복지 지출 수준별 부패 지수와 사회 신뢰 지수 간의 관계
따라서 적정한 사회복지 시스템의 구축이 단순히 사회적 약자를 위해 낭비되는 자원(분배)이 아니라, 그 사회의 경제 성장을 견인하고 젊은 세대의 미래 희망을 높여줘 지속 가능한 사회를 위한 중요한 인프라라는 인식이 확산되는 추세이다. 이는 아래의 표에서 확인할 수 있다. OECD 국가들 중 GDP 대비 사회복지 지출의 비중이 높은 국가일수록 그 사회에 대한 부패 정도가 낮고 사회적 신뢰도도 높은 것으로 나타나고 있다.
당연히 한국은 GDP 대비 사회복지 지출의 비중이 OECD 국가들 평균에 비해서도 10%포인트 이상 낮은 초저부담-초저복지 국가군에 속해 있으면서 부패 인식 정도는 매우 높고, 사회적 신뢰도 역시 OECD 국가 중 거의 최하위권에 속해 있다. 각종 복지 제도가 사회 전체의 공동 보험의 성격을 지니고 있어서 복지 지출이 높은 나라일수록 사회 공동체에 대한 연대 의식이 높고, 높아진 연대 의식이 사회적 신뢰를 기반으로 한다는 점에서 이는 어찌 보면 당연한 결과이다.
잘 갖춰진 사회 안전망 : 부패 줄이는 동시에 경제 성장 동력
복지 지출 수준이 높은 나라들은 대부분 연금이나 각종 사회 보험 등 사회적 안전망이 촘촘하게 잘 갖춰진 국가들이다. 사회적 안전망은 실직자를 위한 실업 급여, 청년층을 위한 실업 부조, 아동을 위한 아동 수당 등이 대표적인 사례이다. 이런 사회 안전망은 경기가 어려울 때 직장을 잃거나 극빈층으로 추락해서 돈이 절실히 필요한 사회적 약자에게 자동으로 재정을 지출하고, 이렇게 지원된 생활 자금은 소비로 연결되어 경제 전반의 내수 경기 침체를 막아준다. 반면 경기가 좋아지고 재취업이 늘어나서 실업이 축소되면 자동적으로 재정 지출이 감소하는 반대의 현상이 나타난다.
이와 같은 복지 시스템의 사회 안전망 역할을 '경기 자동 안정화 기능(automatic economic cycle stabilizer)'이라고 한다. 경제학에서 이를 경기 안정화 기능이라고 부르는 이유는 경기가 좋거나 나쁠 때 정부가 임의적으로 재정 지출이나 세율 변경을 하지 않더라도 자동으로 작동해서 경기 변동의 진폭을 줄여주기 때문이다. 즉, 복지가 단순한 분배가 아니라 경제 성장을 위한 최소한의 안정 장치인 이유가 여기에 있다. 따라서 고복지 국가군일수록 정치권이 인위적이고 재량으로 사용할 수 있는 재정의 기능은 거의 없다. 스웨덴이나 독일의 경우 경기 변동에 따라 재정 지출을 확대하는 경기 부양책이 없는 이유가 여기에 있다.
실제로, 1999년 폴 반 덴 노르트(Paul van den Noord)라는 경제학자가 OECD 국가들의 사회복지 지출에 따른 경기의 자동 안정화 기능을 분석한 결과, OECD 평균이 무려 0.49로 나타났다. 이는 경지 침체로 GDP가 1%포인트 악화될 때 사회복지 지출을 통해 0.49%포인트만큼의 GDP 성장률 악화를 막아준다는 것을 의미한다. 특히, 고복지 국가군에 속한 덴마크는 0.85, 스웨덴은 0.78에 달하는 것으로 분석되었다. 반면, 한국과 같은 초저복지 지출 국가의 경우 사회 안전망의 자동 안정화 기능의 크기가 고작 0.18에 불과한 것으로 나타났다. 한마디로 한국 사회에서는 복지 지출을 통한 사회 안전망의 경기 안정화 기능이 거의 없다.
이처럼 복지 지출의 비중이 큰 국가의 경우 사회 안전망을 통한 경기 부양 효과가 강력하다는 것이 실증적으로 증명되고 있다. 하지만 한국과 같이 부패한 국가는 복지 지출을 통한 사회 안전망 구축보다는 추가 경정 예산과 같은 재량적이고 임의적인 경기 부양책을 선호한다. 문제는 재량적이고 임의적인 경기 부양 정책 자체가 우리 사회의 부패지수를 높이고, 재정 정책의 효율성을 떨어뜨리는 결과를 가져온다는 것이다. 왜냐하면 복지 시스템을 통한 자동화된 사회 안전망과 달리 재량적인 경기 부양책으로는 힘 있는 정치 세력이나 고위 관료들이 자신들의 정치적 목적으로 지역 사업에 재정을 투입하거나, 자신들과 이해관계에 있는 특정 사업자에게 재정을 집중적으로 몰아줄 수 있기 때문이다.
