"행정 효율성ㆍ민간 창의성 제고하는 규제개혁"

<전경련 정책보고서: '차기 정부 정책과제'- 3>

***행정의 효율성과 민간의 창의성을 제고하는 규제개혁**

Ⅰ. 현황 및 문제점

1. 현황

○ 규제개혁

- 성과.비용효율성, 규제와 행정절차의 품질을 제고하기 위한 규제의 개선과 폐지를 의미하며 규제완화, 규제품질관리, 규제관리를 포함하는 정부개혁의 수단

○ 규제개혁실적

- 중앙정부 총 규제 11,125건의 등록이후 1998년에 5,430건(50%)의 폐지와 2,411건(21%)을 개선하는 등 대대적인 규제완화를 시행함.

- 하위행정명령과 유사행정규제도 2000년이래 총 4,208건을 찾아내어1,476건을 폐지하고 929건을 개선함.

- 지방자치단체의 규제 85,921건을 찾아내어 이 가운데 37,880건을 폐지하고 15,090건을 정비함.

- 규제의 사전심사를 통해서 총 3,000건의 신규도입 규제 가운데 334건을 철회시키고 585건을 개선권고함.

- 규제영향평가제도의 정착을 위하여 규제영향분석지침을 마련하고 사례연구서를 작성 배포하는 등 규제관리시스템을 도입함.

- 규제개혁 이행실태 상시점검단을 구성, 7회에 걸쳐 중앙 및 지방자치단체 규제개혁 이행상황을 점검하고 규제개혁 체감도 제고를 위한 다양한 조치를 취함.

○ 평가

- 이러한 성과는 규제개혁추진체계의 일원화와 법제화의 진전, 대통령의 "규제 50%폐지"지시, 1997년에 발생한 경제 위기로 인한 규제개혁 분위기 고조 등에 따라 규제개혁의 양적 실적은 역대 정부들에 비해 확실하게 증가함.

- 하위행정명령, 유사행정규제, 그리고 지방자치단체 규제의 개혁도 양적인 측면에서 진척이 있었음.

- 신설강화규제의 경우 원안수용이 평균 66%에 달하고 철회가 요청된 경우는 14.6%에 불과하여 규제총량관리에 문제점이 있었음.

2. 문제점

○ 규제개혁추진체계의 문제점

- 규제개혁위원회의 전문성과 위원들의 사적 인센티브가 결여되어 있음.

- 규제개혁조정관실에 적정한 예산과 인력배분이 없고 여타 관련부처와의 관계에 있어서의 위상도 모호함.

- 규제개혁조정관실에 행정업적주의적 인센티브가 존재함.

- 여타 공공부문 개혁과 규제개혁이 조화와 연계가 부족하여 시너지 효과를 창출하지 못함

- 규제개혁위원회와 지방자치단체간 규제개혁 네트워크 구축이 미흡함.

- 규제개혁위원회를 우회하여 의원입법으로 규제를 도입하는 경향으로 사전심사기능이 제약받고 있음.

○ 규제관리시스템상의 문제점

- 규제등록과정에서 여러 규제가 단일 규제로 등록되거나 중요규제가 누락되는 등의 편법적 행위로 규제의 실태의 파악이 어려움

- 규제총량증가를 억제하기 위한 사전심사제도의 운영에도 불구하고 현정부 초 규제개혁 수준을 유지하기 어려워졌음.

- 행정 각 부처의 자체 정비계획에서 핵심규제에 대한 정비계획 누락이 발생함.

- 규제영향평가가 도입되었으나, 공무원의 평가지침 숙지 미숙을 포함한 각종 장애요인으로 신규·강화 규제 심사에서 제 역할을 하지 못함.

○ 규제개혁실적상의 문제점

- 경제적규제의 개혁의 경우 특정 산업, 특정 기업활동 단계에서의 규제개혁 미흡으로 인한 애로(bottleneck)가 발생하여 체감도가 낮음.

- 규제개혁의 방향이 시장경쟁을 전제로 해야하는데 이와 다른 방향에서 추진한 경우에는 부작용이 초래됨.

- 여러 산업이나 중앙행정기관이 동시에 관련된 덩어리 규제 또는 정책적 규제의 개혁이 미흡하였음.

- 시민단체, 노동조합, 전문자격사단체 등 규제개혁 반대 이익집단에 대한 적절한 대응의 미흡으로 개혁장애요인 제거에 실패함.


Ⅱ. 정책과제 및 대안

1. 규제개혁의 방향

○ 정부조직과 기능의 유연성(flexibility) 증진

- 수요자 선호에 즉각적으로 대응할 수 있게 정부 각 부서의 기능을 재조정하고 조직을 축소하며 권한을 실질적으로 위임하여야 함.

○ 경제의 개방성(openness) 확대

- 외국인, 외국기업, 외국상품과 서비스에 대한 인위적 차별을 철폐하기 위한 법·제도 정비와 관행의 변화가 필요함.

