세월호 참사가 발생한 지 1년이 지났지만 한국 사회는 여전히 위험 사회입니다. 국가안전처가 만들어졌다곤 하지만 세월호 이전과 이후가 확연하게 달라질 기미는 어디에도 없습니다.
우리 옆의 세월호를 짚어봅니다. 도로와 철도, 지하철 등 육상 교통에도, 가스와 원자력 등 안전기관에도, 의료와 해운에도 또 다른 '세월호 참사'의 위험성이 존재합니다. 공공운수노조 사회공공연구원과 공동으로 시작하는 '공공안전 실태와 대안' 연재를 통해 그 위험성의 실태와 대안을 찾아보려 합니다.
지난 3월 30일 정부는 우리 사회의 재난 안전 체계 전반을 근본적으로 혁신하는 종합 계획으로 '안전 혁신 마스터플랜'을 발표했다. "세월호 사고를 대한민국이 다시 태어나는 계기로 만들어야" 한다는, 지난 2014년 5월 19일 박근혜 대통령의 대국민 담화 내용을 구체화한 것이다.
국민들은 정부의 안전 대책에 어떻게 평가하고 있을까? <서울신문>과 에이스리서치가 공동 실시한 세월호 참사 1년 대국민 여론 조사에 따르면, 세월호 참사 이후 안전의식에 대한 국민 개인의 경각심은 높아진 반면, 정부의 안전의식 변화는 국민들의 기대치에 아직 미치지 못하는 것으로 드러났다. 또 <한국일보>가 지난 4월 2일 실시한 '세월호 1주기 대국민 여론 조사'에서도 "세월호 참사 이후 정부의 재난 및 안전 관리 대응 능력이 향상되지 않았다"는 의견이 70%에 달했다.
정부는 '안전 혁신 마스터플랜'('마스터플랜')이 범정부 차원에서 재난 안전 체계를 총체적으로 점검해, 근본적 대안을 고민한 결과라고 했지만, 시민들은 정부의 안전 대책에 대해 부정적 평가를 내리고 있는 셈이다. 이러한 부정적 평가의 이유는 무엇일까?
물론 마스터플랜은 재난 안전 체계 전반에 걸쳐 상당히 많은 내용을 포함하고 있고, 대부분 타당한 얘기들이 나열되어 있다. 하지만 핵심이라고 할 게 보이지 않고, 그러다 보니 내용의 맥락이 없다. 마스터플랜이 나오게 된 주된 계기가 세월호 참사라면, 재발을 막기 위한 과제가 중심을 이루어야 한다. 그러나 마스터플랜은 그런 초점을 잡아내는 것 없이 모든 게 문제이고, 이를 개선하기 위해서는 온 국민이 다 함께 노력해야 한다고만 얘기한다. 결국 실제 공공 안전을 위협하고 있는 실제적인 문제가 무엇인지, 공공 안전을 보장하기 위해 무엇을 하겠다는 것인지가 명확하지 않다. 세월호가 출항하기 전부터 이미 감지되었던 구조적인 문제를 해결하기 위한 대책들은 제출되지 않았다. 반복되는 대형 참사에 대한 근본 대책은 빠져 있는 것이다.
안전 부실에 대한 책임을 시민들이 부담해야 하나?
마스터플랜은 국민 안전 문화, 안전 의식, 안전 교육을 강조한다. 생애 주기별 맞춤형 국민 안전 교육을 강화하고, 범국민 안전 문화를 전방위적으로 확산하며, 주민참여형 지역안전공동체 만들기 등을 통해 생활 속 안전문화를 확산시키겠다고 한다. 하지만 이처럼 안전을 책임질 주체를 모호하게 하면서 모든 국민이 안전에 대한 책임을 져야 한다는 프레임, 시민들의 안전불감증이 문제라는 주장은 공공 안전의 핵심을 비켜가고, 문제를 왜곡한다.
