한국의 건설산업, 왜 '천수답형' 못 벗어날까

[신간] '천수답형 건설산업' 원인과 대안 제시

우리나라 건설산업은 전형적인 '천수답형'이다. 부동산 시황에 따라 업계 흥망이 결정되고 조금만 경기가 나빠져도 공공 발주공사의 규모를 늘려줘야 간신히 생존할 수 있다는 얘기다.

이런 수준이니 세계 시장에서의 경쟁력은 형편없을 수밖에 없다. 70~80년대 국내 굴지 건설업체의 ‘해외 건설신화’라는 것도 국내에서 손쉽게 번 돈으로 해외에 덤핑을 해서 이뤄진 것이지 실상은 내적 부실이 심각하다는 지적도 적지 않다.

<한국의 건설산업, 그 미래를 건설하자>(김수삼 외 지음. 삼성경제연구소 간)은 왜 우리 나라 건설산업이 이처럼 경쟁력이 없는지에 대한 해답을 찾고 발전방향까지 제시한 책이다

특히 전문가에게 참고가 되면서 일반인들도 읽기 쉽도록 기술하기 위해 학계, 연구소, 협회, 업체, 공무원 등 총 14명의 건설 분야 전문가들이 참여해 생생한 이야기를 많이 담고 있는 게 돋보인다. 그중 국내외 건설.주택 현황과 문제점을 짚어본 3편의 글을 소개한다. 편집자주

***수요자 중심의 주택시장 구축**

우리 나라 주택시장의 가장 큰 특징 중 하나는 정부의 시장개입이 많다는 점이다. 즉 실물 경기가 위축되거나 침체될 경우에는 경기부양 측면에서 시장개입을 하고, 이와는 반대로 경기과잉 우려 및 주택가격 급등 시에는 경기진정을 목적으로 개입하고 있는 것이다.

둘째로는 주택가격이 오를수록 주택수요가 증가하는 현상을 들 수 있다. 이른바 선취매 현상 때문이다. 선취매 현상은 주택가격이 더 오르기 전에 미리 주택을 구매하려는 일종의 심리적 요인이 가미된 구매형태를 말한다. 이러한 분위기가 투자 또는 투기를 목적으로 하는 세력이 편승하면서 단기간에 실수요와 가수요가 동시에 시장에 진입함으로써 주택가격 앙등을 초래하는 것이다. 특히 외환위기 이후 2000년부터 나타난 저금리 현상은 선취매 현상을 촉발하는 데 크게 기여하고 있다. 더욱이 대출을 통한 주택 시장 진입은 과거 1990년대초 일본과 같이 가격급락이 이뤄질 경우 가계부실과 파산 등으로 나타날 수 있다는 점에서 그 심각성이 제기되고 있기도 하다.

셋째로는 이중적 가격구조다. 분양가 자율화 이후 새 아파트일수록 가격이 비싸다는 것은 상식적으로도 일리가 있는 이야기다. 하지만 오래되고 낡은 주택일수록 가격이 비싸다는 것은 조금 이해하기 곤란하다. 이는 재건축 사업방식 때문에 발생하는 현상이다. 기존 조합원(노후주택 소유자)의 토지지분 일부를 일반 분양조합원에게 처분함으로써 손쉽게 자기 집 규모를 늘리는 형태이다. 오래되고 낡은 주택 가격이 높아지는 것은 이같은 재건축사업방식의 문제와 서울과 같은 대도시의 유일한 주택공급 수단이라는 양면성에 의한 것으로 볼 수 있다.

넷째는 주택시장에서도 일반 상품처럼 브랜드가 중요시되고 있다는 점이다. 건설회사의 상호보다는 아파트 자체의 이름을 만들어 상품가치를 높이고 있는 것이다. 주택 브랜드의 출현은 업체간 주택의 고급화 내지는 고기능화 실현을 위한 차별화 과정에서 나타난 것이기에 향후 주택시장을 업그레이드 시키는 데 일조할 것으로 보인다.

주택시장의 현안과제로 주택가격이 급등하는 현상이 주목된다. 그러나 2002년에 이어 최근까지 주택가격이 급등했다는 것만으로 과거 주택가격 폭등시기인 1990년과 동일한 상황이라고 말하는 것은 곤란하다. 이는 주택시장의 구조와 여건이 상당히 달라졌기 때문이다.

