조선시대 보다 못한 이자제한법

[좋은나라 이슈페이퍼]<11>최고금리 인하가 민생 안정 첫 걸음

1000조 원에 근접한 가계부채가 한국 경제의 근간을 뒤흔들 수 있다는 경고가 잇따르고 있다. 과도한 가계부채로 원리금 상환액이 증가하게 되면 가계의 가처분소득 감소와 소비지출 위축으로 이어져 경기회복에 걸림돌이 된다. 특히 금리인상으로 이자부담이 무거워지면 고소득층과 대기업보다는 저소득층, 영세 중소기업, 자영업자들이 더 큰 충격을 받게 된다. 지난해 말 기준으로 개인소득(근로소득과 사업소득의 합)은 2.9% 늘어났지만 자영업자 소득은 1.1% 감소했다. 낮은 소득증가율, 은퇴세대 생활비 부담 증가, 저소득·저신용계층 대출수요 증가 등으로 비금융회사 대출은 계속 늘 것으로 보이며 향후 금리인상 시 가계의 상환능력 저하는 비은행 금융회사의 건전성에 불안요소가 될 수 있으며 대부업 대출의 폐해는 자살, 가정파탄을 비롯해 수많은 사회적 문제를 야기하고 있다. 특히, 은행권을 이용할 수 없는 저신용자들의 경우, 카드론, 캐피탈, 저축은행 등 제2금융권이나 대부업을 이용하게 내몰리는 경우가 많은데, 이들은 연리 30%를 넘는 고금리에 그대로 노출되어 심각한 금융비용 부담에 시달리고 있다. 서민들의 금융비용 부담을 줄이고 서민가계의 붕괴를 막기 위해서 이자제한법과 대부업법 상의 최고금리를 조속히 연리 20% 정도로 인하해야 한다.

외환위기가 서민금융에 미친 영향

우리사회는 1997년 외환위기를 기점으로 극적인 변화를 겪은 부분이 많지만, 그 중에서도 서민금융과 관련된 변화는 그 폭이 매우 컸다.

외환위기 이전에는 금융의 주된 기능이 생산부분에 신용을 공급하는 것이었고, 가계신용은 만성적인 공급부족 상태에서 낮은 수준에 머물렀으며, 가계저축률은 1988년 24.7%로 세계 최고 수준이었고, 외환위기 직후 1998년에도 21.6% 정도로 매우 높은 수준이었으며, 경제성장률의 3배 정도인 연 평균 25%를 제한금리로 하는 이자제한법이 시행되고 있었고, 사채시장은 불법과 합법의 경계선상에서 금융권의 부족한 신용공급을 메우는 역할을 해 왔다.

외환위기를 거치면서 금융기관은 생산부분에 대한 신용공급보다는 신용카드와 주택담보대출을 중심으로 가계신용을 적극 공급하기 시작하였고 최근에는 가계신용이 1000조 원에 근접하여 소비위축을 가져오는 지경에 이르렀으며, 가계저축률은 2002년 0.4%를 기록한 이래 최근에는 2~3% 정도로 세계 최저 수준으로 급락하였다. 제한이율은 이원화되어 대부업자와 은행, 신용카드사 등 여신금융기관에게는 연리 39%, 그 외의 개인적인 금전 대부에 대해서는 연리 30%를 상한으로 하고 있다. 사채업은 2002년 제정된 대부업법에 따라 등록이라는 매우 간단한 절차만으로 합법적으로 영위할 수 있게 보장한 이래 신용카드 위기, 부동산 폭등, 세계금융위기 등으로 서민가계의 어려움이 가중되고 있는 것에 반비례하여 급성장하였으며, 특히 일본계를 필두로 한 외국계 대부업체들이 대부업 시장의 대부분을 장악하고 저축은행 인수를 운운할 지경에 이르렀다.