○ 경제적 다양성(diversity)의 증진

- 소비자 needs에 부합하는 제품과 서비스 공급을 위해서 보호·육성과 규제·간섭을 전제로한 산업정책이나 경제력집중억제정책을 배제하여야 함.

○ 시장화(maketization)의 촉진

- 공기업의 민영화와 경쟁도입을 통한 시장경쟁의 활성화로 지대추구행위의 제어가 필요함.

○ 지방화와 분권화의 가속화

- 권한과 조세권의 명실상부한 이양을 전제로 수요자의 욕구에 부응하기 위한 대대적인 행정체계의 개편이 필요함.

2. 규제개혁추진체계 개선방안

○ 규제개혁위원회의 전문가 중심 개편 및 상임위원제 도입

- 분야별 규제개혁 전문가 중심의 개편과 위원회의 사적 인센티브 제고를 위한 상임위원제 도입이 필요함.

- 위원회의 관료조직화를 막기 위해 공무원의 상임위원 자격요건의 엄격한 제한과 계약직 임용이 필수적임.

○ 규제개혁조정관실의 독자적인 정부조직화

- 공정거래위원회와 같은 수준으로 규제개혁조정관실을 포함한 규제개혁 위원회를 정부조직화하여 정부기능에 대한 자기규율자 역할을 담당함.

○ 단선적 행정실적주의 배제를 위한 규제관리시스템의 상시가동

- 신규.강화규제의 사전심사 제도와 규제영향평가 제도 및 규제정보시스템에 입각한 규제관리시스템의 상시가동과 유효성 증대

○ 공공부문개혁의 일관성과 효율성 제고를 위한 종합적 정부개혁추진체계의 설치

- 규제개혁, 민영화, 정부조직개편, 재정 및 예산개혁, 지방화 등 공공부문개혁유지를 위한 종합적 추진체계 설치가 필요함.

- 경쟁정책과의 일관성 유지를 위한 규제개혁위원회와 경쟁당국의 업무협조체제 구축이 시급함.

○ 실질적인 지방자치단체 규제개혁을 위한 규제개혁위원회, 행정자치부, 기획예산처와 지방자치단체간 협력체제 구축

- 규제개혁과 연계한 지방재정 교부금을 포함한 차등적 지원책의 구체화

- 지방자치단체 규제개혁 인센티브 체계 개발

- 지방자치단체 규제개혁 추진체계의 상설의무화와 규제개혁모델 구체화


3. 규제관리시스템 개선방안

○ 규제정보시스템의 구축과 규제지도의 작성

- 규제등록을 포함한 규제정보체계를 단순 열거식에서 규제지도 등 규제관련정보가 입체적으로 포함된 규제정보시스템으로 전환

○ 규제의 지속적 증가를 막기 위한 규제총량제의 도입

- 신규규제의 도입시 상응하는 기존규제의 폐지를 의무화하여야 함.

○ 규제등록지침의 명료성과 이해가능성 제고

- 규제개혁 과정에 대한 품질관리를 철저히 하여 규제개혁으로 인한 부작용을 최소화하여야 함.

○ 규제영향분석의 정상화를 위한 규제영향지침서나 매뉴얼의 합리성과 이해가능성 제고

- 규제영향평가서의 정착을 위한 담당공무원 교육훈련 강화와 매뉴얼과 지침서의 이해 가능성 제고를 위한 연구와 모범예집의 작성·보급

- 규제개혁위원회의 독자적 규제영향분석 능력제고를 통한 규제영향분석에 대한 심사능력 강화

○ 규제개혁을 선진적 규제관리(regulation management)단계로 진입시킴.

- 규제의 설계.시행.이행강제.재심사와 성과관리의 4단계 규제 사이클에서 비규제 대안의 이용가능성, 규제의 도입여부, 규제의 자발적 준수.유도방안의 강구 그리고 시행에서 발생하는 문제점을 해결하는 과정을 반복하는 항구적 규제관리시스템의 정착이 필요함.

4. 규제개혁 실적평가에 입각한 정책대안

○ 산업별.기업활동 단계별 규제분류와 이를 토대로 한 규제지도의 작성

- 최소비용으로 규제개혁의 애로(bottleneck)를 제거하여 규제개혁의 성과를 조속히 가시화하는 효과를 가져올 것임.

○ 경쟁당국의 규제개혁추진체계내에서의 역할 강화

- 경제력집중억제규제의 자발적인 폐지와 진입.가격.물량 등 경제적 규제의 폐지와 완화를 토대로 한 경쟁당국의 시장경쟁 활성화 기능 강화

○ 수도권집중억제, 경제력집중억제, 농지 및 교육관련 정책적 규제의 전면 재검토와 대대적인 개혁의 시행

- 고비용.저효율의 근원인 각종 정책적 규제의 폐지와 개선

○ 개혁반대 또는 저항세력에 대한 대언론 홍보를 포함한 적극적인 대응

- 규제정보시스템의 강화를 통한 정보의 제공과 대언론 홍보를 통한 오해와 편견의 불식이 필요함.