주택가격 급등을 경험했던 1990년과 2002년을 비교해 보면 크게 네 가지 점에서 차이를 알 수 있다. 이러한 차이에 대한 이해는 향후 주택시장 전망이나 시장 판단에 도움이 될 수도 있을 것이다.

첫째, 지역간 주택가격 격차가 확대되고 있다는 점이다. 서울의 강북 및 강남 지역의 아파트가격 상승률은 1990년의 경우 각기 32.1%, 38.9%로서 2002년 22.6%, 35.2%보다 높았다. 하지만 여기서 주목해야 할 점은 강북과 강남 아파트 상승률 격차가 6.8%포인트였지만 2002년에는 12.6%포인트로서 그 차이가 거의 두 배에 달했다는 점이다.

이러한 현상은 주택보급률이 높아질수록 당연히 발생하는 현상으로 판단된다. 이는 주거환경 수준에 따라 주책의 경제적 가치가 달라짐을 보여 주고 있는 것이다.

둘째, 주택가격 급등에 따른 정부의 시장개입 속도(주택공급 확대)에서 차이가 나고 있다. 1990년 주택가격 폭등은 이미 1987년부터 나타나기 시작한 것이었고, 그래서 1989년 분당,일산 신도시 개발이 발표되기에 이르렀다. 1989년 4월 분당.일산 신도시 개발을 발표한 뒤 7개월 만인 11월에 분당 시범단지 분양에 착수했다.

1990년에 들어서는 토지공개념제도의 시행은 물론이고 4.13 부동산투기억제대책, 5.8 부동산투기억제 대책 등 지속적인 투기억제대책들을 강구하여 추진하였다.

반면 2002년에는 중장기적 공급확대 발표 외에는 가시적이고 신속한 주택공급 확대정책이 없었다. 2003년 5월9일 발표된 김포.파주 2개 신도시 발표에서도 분양일정을 대략 2006년경으로 예상하고 있다.

셋째, 정부의 시장개입 강도에도 차이가 있다. 정부의 1989년과 1990년 대책은 말 그대로 ‘부동산투기억제대책’이었다. 반면에 2002년에 추진된 대책들은 ‘주택시장안정대책’이라는 표현으로 일관하고 있다. 여기에는 1998년부터 지속된 주택경기 부양 정책 기조를 유지하려는 정책적 의도도 일부 내재되어 있다고 생각된다. 이는 당시 미국의 더블 딥이나 이라크 전쟁에 대한 국내 경기침체 가능성을 우려하여 금리인상도 자제하고 있던 상황이었기 때문이다.

마지막으로는 주택과 관련된 대출규모의 급증이다. 이는 사상 초유의 저금리 시대를 맞이하면서 발생한 현상이라고도 할 수 이다. 금리의 경우 1990년대 초반까지 15~18% 수준이었으나 외환위기 이후 1999년부터 한 자리로 낮아져 2002년에는 6%대를 기록하였다. 이처럼 금리가 낮아지면서 대출 부담이 상대적으로 작아지게 되었다. 금융감독원의 가계 및 주택자금 대출현황(일반은행 기준)을 살펴보면 1991년에는 가계자금 대출과 주택자금 대출 규모가 각기 1조8천억원, 7천5백19억원 수준이었으나 2002년에는 가계자금 대출의 경우 1백46조 5천억원, 주택자금 대출 44조8백90억원으로 증가했다.

1991년과 2002년의 경제규모상 차이(국내 총생산액 기준)가 2.8배에 불과한 점을 고려할 경우 이같은 주택자금의 대출규모 증가는 폭증이라는 표현이 어울릴 정도이다.

이처럼 최근의 주택시장은 과거 폭등기와는 다른 구조로 변해가고 있다. 주택 가격이 주거환경 수준에 따라 국지적으로 차별화되는 양상을 보이고 있다. 또한 주택시장이 단순히 시장 내 수급 문제로만 움직이는 것이 아니고 금리 등과 같은 거시경제적 영향에 의해 좌우될 수 있다는 점도 이미 경험하였다. 결국 최근의 주택시장 상황을 통해 현안과제를 정리하면 다음과 같다.