금리 제한의 역사

자본주의 경제에서 금전이 대부자본으로서 생산에 이용되는 한 그 이율은 원칙적으로 금융시장에서의 수요와 공급에 의하여 정해지는 것이 원칙이지만, 그것이 국가경제에 미치는 영향이 매우 크고 특히 생활의 궁핍을 면하고자 하는 소비신용인 경우 경제적 약자들의 피해가 커다란 사회문제가 되므로, 역사적이나 입법례상으로 각 국은 이자제한에 관한 규정을 마련하여 고리대를 규제하고 있다.

우리나라에서는 고려시대부터 이자율을 규제하여 이자가 원금을 초과할 수 없다는 내용의 자모정식법이 있었고, 조선조 세종대왕은 강력한 이자제한법을 시행하여 월 이자가 3%를 넘지 못하도록 하였고, 영조대왕은 이자가 연 20%를 넘지 못하도록 하였다.

근대에 이르러 대한제국은 이식규례를 제정하여 약정이율은 연 40%를 초과할 수 없고 이를 초과하는 부분은 무효로 하였으며, 법정이율은 연 20%로 규정하였고 이자의 총액은 원본액을 넘을 수 없으며 이자를 원본으로 삼을 수 없도록 규정하였다. 이식규례는 이자율을 제한할 뿐 아니라 이자의 총액도 제한하였는데, 이자의 총액을 제한하는 내용은 자모정식법의 내용을 따른 것으로 보인다.

일제는 1911년 이자제한령을 제정하였는데, 원본이 100원 미만인 때에는 연 30%, 원본이 100원 이상 1000원 미만인 때에는 연 25%, 원본이 1000원 이상인 때에는 연 20%를 최고이자율로 규정하였다.

해방 이후 1962년 이자제한법이 제정되어 이식제한령을 대체하였다. 이자제한법은 제정 당시 최고이자율을 연 20% 이내로 제한하는 내용을 법률에 직접 규정하였다가 1965년 개정으로 최고이자율을 연 40% 이내에서 대통령령에 위임하였다.

IMF 위기와 이자제한법 폐지

그러던 중 1997년 국제통화기금(IMF)이 아시아 각국의 경제위기에 대한 해결방안으로 고금리정책을 권고하면서 우리 정부와의 협상과정에서 이자제한법의 폐지를 요구하였다. 그러나 우리 정부는 최고이자율을 40%로 상향조정하는 대안을 제시하여 잠정 합의된 상태였고, IMF프로그램 추진상황 1차 점검을 위하여 방한했던 점검반 일행들은 이자제한법 자체는 반대하지 않는다는 입장을 표명한 후 귀환한 바 있다. 이에 따라 정부는 구제금융 신청 한 달 후인 1997. 12. 22. 제한 이율을 연 25%에서 연 40%로 대폭 상향하였으나 그로부터 한 달이 채 안 되어 의원입법으로 1998. 1. 13. 이자제한법 자체를 전면적으로 폐지하기에 이르렀다. 그런데 이 이자제한법 폐지 법률은 이자제한법의 소관 상임위원회인 법제사법위원회에서 심의를 거친 것이 아니라 국회 재정경제위원장이 제안한 것으로 이자제한법 폐지에 따른 법률상의 문제점을 충분히 고려하지 않고 국가 위기 상황을 빌미로 한국은행법개정법률 등 각종 금융관련법안과 함께 졸속으로 국회를 통과하였다. 그러나 이후 아시아 경제위기에 대한 IMF의 고금리 정책이 잘못되었음이 판명되었으며, 특히 부채비율이 높은 우리나라에서는 신용경색이 심화되어 경기침체를 가중시키기는 원인으로 작용했던 것으로 평가되고 있다.