현대사회에서 위험은 대부분 '누군가 돈을 벌려고 하는 과정에서 창출되는 위험'이고, 안전을 확보하기 위해서는 위험생산자(잠재적 가해자)가 위험을 관리하도록 해야 한다. 따라서 기업이 안전책임 의무를 다하지 않아 사고가 발생할 경우 기업에 책임을 묻는 '기업살인법(기업책임법)' 같은 법 제도 마련이 시급한데, 그에 대한 계획이 마스터플랜에는 보이지 않는다. 오히려 기업의 책임을 흐리면서, 기업이 이윤을 창출하는 과정에서 야기한 위험에 대해서도 기업의 책임을 면제하고 있으며, '묻지마 지원'마저 행하고 있다.
더욱이 마스터플랜에 나타나는 안전교육 기반 구축, 안전문화 확산 추진 내용은 안전관리 계획 수립을 소홀히 한 국가의 책임을 은폐하는 대신 안전불감증에 젖어 있는 시민들이나 노동자들 때문에 안전사고가 발생한 것처럼 호도한다.
안전 규제 완화에 무게중심
마스터플랜의 문제점은 규제개혁에서 두드러진다. 여객선의 선령 규제 완화가 세월호 참사의 주된 원인 가운데 하나로 지목되면서, 박근혜 정부는 규제개혁을 계속 추진해나가되, 안전과 관련한 규제는 완화하지 않겠다는 입장을 표명했다. 그러나 정부가 발표하는 규제개선 상황을 보면 안전 규제 또한 정부의 전반적인 규제 완화 기조에 따르고 있다.
규제는 '악'이라는 시각을 그대로 유지한 채 안전 대책이 나오다 보니 안전 대책 자체에 많은 한계가 있을 수밖에 없다. 마스터플랜에서는 안전기준심의회를 두어 범정부 차원의 안전기준 통합적 관리·운영체계를 구축하겠다고 밝히고 있다. 문제는 안전기준심의회에서 심의를 한다 하더라도 규제개혁위원회에서 최종 규제심사를 진행하게 된다는 점이다. 규제개혁위원회가 규제의 신설 또는 강화를 철회하거나 개선하도록 권고하게 되면 이에 따라야 한다. 규제정책에 대한 평가와 자문을 넘어 모든 행정기관의 규제를 직접 심사하는 권한을 가진 규제개혁위원회를 통해서는 규제 완화·폐지 드라이브만 가능할 뿐이다.
'안전기준 등록·심의제'를 통해 안전기준간 중복·혼선을 해소한다고 하지만, 이는 정부의 안전 규제 완화 의도를 우회적으로 드러낸 것이다. 그 동안 안전관리의 효율화, 안전 관련 중복규제의 정비 등의 명목으로 안전 규제가 완화되어 왔던 전철을 그대로 되풀이하고 있기 때문이다. 이를테면 세월호 참사 바로 직전에는 6개 산업단지에 합동방재센터를 설립하면서 잦은 점검에 따른 기업 부담을 덜면서도 화학사고를 효율적으로 예방할 수 있도록 연간 2∼4회의 안전 지도·점검을 1회로 축소하였다. 안전기준의 통합적 관리·운영체계가 결국 안전보다는 규제 완화에 무게중심을 둔 것은 아닌지 우려하는 것도 지나치지 않다.
허울뿐인 "안전관리업무 위임·위탁체계 개선"
박근혜 정부는 공공 안전을 국가와 사회가 부담해야 하는 공공의 책임으로 보지 않는다. 3월 19일 발표된 '안전산업 활성화 방안'에 따르면, 민간의 자율 규제가 중심이 되고 있는 선진국과는 달리, 우리는 재난·안전이 공공의 역할로 인식되어 정부에 대한 시장 의존성이 높다면서, 공공부문에 의한 안전진단·점검 기능의 독점을 문제로 지적하고 있기 때문이다.