첫째는 주택환경에 따른 국지적 수급 불균형으로 지역별로 가격 차이가 심해지고 있는데, 이에 대한 적절한 방안이 모색되어야 한다는 점이다. 주택을 단순히 총량적으로 공급하기 보다는 주거환경을 제대로 갖추어서 공급하는 이른바 질적인 주택공급이 필요하다는 의미다.

둘째는 국지적 수급 불균형 해소를 위한 적절한 주택건설용 택지의 확보이다. 하지만 택지를 무제한으로 공급하는 것은 현실적으로 불가능하다. 결국 기존 시가지 정비를 통한 주거환경 개선이나 새로운 주거환경을 제공하는 신도시 개발을 병행햐는 방안이 적극 검토되어야 할 것이다.

셋째, 주택시장에서 투기세력과 투자세력의 구분보다는 주택매매시에 발생하는 시세차익에 대해 적정한 과세를 하는 것이 우선적으로 필요하다.

넷째, 이제 주택시장은 단순히 주택시장 내의 수급뿐 아니라 거시경제정책과 현상 등에 의해 많은 영향을 받고 있다. 대표적인 사례가 저금리 효과이다. 따라서 주택 정책이 더 이상 건설교통부만의 정책 대상이 아니고 거시정책을 다루는 재정경제부의 정책대상에도 포함되어야 한다는 의미다.

2003년 11월부터는 주택건설촉진법이 주택법으로 대체되었다. 과거와 같은 양적인 공급확대 일변도의 정책을 지양하겠다는 정책적 의지의 표현이기도 하다. 하지만 수요자 중ㅅ미의 주택시장은 구호만 외친다고 되는 것이 결코 아니다.

수요자 중심의 주택시장이 되려면 현재의 선분야 관행에서 벗어나 후분양제로의 전환이 필요하다고 판단된다. 하지만 현행 선분양제를 단기간 내 후분양제로 전환하는 데 어려운 점이 있는 것도 사실이다.

2002년 주택가격 급등시부터 최근에 이르기까지 언론에서 가장 많이 회자되었던 것이 분양권 전매제도가 아닌가 싶다. 분양권 전매제도는 전매시 발생하는 매매차익에 대한 과세가 전제돼 있다. 만약 분양권 전매제도 도입시 적정과세가 곤란하다는 점을 충분히 알았다면 이 제도는 도입해서는 안 되는 정책이었을 것이다. 이와는 반대로 적정과세가 가능함에도 불구하고 전매기간 제한에만 정책적 초점을 맞추었다면 이는 직무유기에 해당하는 사안일 것이다.

최근 주택가격 급등에 따라 일부에서는 분양권 전매제도 자체를 폐지해야 한다는 주장도 제기되고 있다. 그러나 일시적인 주택가격 안정을 목적으로 시장경제 메커니즘을 작동불능으로 만들 경우 그 결과 설사 주택가격이 안정된다 하더라도 나중에 이것을 다시 복원하는 데는 더 많은 노력과 시간이 필요할 것이기 때문이다. 더욱이 분양권 전매제도는 후분양제 도입시 자연스럽게 폐지될 제도다.

현재 신규분양 아파트 가격은 선분양제도 아래 확정분양가격으로 이뤄지고 있다. 하지만 확정분양가 형태는 후분양제에서나 적합한 방식이다. 분양시점에서부터 준공시점까지 소요되는 2~3년 간의 사업 리스크를 건설회사가 단독으로 부담하고 있는 셈이기도 하지만 오히려 과다한 예상 비용 책정으로 추가이윤으로 나타나게 될 수도 있다. 이러한 현상은 확정분양가격이 가지고 있는 양면성이기도 하다.

이러한 관점에서 본다면 확정형 분양가 형태는 수요자나 공급자 모두에게 합리적이지 못한 것이라 할 수 있다. 하지만 현재의 사전확정형 주택분양가를 변동형으로 전환할 경우 실질적으로 누구에게 이들이 되느냐에 대한 시각 차이가 발생할 수 있다.

그러나 향후 금리나 물가 상승률 등의 변동폭이 과거와 같이 크지 않은 상황에서는 수요자들에게 실질적으로 더 유리할 수도 있을 것이다. 결국 변동형 분양가격의 실효성은 분양가를 변동할 수 있는 객관적인 기준 설정과 이에 대한 투명성 확보에 있다고 하겠다.