***투명하고 엄격한 재정 및 예산 운영**

Ⅰ. 재정의 현황과 과제

○ 제한적인 통합재정 개념의 적용
- 지방정부예산, 예산외의 기금활동도 포함하여서 그 건전성을 논의하여야 함.

○ 재정운용의 낭비와 비효율

- 점증주의적(incremental) 예산과정, 선심예산의 남발, 경제적 합리성보다는 정치적 손이계산을 우선하는 예산배분과정, 소흘한 결산 심의

- 국민의 조세부담율 증가에 따른 경제적 복지와 경제발전에 장애 요인

○ 정책분석의 부실

- 정책의 실현가능성과 현실적 합리성에 대한 엄격한 평가 미흡

○ 재정부담의 확대요인 만연

- 사회보장제도의 재정적 부작용 증가 : 국민연금 가입대상의 확대, 국민기초생활보장제도의 도입, 건강보험 재정통합 등의 부작용 증가

- 대형 국책사업의 재정부담 확대 : 새만금·고속전철·전자정부 등 대형 국책사업의 탄력성 상실과 재정부담 요인 악화

- 공기업의 재정부담 요인 확대

Ⅱ. 재정개혁의 과제와 전략

1. 정부회계와 재정제도의 개편

○ 재정운영의 민주성과 투명성 제고

- 일반회계, 특별회계, 기금, 공기업, 지방정부, 사회보험 등 주요 분야별 회계정보를 알기 쉽게 공개

- 중앙은행을 포함한 금융 공기업과 비금융 공기업의 경영성과, 자산과 부채의 규모·구성·위험도 등에 대한 분석과 평가도 정부예산서에 포함

○ 정부채무의 범위 재설정

- 정부채무의 범위를 넓히고 일관성있게 관리

- 재정건전성 분석을 위한 정부채무에는 중앙정부와 지방정부의 확정채무, 보증채무의 회수불능 예상액, 사회보험의 책임준비금 부족액이 포함되어야 함.

○ 정부회계 구조의 단순화

- 특별회계와 기금수의 대폭 축소

- 특별회계는 가능하면 일반회계로 편입

- 기금은 일반회계 또는 특별회계로 재편

○ 추가경정예산의 정상적 운영

- 추가경정예산은 재정팽창에 대한 비판을 피하면서 재정지출을 늘리는 수단으로 악용하지 말고 본래의 취지에 맞게 정상적으로 운용

○ 지방화 시대에 알맞는 예산제도의 도입

- 지방재정조정제도의 정치적 중립성 제고

- 자원배분의 왜곡을 줄이며 교육, 치안, 교통 등 지방서비스의 실질적 지방화를 추진

2. 재정운영의 혁신

○ 포괄적 통합재정 중심의 운영

- 예산의 명료성을 제고하고 종합적 관점에서 재정 운영 가능

○ 중기재정계획의 실효화

- 단일회계연도 중심의 예산운용이 지니는 한계 극복

○ 미시적 재정운용의 개선

- 대형 국책사업의 타당성 평가절차 개선

- 정책실명제 도입하여 정부사업의 타당성과 효율성 제고

- 연금기금의 효율적 운용과 투명성을 위해 가입자가 기금운용에 적극 참여할 수 있도록 함.


3. 공기업 민영화와 정부산하기관의 정부

○ 공기업 민영화의 확대

- 정부가 경영해야 할 뚜렷한 이유가 없는 공기업은 모두 민영화함.

- 수익성보다 공익성이 강한 사업은 일반정부로 편입

○ 공기업 경영의 투명성과 효율성 제고

- 경영진은 낙하산 대신 전문성을 기준으로 임용

- 경영성과에 따라 보상하는 추진체계 확충

○ 정부실패의 보완

- 정부가 시장을 대체하려 하지 말고 시장을 보강하여 경쟁을 촉진

- 불가피한 경우 독과점의 폐해를 최소화하는 규제장치를 마련

○ 공기업의 자원배분 기능 최소화

- 공기업의 생산물가격을 재분배 정책수단으로의 활용 자제

- 공기업도 수익성을 추구하여 자원배분의 효율성을 도모

- 소득재분배는 명시적 재분배 정책수단을 사용

○ 산하단체의 정비

- 정부, 공기업, 산하단체 등의 책임자에게 개혁에 필요한 권한 부여

- 개혁성과에 따른 업적을 평가하여 보상하는 추진체계를 갖춤.