세월호 참사는 정부가 해야 할 여객선 운항 관리를 선사들의 이익단체인 해운조합이 대행하면서 안전관리기능이 제대로 수행되지 못했음을 극명하게 보여주었다. 문제는 선박뿐만 아니라 건설, 식품, 도로, 자동차정비, 원자력 등 대다수 안전관련 업무가 이미 민영화되어 있다는 점이다. 대표적으로 국내 대기업들이 회원으로 있는 대한산업안전협회는 고용노동부가 해야 할 산업 안전 관리 업무를 주로 위탁 수행한다. 여기서는 여전히 검사를 받아야 하는 기업들이 관리 감독권을 가진 민간협회를 구성하고, 회장도 스스로 선정하는 '셀프점검'이 행해지고 있다.
이에 정부는 마스터플랜에서 "관련업계 이해관계자 집단에 안전관리업무를 위탁함으로써 관리감독 대상이 오히려 주체가 되는 '자기 감독식 위탁'이나, 특정집단이 장기간 위탁하는 '독점식 위탁'을 혁신"하는 등 안전관리 업무 위임·위탁체계를 개선하겠다고 했다. 그러나 '안전산업 활성화 방안'은 이러한 개선대책이 말뿐임을 보여준다.
이와 함께 정부는 '안전산업 활성화 방안'에서 "가스안전 분야" 안전진단․점검 기능의 민간 개방을 우선 검토하는 등 안전진단·점검 분야에서 민간 참여를 점진적으로 확대하겠다고 밝혔다. 공공 검사기관은 민간시장 감시·감독기능에 집중하도록 하여 진단·점검 기능을 전문화하기 위한 목적이라고 하지만, 결국 안전을 시장에 팔아넘기려 하는 것이다.
노동 안전(산업 안전) 정책의 부재
마스터플랜에는 현장의 안전사고 예방에서 필수적인 노동자의 권리 개선책이 빠져있으며, 기업의 안전 책임을 강화할 계획도 빈약하다. 물론 산업현장에서 기업의 안전보건 책임을 높이기 위해 사내하청업체의 위험 작업에 대해 공동 안전보건조치 의무를 부과하기로 하고, 기업 규모별 특성을 고려한 안전보건관리 체제를 확충하기로 하였다. 하지만 안전보건관리자의 정규직 전환 자체가 여전히 불투명하고, 이것만으로 기업 책임이 강화되지 않는다.
그리고 마스터플랜에는 안전인력 보강·확충을 위한 여러 방안들이 제시되어 있다. 하지만 이처럼 안전전문가를 별도로 육성하는 것보다 공공부문의 전반적인 인력 확충이 더 절실하다. 소방공무원만 하더라도 전문 교육훈련 인프라 강화도 필요하지만, 그보다 인력 충원이 시급한 상황이다. 2013년 기준 우리나라 소방관의 1인당 담당인구 수는 1320명으로, 미국 912명, 일본 799명 등 외국 소방관 1인당 담당인구 수와 비교했을 때 업무량이 과중한 상황이며, 박근혜 정부는 대선 당시 '소방공무원 인력 확충' 공약을 내세운 바가 있음에도 이들에 대한 대책 마련은 제시되지 않았다.
마스터플랜 중 분야별 안전관리 방안의 경우 각 분야별로 제기된 문제점을 해소하고 개선하기 위한 노동 안전(산업 안전) 정책이 부재하다. 이를테면 산업단지 안전관리나 유해화학물질 안전관리에서는 이윤 추구를 위한 규제 완화, 무리한 공사강행, 위험작업 외주화, 부실 설비관리 등의 문제에 대한 언급조차 없다. 대형교통 안전관리와 관련해서도 시내버스운전자 보호격벽 의무화 폐지나 열차 차량의 내구연한 규정 폐지 등과 같은 규제 완화조치의 문제에 대해서는 눈을 감고 있다. 지난 5월 26일에는 술에 취한 승객이 운전사를 폭행해 시내버스가 가로수를 들이받는 사고가 발생했다. 20여명이 다친 이 사고는 시내버스운전자 보호격벽의 의무화 폐지라는 규제 완화 조치가 시민들의 생명과 안전에 대한 위협으로 직결됨을 잘 보여준다. 이와 함께 생명·안전 업무의 외주화·비정규직화에 대한 문제제기를 외면하고 있는 점에도 주목해야 한다.
