모델링 방식 역시 노후도가 심각하다는 점에서 적용할 수 없다. 그렇다면 남은 것은 전면 철거 방식이거나 아니면 뉴욕의 슬럼가처럼 되는 것뿐이다.

뉴욕의 슬럼가가 되는 것을 제외한다면 결국 남는 방식은 전면 철거 방식이다. 그럼 그 재원을 누가 부담하느냐가 관건이 된다. 단독 주택은 소유자가 자기 부담으로 리모델링이든 신축이든 얼마든지 가능하지만 아파트의 경우, 다양한 이해관계를 가진 소유자들이 자기 부담으로 재건축을 하기가 쉽지 않다. 특히 강남 재건축 단지처럼 이미 투기적 목적으로 건축 수명이 다한 아파트를 구입한 이들이 많은 경우 이는 더욱 분명하다.

'토지 임대-건물 소유 전환 방식'을 제안한다

이러한 상황에서 나는 새로운 대안으로 아파트 지분의 토지 소유권을 지방 정부에 양도하여 지방 정부가 재건축을 추진한 후 기존 재산권자에게는, 가령 40년의 안정적인 토지 사용권을 보장하며 또한 토지 소유권 매각 대금으로 건물을 구입할 수 있도록 하는 방식인 '토지 임대-건물 소유 전환 방식'을 제안한다.

재산권자들이 이 제안을 받아들인다면 '토지 임대-건물 소유 전환 방식'은 기존 아파트 재산권자에게는 토지 소유권은 아니지만 안정적인 토지 사용권(연장 가능)과 건물 소유권을 획득할 수 있게 된다는 장점이 있다. 이 때 기존 재산권자들은 토지 소유권 매각 대금으로 건물분 아파트를 구입하기 때문에 재정 부담은 없지만 매달 또는 정기적으로 토지 임대료를 납부해야 한다.

지방 정부의 입장에서는 사업 초기에 기존 아파트 매입 자금과 신축 아파트 건축비 부담이 발생하지만 건강한 도시 재생 사업을 추진할 수 있는 길이 열린다. 그리고 현금 흐름을 기술적으로 접근하면 지방 정부의 재정 부담이 크게 줄어들 수 있다(그림). 또한 정기적인 토지 임대료 수입을 기대할 수 있어서 빠른 시간 내에 부채에서 벗어날 수 있으며, 이후 안정적인 지방 정부 재원을 확보할 수 있게 된다. 이러한 장점은 뒤에서 더 자세히 논의해보자.

지방 정부가 개발 이익 환수 원칙을 고수하면서 기존 재산권자에게 '토지 임대-건물 소유 전환 방식'을 제안한다면 기존 재산권자에게는 하나의 출구 전략을 제시하는 것이며 도시 재생을 추진해야 하는 지방 정부에게는 하나의 입구 전략을 제시하는 것이어서 양자가 윈윈(win-win)할 수 있게 될 가능성이 커진다.

'토지 임대-건물 소유 전환 방식'은 현재 서울 서초구에서 새롭게 실시하고 있는 토지 임대부 주택과 동일한 원리이다. 국토해양부가 10월 24일 밝힌 서초보금자리주택지구 내 토지 임대부 주택 공급 계획에 다르면, 전용면적 59~84제곱미터형 토지 임대부 주택 358가구를 공급할 계획이다.

토지 임대부 주택은 최장 40년까지 거주할 수 있고 입주자가 원하면 연장도 가능하다. 분양받은 후 5년이 지나면 건물 소유권을 사고팔 수 있다. 가장 눈길을 끄는 부분은 건물분 분양가와 매월 토지 임대료다. 건물분 분양가는 84제곱미터(분양 면적 33평)형 기준으로 2억 원 선에서 책정될 것이라고 한다. 이는 분양 면적 기준으로 3.3제곱미터(1평)당 600만 원대로 주변 일반 아파트 시세(2300만 원대)는 물론이고 서초 지구 내 일반 분양 아파트(1000만 원대)보다도 30~40퍼센트쯤 싸다. 그래서 "반의 반 값 아파트"라는 별칭을 얻었다.

게다가 토지 임대료는 월 30만~50만 원선에서 결정될 것으로 알려져, 요즘 원룸의 월 임대료와 비슷한 수준이다. 물론 보금자리주택지구라는 특성이 토지 임대료와 건물 분양가에 반영된 결과이지만 토지 임대부 주택의 성공 가능성 및 이와 원리적으로 동일한 '토지 임대-건물 소유 전환 방식'의 성공 가능성을 높여준다고 하겠다.

▲ 토지 임대부 주택이 포함된 서초보금자리 지구 조감도. ⓒnewplus.go.kr

여기서 우리가 인식해야 할 것은 세 가지다. 첫째, 개발 이익 환수 원칙에서 지방 정부가 재산권자에게 밀려서는 안 된다는 점이다. 지방자치단체장을 주민이 투표로 선출하는 정치체제에서 이 싸움이 쉽지는 않겠지만, 반대로 생각하면 건강한 도시 재생 사업 추진은 각 지방 정부가 선진국형 도시로 진입하느냐에 있어서 관건이 되기 때문에 지방자치단체장들이 공약을 통해 당선되면 대항력을 확보할 수 있다.