주택업체 입장에서 가격변동 기준 설정은 분양가 자율화 이후 다시 분양가격규제로 인식도리 수도 있다. 그러나 공공택지의 경우는 선분양 구조이지만 변동형 가격구조를 가지고 있다. 아마 이것을 고려해 본다면 주택분양가의 변동형 전환도 그리 무리만은 아닐 것이다.

나아가 후분양제 방식이 본격 도입될 경우 주택시장에는 많은 변화가 있을 것으로 예상된다. 우선 주택업체들의 구조조정이 촉발될 것이다. 둘째로는 일시적으로 주택공급이 축소될 것이다. 사업의 투자 위험도가 높아지면서 현재와 같은 대규모 주거단지의 건설이 어려워질 수 있다.

하지만 이러한 점은 후분양제 초기에나 예상할 수 있고 이것 때문에 후분양제의 도입이 곤란하다는 논리나 주장을 펴는 것은 곤란하다. 왜냐하면 후분양제가 도입되면 주택업체들이 업체들간의 컨소시엄이나 금융권의 각종 공급자 금융상품 개발 등을 통해 후분양제에 자율적으로 적응할 수 있을 것이기 때문이다.

그러나 앞으로 주택시장이 수요자 중심으로 바뀌려면 당사자인 수요자가 먼저 변해야 한다. 수요자 스스로 주택을 투기 혹은 투자 상품으로 인식하고 주택시장을 투기장으로만 이해한다면 지금까지 논의했던 수요자 중심의 시장구축은 공염불에 불과할 것이다. (박재룡 삼성경제연구소 수석연구원)

***우리나라 해외건설의 현주소**

미국에서 발간되는 ENR(Engineering News Records)는 건설관련 격주간 정기간행물로 세계 2백25대 기업의 전년도 해외건설 매출액을 발표하고 있다. 통계수집 방법은 각 기업에 설문을 통해 수집하고 있으므로 실제수치와는 차이가 있다.

그러나 해외건설시장에서 우리나라의 현주소를 파악하는 방법으로 이 건설전문지를 많이 활용하고 있다. ENR에 따르면 2002년 우리 나라 해외건설기업의 해외매출액은 27억 달러, 세계 시장 점유율 2.3%로 국가순위 11위를 차지했다.

이는 1981년 해외수주액 1백37억 달러 수주로 세계 2위를 기록한 것과 비교하면 매우 위축된 것이다. 반면 중국 건설기업들의 2002년 해외매출액은 71억 달러, 세계시장 점유율 6.1%로 국가순위 7위를 달성해 우리 나라를 앞서고 있다.

여기에는 여러 가지 원인이 있다. 과거 우리 나라 해외건설기업들은 주로 토목과 건축시장에서 건설인력의 낮은 임금을 무기로 높은 가격 경쟁력을 유지하며 일본 등 선진국 기업들과의 경쟁에서 유리한 입장에 있었다.

또한 기술 경쟁력에서도 비록 선진국 기업들에 비해서는 낮았지만 현지기업이나 후진국 건설기업들보다는 우위에 있었다.

그러나 1990년대 중반 이후부터 토목, 건축 등 단순시공 분야에서 개도국과의 경쟁이 치열해지면서 경쟁력을 잃고 있다. 또한 대부분의 중동.동남아 개도국들은 자국산업 보호와 발전을 위해 자국기업에게 우선권을 부여하는 이른바 자국화 정책을 펴고 있다. 이 정책은 자국민 우선고용, 자국 기자재 사용비중 강화, 자국기업 하청비중 강화 등의 정책을 말한다.

이에 따라 우리나라 해외건설기업들은 선진국과 개도국 사이에서 넛크래커가 되고 있다.

게다가 최근에는 공사를 발주하는 국가가 건설기업 스스로 각종 금융기법을 동원해 공사자금을 조달하는 이른바 프로젝트 파이낸싱을 요구하고 있다. 그렇지만 우리 나라 해외건설기업은 대외신인도나 재무구조, 금융조달 전문가 부재 등으로 금융조달 능력이 아직 부족하다. 이에 반해 선진국 기업들은 자국 정부의 금융 지원과 안정된 재무구조를 통해 금융조달 능력을 강화해 수주 경쟁력을 높이고 있다.