이자제한법 폐지로 인한 영향 중 가장 심각한 것은, 생산신용 뿐 아니라 소비신용의 영역에서 고금리의 폐해가 증가하여 서민생활에 지대한 영향을 끼치게 되었다는 사실이다. 불황이 계속되어 신용불량자 등 제도권금융 이용에 제약이 많은 사람들이 급증하면서 사채 이용률이 높아지고 몇 십만 원의 사채로 집이 경매에 넘겨지는가 하면 사채업자들의 협박과 폭행을 견디다 못해 정신병에 걸리거나 야반도주, 심지어 자살하는 사람까지 속출하였다. 이자제한법 폐지 이후 금융기관의 이자율은 사상 최저를 기록한 반면 사채시장의 이자율은 연리 수천%에 이르는 고리가 판치고 사채시장의 평균 이자율이 연 200%가 넘는 약탈적 대출이 횡행하고 있다.

이자 제한법의 부활

2002년 「대부업 등의 등록 및 금융이용자보호에 관한 법률」(대부업법)이 제정되어 대부업자에 대하여 연 66%를 최고금리로 제한하였고, 수차례 개정을 거쳐 현재 연 39%를 최고금리로 제한하고 있으나, 대부업법에 의한 제한금리는 은행권의 저금리와 비교할 수 없을 정도의 고금리를 합법적으로 보장하는 내용일 뿐 아니라 그마저도 대부업자와 여신금융기관에 대해서만 적용되는 것이었으므로 미등록 사채업을 비롯한 일반 금전대차에서 서민경제를 보호하기 위한 최소한의 안전장치로 이자제한법 부활의 필요성이 적극적으로 제기되었다. 이에 고금리 규제에 관한 국민 전반의 여론과 정치권, 법무부, 시민단체 등의 노력에 힘입어 2007. 6. 30. 이자제한법이 부활하였다. 그런데 부활된 이자제한법은 구 이자제한법이 모든 금전 대차에 적용되던 것과는 달리 등록 대부업 및 인허가를 받은 금융업에 대하여는 적용을 배제하는 것으로 규정하였다. 이는 금융권과 재정경제부가 이자제한법 부활에 극렬 반대하였기 때문에 타협의 소산으로 이러한 적용 배제 규정을 두게 된 것이다.

현행 이자제한법은 연 30%의 범위 내에서 대통령령으로 최고금리를 제한하도록 규정하고 있는데, 대통령령은 연 30%를 그대로 최고금리로 인정하고 있다. 따라서 현재 우리나라에서 최고금리는 2원화되어 등록 대부업 및 여신금융기관의 금전대차에 관해서는 연 39%, 그 이외의 금전대차에 관해서는 연 30%가 적용된다. 즉, 등록 대부업 및 여신금융기관에 대하여 특혜고금리가 인정되고 있다.

이자 제한의 적정선은 어디인가?

외환위기 당시 폐지된 구 이자제한법은 금전대차에 관한 계약상의 최고이자율은 년 40%를 초과하지 아니하는 범위 안에서 대통령령으로 정하도록 규정하고 있었고, 1972. 8. 대통령령으로 제한이율을 연 25%로 정한 이래, 1980. 1. 차관 재개와 1997. 12. 외환위기 시기를 제외하고는 약 25년간 연 25%를 제한이율로 적용하여 왔다.

제한이율에 관하여 일반적으로 받아들여지는 국제 기준이 확립되어 있는 것은 아니지만, 제한이율을 설정함에 있어서는 폭리행위를 무효로 하는 민법의 이념, 우리나라의 경제상황, 선진 각국의 이자제한에 관한 법리 등을 종합적으로 고려하여야 할 것이다.

현재의 경제상황은 구 이자제한법 폐지 전과 비교할 때, 경제성장률, 물가상승률, 시장 평균 이자율 모두 하락하였으며 2013년에는 1인당 국민소득 2만4000달러 달성할 것으로 예상된다.