그 대표적인 사례로 이명박 정부의 20조 원이 넘게 투입된 4대강 사업을 들 수 있다. 4대강 사업의 경우 특정 건설업자에게 국가 재정의 특혜를 몰아준 반면, 경기 부양 효과는 일시적이었다. 그뿐만 아니라, 4대강 사업의 당초 목적이었던 해당 지역의 가뭄극복 효과도 별반 없는 것으로 나타나고 있다. 여전히 4대강 사업의 타당성에 대한 논란이 끊이지 않는 이유이다.
여기에다 임의적인 재정 확대 정책은 힘 있는 정치인들과 관료들의 정치적 이익을 위한 지역 사업에 편중되어 사용될 가능성이 매우 높다. 이명박 정부의 '형님 예산'으로 유명했던 이상득 전 의원 사례와 이번 박근혜 정부에서 정종섭 행자부 장관의 자신의 총선 출마 예정 지역으로 의심받고 있는 고향에 대한 특별교부금 지원 사례가 그것이다. 정치권과 관료들이 국가 세금을 자신들의 쌈짓돈 주무르듯 하는 상황에서 우리 사회에 내재되어 있는 부패 구조를 청산할 수는 없다. 저복지 국가인 한국에서 부패 지수가 높은 이유가 여기에 있다. 따라서 재정을 임의대로 사용할 수 없게 만드는 안정된 복지 시스템의 구축이 우리 사회의 부패를 줄일 길이다.
미래 세대에 투자하지 않은 저복지 국가는 희망 없는 사회
또한 우리 사회와 같이 절대적으로 복지 지출이 적은 국가는 미래 세대에 대한 복지 투자가 미미해서 미래 세대의 희망을 빼앗을 뿐만 아니라, 미래 경제 성장 동력의 약화도 불가피하다. 한국은 심각한 '초저출산-초고속 고령화 사회'이다. 합계 출산율이 1.21명(2014년 기준)으로 전 세계 190여개 국가 가운데 홍콩(1.20명)과 마카오(1.19명) 다음으로 가장 낮다. 여기에다 65세 이상 노인 인구의 비율이 오는 2017년 14%대인 '고령 사회'에 진입하며, 앞으로 10년 후인 2026년이면 그 비율이 20%에 달해 '초고령 사회'에 진입할 예정이다.
이와 같은 고령화 속도는 OECD 국가들 중에서도 가장 빠를 뿐만 아니라, 이미 빠른 고령화를 경험하고 있는 이웃 일본보다도 10년 정도 빠르다. 이처럼 우리 사회는 전대미문의 초고속 고령화 사회로 진입하고 있다. '잃어버린 20년'의 장기 경기 침체를 경험했던 이웃 일본의 사례를 감안하면, 우리 사회가 저출산 고령화를 이대로 방치할 경우 향후 장기적인 저성장 기조에서 벗어나기 어려울 전망이다.
이미 이명박 정부 5년간 평균 GDP성장률이 3%대 초반에 그쳤고, 박근혜 정부 들어서는 2%대로 추락한 상태이다. 하지만 보수 정부 8년이 지나도록 이에 대한 대책은 땜질식 임시방편뿐이며, 근본적인 대책은 없다. 이는 현재 젊은 세대에 대한 초저복지 투자에서 그대로 나타난다. 주지의 사실이지만, 대부분의 OECD 국가에서는 출산, 보육, 교육 등 청년 세대에 대한 사회 안전망이 촘촘하게 짜여 있다.
즉, 저출산 극복을 위한 출산 장려금 제도, 보편적 무상 보육과 교육은 물론이고, 아동 수당과 고용 보험 사각지대인 미취업 청년 세대를 위한 실업 부조 제도가 대부분 구비되어 있다. 하지만 우리 사회는 중앙 정부 차원의 출산 장려금 제도는 물론이고 아동 수당이나 청년 세대를 위한 실업 부조제도 자체가 없다. 그나마 박근혜 정부의 대선 공약이었던 무상 보육 제도의 누리 과정(만3-5세 무상 보육) 예산도 지방 정부에 떠넘겨 지방 정부와 중앙 정부 간 무상 보육 논쟁이 끊이지 않는 실정이다.