4. 재정건전성 제고

○ 대GDP 정부채무 비율의 인하

- 재정수지 개선과 경제성장의 조화

○ 금융구조조정에 투입된 공적자금의 효율성 극대화

- 불법부당한 공적자금의 운영 척결하며 "이익의 사유화와 손실의 사회화"를 방지하고 국민부담 최소화


5. 사회보장 개혁

○ 공적연금 운영의 투명성.책임성.정치적 중립성 제고

- 저부담-고급여 구조를 혁파하여 사회보장제도의 불균형을 조속히 시정

○ 국민기초생활보장제도 개선

- 급여수준, 급여구조를 재검토

- 지역간 생계비의 차이를 반영하고 근로동기를 위축시키는 문제 해소

○ 건강보험의 개선

- 의료비 총액을 직접 관리하는 체제로 구성

- 건강보험제도의 급여체계를 현행의 의료비 할인제도에서 고액 의료비지출 중심으로 전환

- 의료보험 시장에서의 정부독점을 완하

○ 사회보험 행정의 효율화

- 조세 및 사회보험료 징수기관들 사이의 정보교환과 업무협조 강화

- 공적 연금과 건강보험, 고용보험 등의 보험료 징수업무를 국세청으로 집중

○ 조세제도와 사회보장제도의 연계

- 저소득 계층에 대한 소득파악이 개선된다면 조세제도와 사회보장제도 사이의 적극적인 상호보완과 역할 분담 도모

- EITC 도입 검토


6. 예산결산위원회의 활성화

○ 예산결산위원회의 상설화

- 전자정부의 구축을 계기로 국회의 예산기능을 확대·강화

○ 국회에 예산감시기구 설치

- 미국의 CBO와 유사한 기관 설치 검토


***명료하고 합리적인 조세정책**

Ⅰ. 시장경제와 법치주의

1. 세제의 중립성

○ 시장경제와 중립성

- 세제는 경제활동상 그 선택을 왜곡시키지 아니하는 중립성이 遵守되어야 세원의 모체인 시장경제가 저해되지 아니함.

- 이를 위해서는 정부기능을 재검토해야 하고, 시장의 기능에 따른 자원이 효율적 배분을 조세가 저해하지 않도록 해야 함.

○ 조세효율과 조세공평의 상충(trade-off)

- 양 원칙을 동시에 충족시키는 조화는 어려운 일

- 경제상황에 따라 공평성을 추구해야 함.


2. 세제의 명확화·간소화

○ 세제의 명확화와 간소화의 필요성

- 예측가능성과 법적 안정성을 높임.

- 납세순응비용(compliance cost)을 줄임.

○ 필요 조치

- 세정의 법치주의를 제고

- 이를 위하여 하려면 조세행정에 관한 절차법에 민주화ㆍ합리화원칙을 구현하여야 함.


Ⅱ. 정부의 크기 선택과 세제

1. 국민주권주의 헌법하에서의 국민의 선택

○ 국민의 선택

- 국민부담의 크기와 정부가 제공하는 공공서비스의 크기는 일치

- 따라서 고부담ㆍ고복지ㆍ큰 정부와 저부담ㆍ저복지ㆍ작은 정부 중 어떤 것을 가질 것인가는 문제는 국민의 선택사항임.

○ 낭비 없는 작은 정부의 지향

- 21세기의 경제질서는 개인의 창의적 활동이 경제를 발전시키는 원동력이 될 것이고 이에 반비례하여 정부 즉 관이 경제를 계획ㆍ통제하는 역할은 크게 감소할 것이므로 국민부담으로 표현되는 비용이 싼 정부로 그 구조가 바뀌어야 함.


2. 조세법률주의를 통한 국민동의의 확보

○ 입법예고제도를 확충

- 현재는 개정방향의 대강을 관보에 게시하는 방법으로 입법예고를 하고 있으나 이로서는 불충분

- 세제개편의 구체적 내용을 가지고 공청회를 개최하여 민간부분의 의견을 충분히 수렴하는 절차를 법제화해야 함.

○ 세제발전심의회도 재구성

- 현재의 세제발전심의회는 각계 각층을 대표하는 사람으로 구성하여 의견을 듣는 기관으로 존속

- 정부의 개정요강을 실질적으로 검토하여 의견을 제출하는 전문기구는 별도로 구성해서 운영


Ⅲ. 현황과 문제점

○ 세목의 과다

- 국세 15개 세목과 지방세로서 17개 세목 총32개 세목으로 구성되어 세목의 수가 너무 과다함.

- 휴면 중인 것(부당이득세), 징세비의 충당도 어려워 시간.물자.행정력만을 낭비하는 것(주민세.면허세.농업소득세 등), 행정력이 미치지 못하여 유명무실한 것(인지세), 하나의 세목으로 통합해야 할 것(취득세와 등록세), 각종 목적세(교육세.농어촌특별세), 탄소세화 하지 않는 한 특별소비세로 과세함이 당연한 교통세(목적세), 지방세 중 목적세이면서도 그 목적대로 운영되지 않고 있는 것(도시계획세.공동시설세.사업소세 등) 등 세목설정의 난맥상을 이루고 있음.

