사회적 합의 : '증세없는 복지는 없다'
전례를 찾아 볼 수 없을 정도로 한국은 최근 몇 년간 복지 국가 논의가 활발하다. 보수 성향의 박근혜 정부도 복지 고용 성장 간의 선순환 구조를 마련하는 맞춤형 고용․복지를 5대 국정 목표로 삼고, 공보육의 확대, 기초연금의 확대 도입 등 복지 확대에 나서고 있다. 국민들도 복지의 확대에 대체로 동의한다. 하지만 복지 확대에 필요한 증세에 이르러서는 찬반이 엇갈린다. 증세 없이 복지 확대가 가능하다면 그보다 좋은 일은 없을 것이다. 공채를 발행하거나, 묵시적 연금 부채를 쌓아 두는 방식으로 증세 없이 복지를 확대하는 것 또한 가능하다.
하지만 정상적인 재정 운용을 전제로 하는 경우, 증세 없는 복지 확대란 있을 수 없는 일이다. 다행히 재정 건정성을 강조하는 보수주의자들뿐만 아니라, 야당은 물론 진보적 시민단체에서도 '증세 없는 복지는 없다'며, '사회복지세'의 신설 등을 주장하며 증세 운동에 나서고 있다. 증세를 위한 사회적 합의 기구의 구성까지 논의되고 있다. 증세의 규모와 방법론에 있어서는 이견이 크지만, 복지 증세가 불가피하다는 데는 주요 정치 세력이 모두 동의하고 있는 것이다.
증세가 쉽지 않은 한국의 구조적 상황
그렇다면 실제 증세는 얼마나 가능할까? 복지 확대가 정치적 합의 과제이고 복지 증세의 필요성에 많은 이가 공감하고 있다 하더라도, 우리나라는 구조적으로 증세가 쉽지 않다. 섣불리 '조세 정의'의 이름으로 직접세 위주로 세율을 인상하거나, 사회복지세 같은 새로운 세목을 신설하는 등 명시적 증세에 나설 상황이 아니다.
첫째, 우리는 서구 복지 국가와 달리 고성장기에는 복지 발전을 미루었다가, 뒤늦게 저성장 국면에서 복지를 확대하고 있다. 아래 <그림 1>을 보자. 서구에서 복지의 확대기는 자본주의의 황금기와 겹친다. 경제는 활황이고 노동 인구는 확대일로였기에 조세 수입의 자연 증가분이 컸다. 따라서 서구 복지 국가는 복지를 확대하면서도 오히려 제2차 세계 대전 때 쌓아 놓은 국가 부채를 줄여나갈 정도였다. 서구 복지 국가의 부채가 쌓여 나가기 시작한 시기는, 경기 침체와 인플레이션이 동반하는 소위 스테그플레이션이 발생한 1970년대 중반부터다. 이후는 대체적으로 복지의 확대보다는 현상 유지 또는 재편의 과정을 겪고 있다.
우리의 경우, 1990년대 말 김대중 정부 이후 복지가 크게 성장하였으나 2000년대부터 저성장 국면에 접어들었고, 이후 정부 부채가 쌓여 나가고 있다(아래 <그림 1> 참조). 서구가 1970년대 중반에 처한 상황과 비슷하다. 그런데 서구와 달리 우리는 복지가 제대로 성장해보기도 전에 저성장 국면에 다다랐다. 한국은 고령화와 저성장이 예외가 아닌 새로운 정상 상태(New Normal) 시대에 접어들었다. 이미 2011년 2분기 이후 경제 성장률이 1%를 밑돌면서 한국의 성장률이 관련 통계를 내기 시작한 1970년 이후 처음으로 8분기(25개월) 연속 0%대 성장을 기록하기도 했다(<한국경제> 2013년 7월 22일).
2015년 현재 사정이 다소 나아졌다고는 하나, 여전히 3%대 성장을 넘어서기는 어려운 상황이다. 경제협력개발기구(OECD)는 한국의 GDP 성장률이 지속적으로 하락하여 2030년 이후에는 1.0% 수준에 머물 것으로 전망하고 있다. 저성장 시기인 만큼, 경제 활동에 미치는 부정적 효과를 최소화하면서 복지 증세를 도모해야하는 어려운 상황에 처해 있는 것이다.