지난 대선에서 '복지 확대와 경제 민주화'를 내세우며 집권한 박근혜 정부는 자신들이 내세웠던 각종 공약을 축소하거나 폐기했을 뿐만 아니라, 젊은 세대를 위한 일부 지자체들의 복지 대책 마저 무분별한 복지 포퓰리즘으로 매도하고 있다. 이는 크게 잘못된 것이다. 2012년 기준 한국의 아동 가족 복지 지출의 비중은 GDP의 0.8% 수준에 불과해서 OECD 34개 회원국 중 32위로 거의 꼴찌 수준이다. 4%대 안팎 수준인 북유럽 국가들과는 비교가 불가능하고, OECD 평균인 2.3%의 3분의 1에 불과하다. 한국의 전체 사회 복지 지출 규모가 OECD 평균의 절반 수준인데, 아동 가족에 대한 복지지출의 비중은 그보다 더 작은 것이다.
우리 경제의 미래 성장 동력을 되살리려면 청년들 한 명 한 명이 제 몫을 담당할 수 있도록 지원하는 강력한 청년 투자가 시급하다. 토목 공사를 일으키는 것이 경기 부양책이 아니라, 청년 모두가 원하는 일자리를 찾아 생산 및 소비의 주체가 되어야 경제 전반에 활력을 불어넣을 수 있다. 특히, 우리 사회와 같은 급속한 고령화 사회에서 청년 세대의 경제 활력 없이는 연금과 각종 사회 보험 같은 지속 가능한 사회 안전망을 구축할 수 없다. OECD 회원국 대부분이 청년 세대를 위한 각종 복지 시스템을 구축하고 있는 이유다. 또한, 이는 부모의 재산이나 소득에 관계없이 그 사회의 모든 젊은 세대에게 출발선상의 공정한 기회 균등을 제공한다는 자본주의 기본철학에 기반하고 있다.
기득권화된 정치 세력 : 극심한 부의 불평등 체제 옹호
다수 국민을 위한 이런 기본적인 복지 정책이 왜 유독 우리 사회에서만 외면 받는 것일까? 그 이유는 한마디로 현재의 정치 세력이 자신들의 기득권을 지키기 위해 다수 국민을 위한 정치를 하고 있지 않기 때문이다. 최근 동국대학교 김낙년 교수의 국세청 과세 자료를 바탕으로 작성된 <한국의 부의 불평등 2010-2013> 연구 자료를 보면, 한국 사회의 계층별 부의 집중도는 상위 1%가 전체 부의 25.9%를, 상위 10%가 전체 부의 66%를 점유하는 것으로 나타났다. 이는 자본주의 역사가 100년이 넘는 미국(상위 10%의 76.3%)과 영국(상위 10%의 70.5%) 다음으로 한국이 세계 3위의 부의 집중도 국가라는 사실을 보여준다. 한국의 소득 불평등도 역시 이와 유사한 것으로 분석되고 있다.
그런데 우리나라는 극심한 소득과 부의 불평등 구조에도 불구하고 소득 중심의 직접세보다는 서민들의 주머니를 털어가는 간접세의 비중이 50%가 넘는 사회이면서 복지 지출의 비중은 OECD 국가들 중 거의 최하위권에 속한다. 한국 사회가 간접세 위주의 '약탈적 저복지 국가'라는 것은 이를 두고 하는 말이다. 그럼에도 불구하고, 우리 사회의 기득권 세력은 세금과 복지 얘기만 나오면 포퓰리즘이라고, 경제가 어려워진다고 비난하고 있다. 왜 그럴까?
우리나라 상위 1%의 부는 평균 24.4억 원 정도로 추정된다. 새누리당 국회의원의 평균 재산 규모가 이와 유사한 24.3억 원대로(500억 이상 재산가 제외) 이들 정치 세력은 우리 사회의 상위 1%에 해당하는 최상위 부유층이다. 야당인 새정치민주연합은 새누리당보다는 작지만 평균 재산 규모가 13.3억 원대로 우리나라 상위 5% 이내에 해당되는 부유한 정치 세력이다. 이처럼 최상위 부유층으로 형성된 기득권 정치 세력들이 우리 사회에서 원칙과 기본이 없는 승자독식의 천박한 자본주의 체제를 옹호하고 있는 것이다.
2001년 노벨경제학상을 받은 조지프 스티글리츠 컬럼비아 대학교 교수는 자신의 저서 <불평등의 대가>에서 "불평등이 기득권 보호에서 비롯되었다면 그것의 기능은 사라진다. 기득권 보호에 열중하면 자원 배분의 왜곡, 부패, 정실주의가 등장한다"고 경고했다. 앞서 살펴본 대로, 우리 사회는 이미 이와 같은 단계에 진입해 있다. 따라서 우리 사회의 적정 복지 시스템을 구축하기 위해서는, 성장과 복지의 역동적 복지 국가를 건설하기 위해서는 기득권에 안주하고 있는 현행 '낡은 정치'의 교체가 가장 시급한 과제다.
(김승식 복지국가소사이어티 정책위원은 <성공한 국가 불행한 국민>의 저자입니다.)
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