○ 세원간의 세부담의 불균형과 세목간 상호보완 기능의 결여

- 개인소득세는 금융소득(이자소득과 배당소득)의 대부분이 분리과세 되고 종합과세 되지 아니함.

- 주식 등 양도로 발생하는 자본이득에 대하여는 상장법인의 소액주주에 해당하는 자의 자본이득은 아예 과세권을 벗어나는 등 소득종류간, 일반소득(ordinary income)과 주식 등의 자본이득(capital gains)간, 부동산 자본이득과 주식 등의 자본이득간의 소득세 부담이 수평적으로 공평하지 못함.

- 재산보유과세는 소득과세에 대해 보완적 기능을 다해야 하는데 우리의 경우 소득과세의 근간을 중앙정부가 관장하고 재산보유과세의 근간을 지방기초자치단체가 관장하면서 후자의 실효부담이 너무 과소하여 상호 보완기능을 상실하고 있음.
재산보유과세 내에서도 자산간의 세부담이 불균형 : 주택과 토지간, 택지와 상용대지 그리고 자동차세와 토지종합세간 등의 보유과세 부담은 현격한 불균형을 이루고 있음.

○ 세제의 명료성ㆍ단순성이 부족

- 국세기본법과 국세징수법 그리고 조세범처벌법과 동 절차법은 모두 국세기본법으로 통일되어야 함.

- 세법 조문이 너무 복잡하고 어려운 용어로 규정되어 있음. 자기부과제도 하에서는 제1차적으로 세법을 해석하여 적용해야 하는 것은 납세자의 몫이며, 세법규정이 애매모호할 경우 경제활동의 예측가능성이 크게 침해를 받게됨.

○ 중앙과 지방간의 세원배분이 불균형

- 21세기는 지방화시대임에도 불구하고 세원이 중앙정부에 너무 편중적으로 집중

- 국가와 지방자치단체의 과세권력은 원칙적으로 상호 독립된 것이기 때문에 양 세제간에 조화를 실현하기는 쉽지 않음.

- 재정경제부의 세제발전심의회와 지방세를 심의하는 행정자치부의 지방세심의회는 서로 각각 내국세제와 지방세제를 독자적으로 심의하고 있어서 그 조화의 실현이 더욱 어려움.

○ 세제를 받쳐주는 사회적 인프라의 미흡

- 국민의 경제활동을 보장하는 여러가지 제도와 국민경제의 기본을 이루는 틀이 세제의 인접제도임.

- 인접제도로서 가장 중요한 것은 금융실명제와 부동산실명제 그리고 신용카드제도임.

Ⅳ. 조세정책 대안

○ 세제의 단순화·명료화

- 세목은 통합시켜 그 수를 축소

- 휴면상태에 있는 세목과 세수가 근소하여 행정비용도 충당도 어려운 세목은 폐지하고, 세원이 유사한 세목은 통합

- 세목 수를 국세의 경우 최대한 10개 이하로, 지방세의 경우도 10개 이하로 줄여야 함.

- 이러한 개혁은 중앙ㆍ지방에 대해 세원배분을 다시 하면서 조세의 틀을 전면적으로 다시 짜는 작업으로만이 가능

○ 세목간 상호보완 기능의 제고

- 소비과세의 강화는 신중해야 함. 지방소비세 도입을 추진하되, 이는 부가가치세 과세대상 중 일부를 지방소비세원으로 배분하거나 공동세화하는 방법으로 접근해야 함.

- 개인소득세는 비록 소비과세가 강화된다고 하더라도 장래 계속해서 세제의 근간세목으로 남아야 함. 이는 종합과세의 범위를 가능한 한 확대(비과세ㆍ완납적 분리과세의 대폭적 축소)하여 국민개세의 원칙에 충실해야 함. 그러나 개인 최고세율은 인하하고 누진율은 완화하는 것이 바람직함.

- 재산보유과세가 개인소득세에 대한 보완기능이 충실하도록 하기 위해 그 부담수준을 상당한 정도로 높여야 함.

- 상속과세도 개인소득세에 대해 간접적인 보완기능을 갖고 있음. 현재의 유산과세형 보다 소득세에 대한 보완기능에 충실한 취득과세형으로 전환

- 법인소득세는 그 본질적 기능을 재검토하여 단계적으로 폐지함. 법인체를 주주의 이익도관으로 보는 한 법인소득세와 배당에 대한 개인소득세가 2중과세이고 법인소득세는 개인소득세에 대한 보완과세라고 할 수 있음. 배당소득에 대해 개인소득세를 과세함에 있어서 귀속법인세액을 세액공제하는 배당세액공제는 귀속법인세액 전액을 공제하도록 해야 함.

○ 중앙과 지방간의 세원배분을 재조정하면서 부동산세제를 개혁

- 단기적으로는 먼저 조세심의기구를 통합하여 내실화함. 즉, 중앙정부와 지방자치단체간의 세원을 균형있게 재배분 하기 위해서는 국세와 지방세를 각각 심의하고 있는 기구를 하나로 통합해야 함.