안전산업 육성은 지난해부터 정부가 안전 대책을 언급할 때마다 제시되었던 방안이다. 문제는 안전산업 육성방안의 중점이 '안전'이 아니라 '산업'에 맞춰져 있다는 점이다. 기업의 이윤보장을 위해 안전문제가 도외시되었던 그간의 과정에 대한 진지한 반성과 성찰을 정부의 안전 대책에서는 찾아볼 수 없다.
안전 대책 실행전략의 부실
안전혁신 마스터플랜이 갖고 있는 큰 문제 중의 하나는 4·16 세월호 참사 특별조사위원회(이하 '특조위')와 유가족 등이 마련한 안전 대책 검토결과를 반영할 계획이 전혀 없으며, 그로 인해 안전 대책에 대한 실행전략이 부실하다는 점이다. 마스터플랜 그 어디에도 세월호특별법의 취지나 특조위가 마련할 안전사회 종합대책을 반영하겠다는 뜻이 담겨져 있지 않다. 이는 마스터플랜이 제출하는 안전 대책 실행전략이 세월호특별법은 물론 특조위의 활동과 괴리되어 부실하게 나올 수밖에 없는 사정을 말해준다.
정부는 마스터플랜의 실행력 확보를 위해 향후 5년 간 약 30조 원 수준의 재정이 소요될 것으로 예측하고 있다. 그러나 이 예산은 확정된 예산이 아니다. 예산권을 틀어쥐고 있는 기획재정부가 재정 부담 등을 이유로 안전 재정 확보에 부정적 입장을 표명하고 있고, 정부의 정책기조가 긴축재정으로 방향을 선회하고 있어 상황이 녹록하지 않기 때문이다.
또한 국토해양부 등 부처별 건설·토목 관련 예산이 '안전 예산'으로 둔갑한 경우도 있다. 각종 SOC 건설을 위한 토건예산을 복지예산에 포함시켜 복지예산 부풀리기를 했던 행태와 유사하다. 직접적으로도 정부는 해양안전체험관, 선원종합비상훈련장 등의 건설예산을 안전예산으로 포함시키고 있다.
안전 대책을 제대로 짜자!
국가 안전 대책을 제대로 짜자는 것은 모든 것을 총망라해서 다 할 수 있는 만능의 안전 대책 마스터플랜을 만들자는 것이 아니다. 세월호 참사로 드러난 구조적 원인을 짚고 이에 근거하여 재발을 방지할 수 있는 안전 대책을 수립하자는 것이다. 물론 공공 안전이 중요한 만큼 아무리 많은 노력과 자원을 투여하더라도 지나치지 않다.
하지만 이번 기회에 모든 것을 다 하겠다는 것은 아무 것도 하지 않겠다는 것이나 마찬가지다. 정부가 심심하면 부르짖는 '선택과 집중'이 공공 안전 대책에도 필요하다. 지금 당장 중요하고 반드시 해야만 하는 것 중심으로 안전 대책이 나와야 한다.
첫째, 안전 대책을 제시하기에 앞서 기업의 돈벌이 수단으로 전락한 안전 대책 자체의 프레임을 바꾸어야 한다. 위험을 생산하는 원인과 가해자를 은폐하고, 안전 책임을 온 국민에게 떠넘기는 안전 대책의 방향부터 수정되어야 한다. 안전불감증, 국민 안전교육의 부족, 안전문화의 미흡 등의 미명 하에 전 국민에게 안전 책임을 전가하는 안전 대책은 근본적인 대책이라 할 수 없다.