선진 각국의 이자제한에 관한 법제를 검토해보면, 일본은 원본액에 따라 원본이 10만 엔 미만의 경우에는 연 20%, 원본이 10만 엔 이상 100만 엔 미만의 경우에는 연 18%, 원본이 100만 엔 이상의 경우에는 연 15%를 최고이자율로 제한하고, 대만의 경우에는 연 20%를 최고이율로 제한한다. 미국의 경우에는 주별로 최고이자율을 제한하는데, 그 제한이율은 대부분의 주가 연 8~18%이다. 프랑스의 경우 재정자문위원회의 자문을 거쳐 프랑스 중앙은행이 분기별로 고시하는 당해 대차계약에 적용된 금융기관의 평균이자율에 1/3을 추가한 이율을 초과하는 이자 약정을 폭리인 고리대차로 규정한다. 선진 각국은 대체로 제한이율을 연 20% 또는 그 이하로 설정하고 있다고 할 수 있다.

한편, 소송촉진등에관한특례법 제3조는 금전채무의 이행을 명하는 판결을 선고할 경우에 금전채무불이행으로 인한 손해배상예정액의 기준이 되는 법정이율에 대한 특례를 인정하고 있는데, 이 이율을 구 이자제한법 폐지 이전에는 구 이자제한법 상의 제한이율에 의하도록 하였으나 2003. 5. 10. 소송촉진 등에 관한 특례법이 개정된 이후에는 40% 이내의 범위에서 경제여건을 감안하여 대통령령으로 정하도록 하였고 대통령령에서는 이를 연 20%로 정하고 있다. 이러한 여러 사정을 종합적으로 고려할 때, 이자제한법 상의 제한이율은 연 20% 정도로 정함이 타당하다.

이자 제한법의 개선 방법 – 일본의 사례

우리나라의 대부업법은 일본의 대금업규제법을 참고하여 제정한 법이다. 최근 일본은 획기적인 입법을 통하여 고리대 문제를 근원적으로 해결하였는데, 우리나라의 이자제한법제에 시사하는 바가 크다.

일본은 우리나라와 유사하게 일반적인 이자제한법이 있으면서도 대부업자에 대하여는 회색금리(이자제한법에 의한 제한금리는 초과하지만 출자법에 의한 형사처벌을 하지 않는 금리)에 의한 영업을 사회적으로 용인해 왔다. 일본에서는 금융피해자 고금리와 다중채무 피해를 없애는 운동이 거세게 일어났는데, 고금리의 주된 원인으로 회색금리가 지적되었다. 일본에서 다중 채무는 1960년대부터 이루어진 소비 진작 정책에 따른 소비 금융과 1970년대 오일쇼크에 이은 불황시기의 생활비 조달을 위한 금융수요 확대가 고리대 허용과 맞물리면서 증대하였고, 고리대금업자의 배후는 조직 폭력단이 지배하였으며 야쿠자를 동원한 폭력적 추심이 횡행하여 다중채무가 커다란 사회문제가 되었다. 당시 일본의 불법채권추심 사례를 보면 전혀 남의 일 같이 느껴지지 않는다. 궁지에 몰린 채무자가 자살미수로 병원에 입원해 있는데 고리대금업자가 찾아가서 '죽는 건 네 멋대로 해도 되지만 죽기 전에 돈은 갚고 죽어라'라고 하면서 채권추심을 하고, 면회 온 사람이 주의를 주면 '불평한다면 네가 대신 갚아라'라고 하면서 문병 온 사람의 돈을 빼앗은 사례, 채무자가 부재중인데도 신발을 신은 채 집에 들어가서 그 집 딸이 대응하면 '너는 몇 살이지? 핑크살롱(유흥업소)이나 터키탕(윤락업소)에 가서 벌어서 갚아라'라고 엄포를 놓은 사례, 고리대에 못 이겨 자살한 사람의 장례식 날에도 추심을 하고 부의금을 가져간 사례, 채무자를 차에 태워서 산속깊이 데려가 구덩이를 파고 집어넣은 후 흙을 뿌려 죽음의 공포를 불러일으킨 사례, 채무자의 집 앞에서 차량에 장치한 큰 스피커로 '000이 돈을 빌려서 갚지 않는다'라고 소란을 피워 창피를 준 사례, 채무자의 현관문에 신문지만한 벽보로 '빌린 돈 갚아!!! 00금융'이라고 써 붙여서 인격을 모독한 사례 등 이루 헤아릴 수 없는 불법 채권추심이 횡행하였다.