둘째, 비교론적으로 볼 때, 소선거구제 같은 다수제 국가에서는 복지 수준과 조세 부담률이 높지 않다(<그림 2> 참조). 정치가 전 국민에 영향을 미치는 공공재인 복지를 생산하기보다 지역구 문제에 얽매이는 경향이 크기 때문이다. 그리고 더 근본적으로는 다수제가 견인하는 양당제 하에서 증세에 대한 책임 관계가 분명하기에 정치가들이 유권자가 싫어하는 증세를 회피하기 때문이다. 게다가 '복지+증세' vs. '선택+감세'의 선택 구도에서 중산층은 대체로 후자를 선호한다. 박빙의 선거전에서 중산층의 일부만이라도 '우향우'하면 승자독식의 다수제 하에서 친복지 좌파 세력은 전멸할 수도 있다. 51%를 획득한 1등 앞에 49%의 지지를 받은 2등은 아무 의미가 없기 때문이다.
소선거구제에 대통령제를 채택하고 있는 우리의 경우, 서구 선진국 중에 미국과 매우 유사한 정치 제도를 가지고 있다. 미국이 서구 선진국 중에 가장 공공 복지 규모가 작고 세 부담이 낮은 이유를 정치 제도만 가지고 설명할 수는 없을 것이다. 그러나 1980년대 이전 스웨덴처럼 사민당의 정치적 헤게모니를 장악하지 못하는 이상, 미국이나 한국이 증세를 가지고 선거에 임하기 어려운 정치 구조인 것은 분명하다.
최근 복지 확대에 필요한 증세에 시민의 동의도가 높아졌다는 여론 조사 결과를 종종 보게 된다. 그러나 보건사회연구원의 복지 의식 조사에 의하면, 우리나라 국민은 조세가 공정하게 부과되고 있다고 생각하지 않으며, 복지 예산이 비효율적으로 집행되고 있고, 복지 증세가 되어도 자기 자신에게 복지 혜택이 돌아올 것이라고 크게 기대하지 않는다(노대명․전지현, 2011). 전보다 복지 증세의 필요성과 복지를 위한 증세에 동의하는 수준이 높아졌다고 하지만, 증세에 대한 지지가 적극적이거나 지속적일 것으로 예상할 수 없는 상황인 것이다. 따라서 증세에 대한 접근은 정치적 순응성을 높일 수 있는 방식으로, 즉 명시적인 세율인상이나 새로운 세목의 신설보다는 비명시적으로 그리고 점진적이어야 할 것이다.
악조건 속에서 증세를 어떻게 현실화 시킬 수 있나
위에서 언급한 경제적·정치적 조건을 감안할 때, 한국에서 복지 증세는 경제에 미치는 영향과 현시성(visibility)를 최대한 낮추는 방향으로 이루어져야 할 것이다.
첫째, 증세가 경제에 미치는 마이너스 효과를 최소화하기 위해서는 소비세의 활용이 불가피하다. 저성장 기조로 인해, 조세 수입의 자연 증가분이 크지 않다. 따라서 복지 재원 마련을 위해서는 세원 확대는 물론 야당과 진보 진영의 주장대로 새로운 세목의 신설이나 세율 인상 등이 불가피한 상황으로 보인다. 하지만 저성장 기조임을 감안하여 증세를 위한 세율 인상은 성장 잠재력을 해치지 않고 경제 활동의 왜곡 효과가 작은 세목에 집중해야 할 것이다. 스웨덴, 독일, 그리고 영국 등 대부분의 유럽 복지 국가들이 취한 해법은 소비세의 활용이다. 이들 국가의 부가가치세율은 20~25%에 달한다. 소비세는 역진적이라는 비판을 받으나, 기업 활동과 투자에 미치는 효과가 가장 중립적인 세목이기도 하다.
스웨덴 사민당 정부는 1959년에 급속히 증가하는 공공 복지 지출 수요를 충당하기 위해 전에 4.2% 짜리 물품세를 도입하고, 1969년에 부가가치세를 대체·도입하며 세율을 지속해서 올려 현재는 25%에 달한다. 독일도 건강보험료 등 사회보험료를 일부 인하하는 대신 부가가치세를 인상하고 있으며, 신노동당 정부에서 영국도 직접세의 감세 기조를 유지하면서 부족한 세수는 부가세를 인상해 충당하고 있다. 세계화로 인한 직접세의 인하 경향 속에서도 간접세의 확대로 복지국가의 조세 추출 능력은 종전 수준을 유지하고 있다. 한국도 산업화 시기 소비세를 활용해 필요한 재정 수요를 충족하면서, 성공적으로 경제성장을 이루어낸 경험도 가지고 있다.