우리 나라 건설기업들의 하드 영역(시공 부문)에서의 경쟁력은 세계적 수준이라는 점에서 큰 이견이 없는 듯하다. 그러나 지식집약적이며 고부가가치를 창출할 수 있는 기획, 설계 등의 엔지니어링 부문이나 CM(건설사업관리)과 같은 소프트 영역에서는 아직도 기술 경쟁력이 낮은 것으로 평가되고 있다.

ENR이 해외 엔지니어링 시장을 대상으로 조사한 2002년 국가별 해외매출액을 보면 미국의 시장점유율은 45.1%, 유럽은 39.0%를 나타내고 있다. 일본은 2.9%에 그치고 있으며 우리 나라 해외건설기업 중에서는 1개 기업이 하위 순위를 차지하고 있는 정도이며 우리 나라 전체 실적 또한 미미한 수준에 불과하다.

또한 토목 및 건축시장에서도 과거 중동시대에 가졌던 저렴한 인건비 중심의 가격 경쟁력을 상실해 가고 있다. 그나마 산업설비 부문의 수주증가로 기대를 걸고 있지만 이 역시 중국을 비롯한 후발 개도국들의 기술력 향상을 고려한다면 우리 나라의 해외건설 수준을 위한 가격 및 기술 경쟁력은 결코 낙관적인 상황이 아니다.(허경신 해외건설협회 과장)

***건설산업의 현주소**

최근 건설산업이 당면한 가장 큰 문제점은 진입장벽은 완화되었으나 공정경쟁 질서가 정착되지 않아 건전한 업체가 줄어들고 부실 건설업체가 난립하고 있다는 점이다. 외환위기 이후 공사물량은 감소하였음에도 불구하고 건설업체 수는 오히려 급증하였고, 특히 2000년 4천1백개사, 2001년 4,4백개사, 2002년 1만1천21개사가 등록기준 미달로 처분되는 등 등록기준도 갖추지 못한 무자격 부실 건설업체들이 난립하여 정상적인 건전한 기업들조차 수주물량을 확보하지 못해 어려움을 겪게 되었다.

건설산업의 위기의 원인을 요약해 보면 우선 건설시장을 구성하는 두 분야 중 하나인 토목공사의 배분을 결정하는 정부 입찰 발주 방식이 지나치게 획일적이어서 우수업체 선별이라는 본연의 기능을 발휘하지 못하고 있다는 점이다.

적격심사제는 변별력이 미흡하면 ‘복권당첨식’으로 운용되고 있고, 최저낙찰제의 경우 덤필 낙찰이 지속되고 있으며 턴키.대안입찰에서는 심사의 공정성에 의문이 계속되고 있는 실정이다.

***시공자 보호 위한 각종 규제로 생산효율 저해**

다음으로 생산자인 시공사 보호를 위한 각종 규제로 인해 정부.기업.개인 등 발주자 혹은 수요자가 시설물.건축물의 효율적인 생산방식을 선택하는 길을 제한하는 결과를 가져오고 있다.

예를 들면 어느 기업이 사옥을 신축할 때에 건설업체들 중에서 건축을 가장 잘하는 업체를 골라 주문을 하면 되돌고 해야 하는데도 일부는 반드시 전문업자에게 하도급주어야 하고, 전기나 정보통신 공사는 다른 업체에 발주해야 하는 등 불필요한 제한이 많다는 것이다. 일반업자와 전문업자 간 겸업급지 및 영업범위 제한, 의무하도급제, 전기.통신공사 분리발주 의무화 등이 대표적인 생산방식 규제이다.

이와 함께 시공능력도 없는 부실 건설업체들이 낙찰받아 중간마진만 챙기고 도급받은 공사를 일괄하도급하거나 전매하는 등의 불법하도급과 지나치게 낮은 가격으로 저가하도급하는 등의 관행도 근절되지 않고 건설산업의 건전한 발전을 저해하고 있다.

정부도 이런 문제들을 인식해 대책을 마련하고 있으며 건설산업과 관련된 주체들이 의견조정을 통해 국제기준에 맞는 제도와 관행을 정착시켜 나간다면 우리의 건설산업도 경쟁력을 되착고 국제시장에서의 위상을 다시 찾을 수 있을 것으로 본다. (한만희 건설교통부 국민임대주택건설지원단장)