전국 크레디트ㆍ고금리 피해자 연락 협의회, 고리대금업자 문제 연구회 등 피해자, 변호사, 사법서사, 언론인 등의 오랜 투쟁의 결과, 2006년 7월 일본은 여당의 금융조사회가 고금리 인하, 회색금리 폐지의 방향을 세우고 이자제한법제를 전반적으로 정비하였다. 2006년 12월 일본 국회는 일정한 유예기간을 둔 후에 회색금리 자체를 폐지하기로 결정하고, 2010년 6월 18일 대금업자의 형사처벌 기준이 되는 금리(회색금리)를 이자제한법 수준인 연 20%로 낮추었다. 더욱 발전적인 입법은 제한이율을 초과하는 약정을 한 경우에는 초과이율 뿐 아니라 금전소비대차약정 자체를 무효로 한 것이다. 이에 따라 제한이율을 초과하는 약정을 한 경우에는 원본도 도박자금이나 뇌물처럼 불법원인급여가 되어 반환을 청구할 수 없게 된다. 이는 고리대에 대하여 독일 판례의 해석론을 일본이 받아들인 것으로 평가된다. 이처럼 일본은 그 동안 사채 양성화의 기회를 주었음에도 아직 불법적인 고금리 영업을 하는 사채업자에 대해서는 강력한 처벌과 단속으로 대응하겠다는 입장을 천명하고 불법 고리대를 용인하지 않겠다는 입법적 결단을 통하여 고금리 문제를 근원적으로 해결하였다.

결론

이제 우리나라도 대부업법에서 정한 연 39%의 특혜고금리를 폐지할 때가 되었다. 대부업법은 대부업자 뿐 아니라 여신금융기관에 대해서도 특혜고금리를 인정하고 있는데, 조속히 대부업법의 특혜고금리를 폐지하고 대부업자와 여신금융기관에 대해서도 이자제한법을 적용하도록 해야 한다. 더불어 이자제한법을 개정하여 현재 연 30%로 되어 있는 제한이율을 연 20%로 낮추어야 한다.

금융위원회는 제한이율을 낮추면 서민 가계에 대한 자금공급이 어려워져서 서민들이 더 어려워진다고 주장하지만, 연리 30%가 넘는 고금리 대출을 서민가계에 공급하는 것이 어떻게 서민가계를 돕는 일이 될 수 있겠는가? 더구나, 지난 2002년 이후 계속된 대부업 금리 인하에도 불구하고 대부업 성장세는 전혀 멈추지 않았고 금리 인하에 따라 자금공급이 위축되었다는 실증적 증거는 전혀 없다. 제한이율을 낮추면 채무자의 상환능력이 높아져서 자금공급이 오히려 더 늘어날 수도 있다. 이에 더하여, 가계부채 1000조 원 시대에 자금공급, 즉, 가계대출이 더 원활하게 이루어지도록 하는 것이 우리 경제와 서민가계를 살리는 길인지도 되짚어 볼 필요가 있다.

제한이율을 낮추면 대부업체가 영업정지와 벌금 등 위법에 따른 예상손실을 감안하더라도 금리상한을 위반할 인센티브가 커진다는 견해도 있지만, 고리대를 정말 근절하고 싶다면 일본과 같은 조치를 취하지 못할 이유가 무엇인가? 불법고리대에 대한 철저한 단속과 처벌, 그리고 불법고리대를 허용하지 않겠다는 법적 결단, 즉, 일본이나 독일처럼 불법고리대에 대하여 원본을 반환청구할 수 없게 하는 입법을 통하여 불법고리대 문제를 해결할 수 있게 될 것이다.