우리나라에서 부가가치세는 2013년 기준 세수 규모가 약 60조 원으로, 1%p의 세율 인상으로 약 6조 원의 추가 세수를 확보할 수 있다. 부가세는 역진적이라는 비판도 한국에서는 큰 문제가 되지 않을 것이다. 성명재 외(2012) 연구에 의하면, 부가가치세율 인상으로 소득 재분배 효과는 음(-)의 값을 가지나 절댓값은 0에 가까워 그 효과는 미미한 것으로 나타나고 있다.
반면, 부가가치세 증세를 통한 복지 지출 효과는 크게 정(+)의 효과를 나타낸다. 복지와 재분배가 필요한 곳이 너무나 많기 때문이다. 따라서 전체적으로 보았을 때, 부가세 인상에 따른 소득 재분배에 대한 순 효과는 양(+)으로 나타날 것이 분명하다. 증세가 어려워 필요한 복지를 확대하지 못하는 것보다는, 부가세를 활용하여 필요한 복지를 확대하는 유연성이 필요한 시점이다. 이런 맥락에서, 부가가치세율의 인상에 더해 사치품에 대한 특별소비세, 주류, 담배, 도박 및 석유 소비에 대한 과세 확대, 즉 죄악세(sin tax)의 확대도 고려해야 할 것이다. 최근 인상된 담배세는 이러한 관점에서 긍정적으로 평가해야 할 것이다.
둘째, 여·야 아무도 언급하고 있지 않으나, 사회보험을 적극 활용해야 한다. 사회보험료도 세금이나, 보험료 납부에 따른 반대 급부로 급여가 제공되기에 세금이란 인식이 상대적으로 덜 하다. 게다가 고용주와 반반씩 나눠 부담한다. 실직 가구의 소득 보장 강화를 위해, 최저 임금 수준인 월 129만 원에 불과한 실업 급여의 최고한도를 인상하고 이에 걸맞게 보험료율을 올리자. 자녀가 둘이 있는 4인 가구의 가장이 실직했을 때, 기초생활보장제의 생계 급여보다도 낮은 129만 원으로는 중산층의 붕괴를 막을 도리가 없기 때문이다. 현재 통상 임금의 1.3%인 보험료율을 3%로 올리고, 300만 원까지 실업 급여의 상한을 올리는 것을 고민해야 한다. 소득세나 다른 세금을 올려서 실업 급여를 인상하자고 하는 경우보다 고용 보험료 인상을 통해 실업 보상을 강화하자하면 순응성이 높아질 것이다.
마찬가지 논리로, 중산층도 불안해하는 노후 소득 보장은 국민연금의 급여 인상과 이에 연동된 보험료율의 인상을 통해 해결하자. 국민건강보험의 보장성 확대와 건강보험료 인상, 여성의 일과 양육을 뒷받침하기 위해 스웨덴처럼 부모 보험을 새로이 도입하는 것도 생각해 볼 수 있다. 보험료 납부 여력이 약한 자영업자를 포함한 영세 사업장에게는 보험료 보조사업인 두루누리 사업을 통해 가입을 지속적으로 유도해서 사각지대를 축소하면서 말이다.
물론 사회보험료 인상이 기업 경쟁력과 고용에 미치는 부정적 효과를 감안해 보험료 인상은 점진적으로 이루어져야 한다. 다행히 우리나라의 고용주들이 2013년 현재 부담하는 사회보험료는 GDP 대비 2.9%로 OECD 평균 5.1%에 비해 상당히 낮은 수준이다. 게다가 우리는 고용주 부담의 법정 퇴직(연)금이라는 재원이 있다. 따라서 국민연금의 보험료 인상의 부담을 완화하기 위해 퇴직(연)금의 사용자 부담분(통상급여의 8.33%)을 활용하는 것도 고려할 만하다. 이는 김대중 정부 때 폐지된 퇴직금 전환제의 부활을 의미한다. 제도적 선례가 있는 만큼, 불가능한 일이 절대 아니다.1)
셋째, 조세저항이 높은 소득세의 경우, Top 1%를 목표로 하는 소득세 최고세율의 신설은 증세 효과보다는 정치적 상징성 때문에라도 실시가 필요할 것이다. 그러나 나머지 중산층이 직접적 영향을 받을 세율 인상 등을 단행해 복지 증세를 정치적 이슈로 만들어서는 안 된다. 대신 조세 감면의 축소 그리고 직접세의 높은 소득 탄력성(부양성, tax buoyancy)을 활용하여야 할 것이다. 소득세는 소득 증가에 따른 조세 부담의 탄력도가 가장 높은 세목이다. 실질소득이 증가하지 않고 세율이 인상되지 않더라도, 인플레이션에 따른 명목소득의 증가만으로도 점차 많은 납세자들이 높은 누진율을 갖고 있는 과표 구간으로 상향 이동한다. 그리고 면세점 밑에 있던 사람들도 납세자로 신규 진입하게 된다. 따라서 명목소득이 증가하더라도 소득세 과표 구간의 상향 조정을 연기해 소득세수를 늘리는 방향으로 증세를 도모해야 한다.