- 등록세를 폐지하면서 지방세수의 결함을 소비세원 등의 지방배분으로 메우도록 해야 함. 부동산 취득 관련 세목은 취득세를 존속시키는 것이 바람직함.

- 장기적으로는 보유 관련 세목을 개혁하여 종합부동산세를 지향하며 재산보유과세가 개인소득세에 대해 보완기능을 갖도록 함.
종합부동산세 : 건축물에 대한 재산세와 토지에 대한 종합토지세를 통합하는 것임. 비과세.감면을 대폭 축소하면서 중과세제도 같은 불합리한 정책과세를 없애고, 부가세적 방법으로 과세하는 세목을 모두 폐지하면서 도시계획세와 공동시설세를 이에 흡수시킴. 이는 먼저 기초지방자치단체가 대물개별과세의 방법으로 비례세율에 의해 과세하고 광역지방자치단체가 그 관할을 기준으로 대인종합, 일정금액 수준을 초과하는 부분에 한하여 초과누진세율에 의해 종합부동산세를 부과하되, 1세대 1주택, 자경농지, 공장용으로 직접 사용하고 있는 부동산 등을 제외시켜 이 들에 대하여는 기초자치단체의 대물개별과세로 그 부담이 끝나도록 할 수 있음.

- 세원을 지방에 더 배분하는 경우 지방재정책임제도도 아울러 도입하며 지방재정 운영에 대한 감독ㆍ통제는 제1차적으로 지방의회가 담당함. 제2차적으로 지방자치단체의 예산에 복식부기제도를 도입, 그 지출을 투명하게 공개하여 주민통제기능이 활성화되도록 함. 제3차적으로 지방자치단체의 재정에 대한 중앙정부의 감사ㆍ감독기능이 최종적으로 작동하도록 함. 재정부실이 일정한 한도를 넘는 경우 지방재정파산을 선고하고 그 재정을 중앙정부가 일정기간 직접 관리하는 제도를 도입해야 함.

○ 세제기능을 받쳐주는 사회적 인프라를 재정비

- 금융실명제의 개선 : 금융실명제는 차명거래에 대하여 거래원본금액의 30% 정도의 과징금을 부과하거나 차명된 금융자산에 대하여 증여추정을 하는 방향으로 확충

- 지나친 엄벌주의를 지양하고 부동산 소유관계 등을 명의신탁한 경우 부동산 원본금액의 30% 정도의 경제적 제재만을 과하고 벌금형과 징역형은 삭제함.

- 신용카드ㆍ직불카드의 사용 활성화 : 신용카드제도를 먼저 정비하여야 하고 사업자가 가맹점에 가입하여 부담하는 수수료 추가부담을 줄여줌.


Ⅴ. 세정의 법치주의 제고

○ 세무조사 대상 선별의 객관화

- 세무조사 대상업체를 선별에 대해 시비를 피하기 위해서는 미국의 DIF(Discrimination-function System) 같은 프로그램을 개발하여 이에 의한 세무조사 대상자를 선별하도록 법제화

○ 납세자의 권익보호장치를 확충

- 자기세무정보의 접근권과 정정요구권의 보장 : 국세기본법은 납세자권리헌장의 내용에 이를 담고 있지 않음. 납세자의 권리가 보장되려면 자신의 세무정보에 대하여 납세자가 이를 열람할 권리 및 잘못된 자기의 세무정보에 대한 정정청구권을 보장받아야 함.

○ 납세자보호관제도의 법제화 : 법에 근거 없이 국세청이 스스로 행정개혁의 일환으로 훈령에 의해 이 제도를 도입·운영하고 있음. 미국의 납세자보호관(Taxpayer Advocate: TA) 수준으로 그 준독립성이 보장되도록 입법화함.

***공적자금의 관리.감독체계 정비**

Ⅰ. 현황과 문제점

1. 공적자금의 조성규모

○ 지금까지 조성된 공적자금은 총 158조9,000억원

- 1차로 조성된 공적자금은 총109.6조원 예금보험기금 43.5조원, 부실채권정리기금 20.5조원, 회수·재사용분 18.6조원, 공공자금 27조원