둘째, 노동자와 시민의 안전을 볼모로 기업의 돈벌이를 조장하는 무분별한 규제완화 정책을 폐기해야 한다. 현재는 분별한 규제 완화를 중단시킬 장치조차 마련되어 있지 않다. 박근혜 정부의 규제 완화 드라이브에 제동을 걸기 위해서는, 규제를 규제답게 만들 수 있도록 "관료적 규제에서 사회적 규제로", 그리고 "독과점적 규제에서 민주적 규제로" 전환하는 근본적인 조치가 필요하다.
그런 맥락에서 자본의 이윤 추구를 위한 구조적 장치로 작동하고 있는 '기업활동 규제완화에 관한 특별조치법'의 폐기를 공론화해야 한다. 이와 함께 시민의 생명과 안전에 커다란 영향을 미치는 주요 규제를 폐지하거나 완화할 때 규제영향평가를 거치도록 하는 한편, 규제 완화를 가속화하기 위해 제출되었던 규제비용총량제를 모든 행정규제에 실시하도록 하여 자본의 탐욕을 제도적으로 보장하는 정부 발의 '행정규제기본법 개정안'은 철회될 필요가 있다.
셋째, 안전관리·점검 업무에 대한 공적 통제가 강화되어야 한다. 근본적으로 안전검점, 관리·감독은 공공부문이 맡아서 할 일이지 협회를 비롯한 민간부문에 맡길 것은 아니다. 특히 사회간접자본(SOC)이나 산업진흥 부문과는 달리 환경이나 안전관리 부문을 민간이 맡아서 할 경우 규제가 제대로 작동하지 못해 엄청난 비용을 지불하게 된다. 환경이나 안전관리 업무는 협회 쪽에 맡긴 점검 권한의 상당 부분을 공공부문에서 인수해야 실질적으로 엄격한 관리가 가능해진다.
넷째, 기업이 산업현장의 안전을 온전히 책임지도록 법·제도를 개선해야 한다. 이를 위해서는 안전 관련 업무 종사자의 정규직화와 함께 위험·유해업무의 외주화를 금지하기 위한 관련 법 개정이 필요하다. 세월호 참사 이후 노동자의 안전이 곧 시민의 안전과 직결된다는 문제의식 하에 노동계와 시민사회에서 제기해왔던 사항, 즉 작업장에서 노동자의 안전에 관한 권리를 실효성 있게 보장하기 위한 조치들도 구체화되어야 한다.
다섯째, 위험을 생산하여 이윤을 획득하는 기업에 조직적 책임을 강제하는 방안을 강구해야 한다. 이와 관련하여 대형재난에 대해 기업과 정부의 조직적 책임을 묻고 처벌을 강화하는 '기업살인법(기업책임법)'을 제정할 필요가 있다.
여섯째, 이상의 안전 대책과 대응매뉴얼을 실행에 옮기려면, 그에 걸맞은 인력과 안정적인 재정 지원이 동반되어야 한다. 공공 안전을 보장할 수 있는 대책이 특조위의 활동과 긴밀하게 연결되어 제출되고, 이러한 안전 대책을 구체화하는 실행전략의 인력과 예산이 확보될 때 안전혁신 마스터플랜도 실효성을 인정받을 수 있을 것이다.
지금까지 안전 대책을 제대로 짜기 위한 방안을 제시하였지만, 이것만으로 충분하다고 할 수는 없다. 위에서 언급한 방안들은 사실 지난 2014년 세월호 참사 직후 세월호참사국민대책회의 존엄안전위원회에서 발표한 "안전한 사회를 위해 당장 실천해야 할 일" 일곱 가지 과제로 정리되어 제시된 바 있다. 문제는 얼마나 포괄적이고 근본적인 과제를 제출하는가가 아니라 이를 어떻게 관철시킬 것인가이다.
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