둘째, 정부가 추진하는 대부분의 사업이 재정 부담을 갖기 때문에 현실성을 갖지 못한다는 비판을 많이 받는다. 그런데 이 방식의 경우, 중앙 정부와 지방 정부가 개발 이익 환수 원칙을 고수하게 되면 그 과정에서 거품이 낀 지가가 차츰 정상 지가로 회복(하락)한다는 점이다. 따라서 시간이 지날수록 지방 정부의 토지 매입 재정부담은 줄어들게 된다.

셋째, 지방 정부가 기존 재산권자로부터 매입하는 것은 건물이 포함된 아파트 전체가 아니라 낡은 아파트에 속한 토지 소유권이다. 그 이유는 기본적으로 재건축을 추진하는 아파트는 건물 수명이 다 했다는 전제에서 진행하는 것으로 건물은 사용 가치와 교환 가치가 모두 0이고 토지 가치만 남은 것으로 가정하기 때문이다.

재산권 변동에 따른 현금을 상계하면…

본고에서 제안한 '토지 임대-건물 소유 전환 방식'에서 예상되는 재산권 변동 및 현금 흐름은 다음 '그림'과 같다.

▲ '토지 임대-건물 소유 전환 방식'에 따른 재산권 변동과 현금 흐름. ⓒ조성찬

재산권 변동은 이미 앞에서 설명한 대로 기존 재산권자는 낡은 아파트에 속한 토지 소유권을 지방 정부에 매각하고 대신 안정적인 토지 사용권과 신축 건물 소유권(매입)을 획득한다. 이때 발생하는 현금 흐름은 다음과 같다. 먼저 재건축 시행 전에 지방 정부가 기존 재산권자로부터 기존 아파트 토지 소유권을 매입하면서 토지 소유권 매입비(A)를 지불해야 한다. 재건축 시행 후에 재입주를 원하는 기존 재산권자는 신축 건물 매입비(B)를 납부하고 신축 건물 소유권을 획득한다. 또 매달 또는 정기적으로 토지 임대료(C)를 지방 정부에 납부해야 한다.

이러한 현금 흐름에서 발견할 수 있는 사실은, 지방 정부와 기존 재산권자 사이에 현금이 오가기 때문에 실제 현금 흐름이 발생하지 않고도 상계가 가능하다는 점이다. 우리는 강남 재건축 아파트의 경우 쉽게 기존 아파트 토지 소유권 매입비(A)가 신축 건물 매입비(B)보다 더 큼을 예상할 수 있다. 즉 A와 B 사이에 상계하고도 기존 재산권자에게 여전히 돈이 남는다는 것이다. 그런데 기존 재산권자는 매달 또는 정기적으로 지방 정부에 토지 임대료(C)를 납부해야 하기 때문에 남는 돈을 토지 전세금으로 활용하는 것이 기존 재산권자에게 유리하다. 토지 전세금이 부족한 경우 반전세 방식처럼 매 달 일정 금액을 토지 임대료로 납부하면 된다.

정리하면, 재건축 사업에 '토지 임대-건물 소유 전환 방식'을 적용하게 되면 지방 정부 입장에서는 초기 건축비만 마련하면 되어 큰 재정적 부담을 덜 수 있으며, 기존 재산권자는 큰 부담 없이 새로운 아파트를 획득할 수 있게 된다. 대신 기존 재산권자는 어떤 개발 이익도 향유할 수 없게 된다. 물론 기존 재산권자가 재입주 의사가 없으면 지방 정부의 초기 재정 부담은 그만큼 늘어나게 된다.

개발 이익 사유화에 의존하는 재건축 방식은 이제 수명을 다했다. 이제는 보다 건강한 방식으로 전환할 시점에 이르렀다. 그럼에도 불구하고 여전히 개발 이익 사유화에 기대려는 재건축 초과 이익 부담금 감면안은 시대의 흐름에 역행하는 발상이다.

본인 명의가 아닌 아들 명의로 대통령 퇴임 후 거주할 주택지를 구입하면서도 역대 어느 정부보다 도덕적으로 가장 완벽한 정권이라고 외치는 정부의 철학 하에서는 새로운 시대가 요구하는 사회 혁신을 기대할 수 없다. 진정한 사회 혁신은 언어의 유희가 아닌 진정한 의미의 공정성에 기초해야 한다.

부동산 정책에서 공정성의 핵심은 개발 이익 환수, 즉 토지 불로소득 환수다. 본 비평이 제안한 '토지 임대-건물 소유 전환 방식'은 이러한 공정성에 기초하며, 재건축 추진 방식에 새로운 혁신을 가져올 수 있는 아이디어를 제공할 수 있을 것으로 기대한다.