- 제2차로 예보기금채권 40조원에 예금보험공사의 보유현금, 파산배당, 자산매각 대금으로 조성된 10조원이 추가되어 총 50조원이 추가 조성

- 투입된 공적자금 가운데 자산매각, 주식매각, 파산배당, 대출금 회수 등으로 회수된 자금 27조,8000억원이 재투입


2. 투입규모의 적정성과 잠재부실채권

○ 계획을 훨씬 초과한 공적자금 투입규모의 확대

- 1차 투입시 원래 계획된 64조원보다 훨씬 많은 109.6조원 투입

- 1999년 중반이후 정부 추가공적자금의 투입 불필요 천명으로 정책신뢰성 상실과 구조조정정책 공백현상 발생

○ 높은 잠재부실채권의 비중

- 2000년말 잠재부실기업 비중이 30～35%

- 금융권 전체의 잠재부실채권 비중 15%로 FLC기준 부실채권비율의 2배

3. 투입 과정상 및 부실정리방식의 문제점

○ 설치목적과 기능에 위배되는 기금의 운용

- 공공자금관리기금의 민간은행 BIS비율 제고를 위한 채권매입

- 실적배당신탁상품 손실보전에 공적자금 사용, 대우사태 이후 투신사 수익증권 원금상환 보장 등 도덕적 해이 조장

- 신용협동조합에 대해 예금자보호법을 개정하여 부보금융기관으로 포함

○ 부적절한 부실금융기관 정리방식

- 강제합병에 의한 금융기관의 인수

- 부실금융기관간 이루어진 대등 합병

- 비은행금융기관에 공적자금을 투입

- 5개 은행을 P&A방식으로 퇴출

○ 한계대기업들의 생존을 연장하고 부실규모 확대

- 선은행, 후투신의 구조조정으로 자금이 투신권으로 이동


4. 투입성과에 대한 평가

○ 높은 수준의 부실채권비율

- 모든 은행이 BIS 기준 최저자기자본비율 8%를 상회하여 자본충실도 개선

- 부실채권 관련한 손실이 축소되어야 은행을 비롯한 금융기관의 수익성이 개선될 것임

5. 관리 및 감독의 문제점

○ 총괄적 관리기구의 부재에 따른 도덕적 해이 및 비효율적 공적자금의 관리

- 초기 공적자금의 관리 및 감독이 금감위.재경부로 이원화

- 2000년 12월20일 「공적자금관리특별법」의 제정으로 법적 근거를 마련

- 초기 투입시 금융시장의 단기적 안정목표에 집착하여 시장원리를 훼손

- 금융기관과 감독당국 사이의 도덕적 해이도 존재

○ 편법적 공적자금의 지출

- 예금보호대상이 아닌 신세기투신과 한남투신의 신탁자산을 한국투신과 현대투신에 각각 계약이전

- 2000년말 수산업협동조합법 개정으로 수협의 비신용사업부문에서 발생한 결손금을 신용사업부문으로 넘겨 공적자금으로 보전

○ 지원결정관련 권한과 책임 소재의 투명성 부재

- 초기 공적자금 지원과 관련해 구체적인 의사결정체계가 법적으로 불명확

- 주요 의사결정방법들이 임시방편적인 방법으로 자주 바뀌는 난맥이 존재

○ 관리.감독과 감사원 및 국회의 구조적 역할 부재

- 공적자금은 연도별 회계원칙에 비추어 단기적 국가부채로 계산되지 않음

6. 공적자금의 회수와 국민부담

○ 2001년 6월말까지 총 34조2,392억원을 회수(회수율 24.9%)

- 주식매각, 파산배당, 자산매각 등 다양한 방식 동원

- 예금보험공사가 14.5%, 자산관리공사는 59.0%, 정부의 공공자금은 0.2%의 회수율을 기록

- 차기정부는 집권초기부터 4년간 매년 22～30조원의 공적자금을 상환해야

○ 전체 공적자금 회수율은 46%(2001년 6월말 기준)