<표 1>에서 확인되듯이, 노무현 정부에서 명시적인 세율 인상 없이도 소득세수가 GDP에서 차지하는 비중을 50% 가까이 늘릴 수 있었다. 비결은 1997년 이후 소득세 과표 구간을 한 차례 조정도 없이 2007년까지 그대로 유지했던 데 있다. 그리고 카드 사용의 확대로 자영업자의 세원 포착률을 높였기 때문이다. 소득세율 인상이나 사회복지세를 소득세에 부가하는 명시적인 증세를 주장하여, 조세 저항을 촉발할 이유가 없는 것이다.
연관하여, 임대 소득이나 주식 양도 차익에 대한 과세는 강화하더라도, 고령화 사회에서 소득이 뒷받침되지 않는 재산에 대한 증세는 자제해야 한다. 재산세는 소득세와 함께 조세 저항이 가장 높은 세목이다. 특히 소득이 없거나 낮은 은퇴자의 경우 재산세 인상에 크게 저항한다. 노무현 정부에서 재산세 과표를 실거래가로 현실화하고, 종합부동산세를 도입했어도 늘어난 재산세수는 불과 13.7%였다 (위 <표 1> 참조). 그러면서도 중산층의 광범한 조세 저항과 이반을 촉발했고, 결과는 2007년 대선에서 감세와 작은 정부를 앞세운 이명박 후보의 압승이었다.
고육지책에 대한 고민
야당과 진보 진영은 복지 증세가 필요함을 누구보다도 강하게 역설하고 있다. 직접세 위주로, 대기업 과세와 부자증세 차원에서 접근한다. 사회복지세 같은 새로운 세목의 신설도 논의되고 있다. 사회적 합의 기구를 결성하고, 증세를 선거이슈화하자는 주장도 나온다. 그러나 증세에 사회적 합의도 이루고, 이를 공약으로 내세우고 선거에서 승리하는 경우는, 필자가 과문한 탓인지 모르겠으나, 동서고금에 없다.
더구나 앞서 논했듯이, 현재 우리나라의 경제·정치적 조건은 증세에 매우 불리한 구조이다. 명분만 앞세우다가는 돈이 없어 더 이상 복지를 못하는 상황이 올 수도 있다. 사회적 양극화, 노인 빈곤, 저출산. 고령화 등 증가일로의 사회문제를 조금이나마 완화하기 위해서는 복지 확대가 불가피하다. 그렇다면, 조세 정의를 앞세우기 보다는 증세에 목적을 두고 경제를 살피며 조세저항을 우회할 전략을 우선적으로 고민하는 지혜가 필요하다. 가격인하는 떠들썩하게 광고하고, 가격인상은 눈에 띄지 않게 하는 게 세상사 이치이기 때문이다.
* 이 글은 양재진 외, 2015, 「복지국가의 조세와 정치」 (서울: 집문당)의 제7장을 기초로 수정·보완된 글이다.
참고 문헌
노대명.전지현. 2011. 『한국인의 복지의식에 대한 연구: 사회통합을 위한 정책과제』. 보건복지부 연구보고서 2011-19.
성명재·박명호·이성식·박종수. 2012. 『중장기 부가가치세제 개선 방안』. 지식경제부 정책 연구 보고서.
양재진 외, 2015, 「복지국가의 조세와 정치」 (서울: 집문당)
Carlo Cottarelli, 2011. “Challenges of Budegetary and Financial Crisis in Europe.” London School of Economics and Political Science 세미나 발표문 (2011. 11.8)
1) 김영삼 정부에서 국민연금 보험료를 3%에서 6%로 인상했을 때, 그 분담 비율을 사용자 2%, 피용자 2%, 그리고 퇴직금전환금 2%로 했었다.
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