- 총 74조1,000억원의 원금손실 예상

○ 막대한 국민부담액

- 원금손실 84.6조원, 이자부담 44.8조원, 기회비용 9.9조원 등 총139.3조원으로 추정


7. 기업구조조정 관련 문제점

○ 적절한 기업구조조정 시스템의 부재

- 현재의 자본 조달시스템으로는 대규모의 자금동원이 불가능

○ 구조조정 인센티브 메커니즘의 결여

- 기업 도산에 따른 파급효과 큰 대규모 계열집단 구조조정을 자신의 이해관계와 함께 책임지고 수행해 나갈 수 있도록 하는 경제적 시스템 결여


8. 국가재정 상의 문제점

○ 대 GDP 국가부채 규모의 급증

- 2000년말 기준 국가부채 규모는 119.7조원으로 GDP 대비로는 23.1%

- 이자부담 지속으로 정책수단으로서의 재정의 유용성에 제약을 가하는 것은 물론 장기적으로 건전한 재정기조를 유지하는데도 부담으로 작용

○ 재정건전성 악화

- 구조조정의 미완성과 추가적 부실요인 등으로 재정기조가 악화되고 국가부채가 지속적으로 증가할 가능성


Ⅲ. 정책과제

1. 금융구조조정의 지속적 추진과 부실채권 축소 방안

○ 경쟁촉진을 위한 메커니즘의 도입

- 금융기관의 효율적인 경영시스템의 구축과 인력의 전문화

○ 악성잠재부실기업의 퇴출

- 중요잠재부실채권의 축소

- 예를 들어 이자보상비율이 0%이하, 5년 연속 자본비용 불감당 상장기업(비중 약20%)중 회생가능성이 낮은 기업들은 적극적으로 퇴출시킬 필요

- 나머지 잠재 부실기업들에 대해서는 엄격한 구조조정을 통하여 회생


2. 공적자금 지원의 원칙과 절차의 개선

○ 공적자금 지원의 객관적 가이드라인 마련

- 시스템리스크 우려 여부에 대한 객관적 판단 및 적용

○ 부실금융기관의 정리방식의 개선

- 최소비용의 원칙이 적용될 수 있도록 공적자금 투입 이전에 정리방식별로 그 비용을 과학적으로 추정하여 비교하는 작업을 선행

○ 예금보호 적용 금융기관의 조정

- 출자금의 범위내에서 손실분담을 하는 신협법의 유한책임의 원칙에 부합하도록 신협출자금은 예금보호대상에서 제외되도록 예금자보호법 개정

○ 공적자금 투입금융기관의 CEO선정 합리화

- 금융기관 CEO 추천위원회제도와 같이 운영 면에서 유명무실한 각종기구와 위원회 등의 모든 제도를 현실적 운영의 바탕 위에서 전면 재검토


3. 공적자금 관리 및 감독 상의 개선 방안

○ 공적자금관리위원회의 독립성과 법적 책임 및 권한 강화

- 공자위 의사록의 구성내용은 위원들의 구체적인 발언까지 상세하게 기록하는 전체의사록으로 수정 변경할 필요

- 기명날인도 위원장과 간사만이 할 것이 아니라 모든 참여 위원들이 반드시 회의록을 확인하고 기명 날인하여 국민들에게 투명하게 제시할 필요

○ 공적자금 관리의 효율화를 위한 시스템의 강화

- 현재 예금보험공사와 공적자금이 투입된 금융기관간에 체결되는 MOU를 보다 법적으로 효력이 강화되는 문서로 전환

- MOU 미이행시 강력한 제제를 받도록 법적 조치를 강구할 필요

- MOU 수정이나 소급 적용하는 등의 도덕적 해이의 소지가 있는 조항에 대한 개선방안을 마련할 필요

○ 형사범적 도덕적 해이에 대한 징계 강화

- 금융범죄자의 경우 금융시장에서 영구퇴출시킴으로써 일벌백계할 필요

- 악의적인 금융민사적 사건에 대한 징벌적 손해배상제도 도입

○ 감독조직 내부의 통제제도 및 규범의 자기구속력 강화제도 도입

- 접촉보고제도의 도입

- 직무관련 범죄 고발제도를 개선한 내부고발제도의 도입

- 금융감독기관 임직원의 부패행위 방지를 위해 감독기관임직원의 윤리강령의 강화는 물론 피감독기관의 직원행동강령의 강화도 필수적


4. 민간차원의 구조조정 활성화 방안 강구

○ 부실채권 관리를 위한 민간 infra의 강화

- 금융기관이나 자산관리공사가 보유하고 있는 부실채권을 흡수할 투자자 유치 및 부실채권시장의 활성화를 위해 정책적 노력을 경주할 필요

○ M&A의 제도적 장애 요인 제거

○ DIP방식에 의한 기업구조조정 시스템 설계

○ 외국계 자금의 활용방안 강구

○ 이윤동기에 입각한 구조조정 메커니즘의 활용

- 회사정리법 등 법 체계 내에서의 구조조정 보다는 철저한 이윤 동기에 입각하여 구조조정 대상 기업을 매입·매각할 수 있는 펀드산업 육성

○ 기업경영자 시장의 육성

○ 법정관리.화의 등에 있어서 관리인에 대한 인센티브 제도 도입


5. 공적자금 관련 재정정책

○ 장기적 차원의 재정건전성 유지

- 2002년도 예산 중 공적자금 이자가 전체 예산의 8.6%에 해당하는 규모

○ 회수불능 공적자금의 구체화

- 공적자금 운용의 최대 맹점인 투명성과 책임성에 대한 원칙을 천명한다는 차원에서 회수가 불가능하다고 판단된 부분만이라도 국채로 전환

○ 재정건전성 확보를 위한 체계적 조치 필요

- 사회보험의 재정부족, 남북경제협력비용, 기타 공기업이나 준재정활동에서 비롯된 재정압박 요인 감안

○ 보다 장기적인 관점에서 재정건전성 확보를 위한 체계적인 조치가 필요

- 정부개혁과 예산제도 개선(통합재정체제의 정비, 기금관리의 효율화, 중기예산계획의 활성화, 결산기능의 강화 등)을 통해 정부 지출의 생산성 제고

○ 민간재원을 통한 구조조정 활성화

- 민영화나 민자유치 등을 통해 기존의 재정활동을 민간 재원을 통해 추구

- 각종 비과세.감면으로 인해 과세베이스 자체가 충분하지 않은 현재의 세제를 개혁하여 세부담의 수평적 형평을 제고하고 세수입을 확보