기획재정부가 지난 28일 지방 골프장 이용요금(그린피)에 붙는 세금을 감면하는 내용이 담긴 '서비스산업 선진화 방안'을 발표하자, 자유선진당이 즉시 내놓은 논평이다.
골프장 활성화 정책에 반발하는 게 진보정당만은 아니라는 점을 보여주는 대목이다. 보수정당에서도 우려의 목소리가 나오고 있다.
하지만 정부가 물러설 기미는 없다. '서비스산업 선진화 방안'이 나온 다음 날인 지난달 29일, 한 경제지에는 이 방안을 주도적으로 마련한 기획재정부 서비스경제과장의 기고가 실렸다. 내용은 이렇다.
"지난해 서비스 수지 적자가 200억달러를 넘어섰다. 작년 한 해 우리 국민들이 해외 관광에 쓴 돈만 160억달러다.…해외로 골프를 치러 나간 사람이 80만명을 넘었다. 골프가 사치재라고 하면서 공급을 충분히 늘리지 않았고,…결국 우리 기업들이 땀 흘려 벌어들인 외화가 해외 관광으로, 해외 골프로, 자녀 영어연수비로 나가더니 이제는 경제 전체에 심각한 부담을 주는 수준에 달한 것이다.…."
외국에 나가서 골프를 치는 우리 국민들을 지방 골프장으로 향하게 하겠다는 이야기다. 이렇게 해서 서비스 수지 적자를 줄이겠다는 것.
이런 정책이 과연 실효성이 있을까? 노무현 정부의 골프장 정책을 비판적으로 분석했던 우석훈 금융경제연구소 연구위원이 차근차근 따져봤다. <편집자>
"팔아먹다"와 "해먹다"의 차이
"팔아먹다"와 "해먹다"라는 두 개의 동사가 있다. 팔아먹는 것은 뭔가 안 좋은 일이 벌어지지만, 다른 좋은 일로 인해서 결국 좋은 일이 벌어지게 되었다는 의미를 가지고 있다. 환경과 경제가 기본적으로는 이런 관계에 있다. 경제를 위해서 환경 중 뭔가를 팔아먹었지만, 결국 그로 인해서 좋은 일이 벌어지게 될 때, 너무 환경에 안 좋은 위해를 가하지 않으면서도 국민경제에 적절한 보탬이 될 수 있는 선을 넘지 않도록 여러 가지 계산도 하고 타협도 하게 된다.
해먹는다는 뭔가 나쁜 일이 벌어졌지만 결국 아무에게도 도움이 되지 않는 행위를 이렇게 말한다. 숭례문이 불탄 것이 "해먹는다"의 경우이다. 누구에게도 도움이 안되지만, 결국 숭례문은 사라졌다. 이건 팔아먹은 게 아니라 해먹은 거라고 말한다.
이명박 정부는 민영화와 규제 철폐 등을 앞에 내 걸고, "팔아먹는 정부"를 외형상 표명하고 있지만, 뭐라도 팔아먹는 게 아니라 그냥 "해먹는다"의 행위를 많이 할 것 같아서 심히 걱정된다. 미국과의 쇠고기 협상은, 아무래도 "해먹은 것"에 가깝다.
그런 이명박 정부가 사람들의 눈이 교육 개편과 쇠고기 그리고 건강보험에 가 있는 동안에 지난 20년 동안 유지된 골프장 정책에 중요한 변화를 가했다.
이걸 "팔아먹었다"로 볼지 아니면 "해먹었다"로 볼지, 곰곰이 생각해보지 않을 수 없다.
한국의 골프 인구는 몇 명?…"골프 프렌들리" 정치인들이 실패한 이유
내가 골프장을 보는 기본 시각은 골프 인구에 대한 인식으로부터 출발한다. 한국인 중 골프 인구가 얼마나 될까? 정부에서는 입장객 기준으로 천만명이 넘는다는 통계를 제시한다. 실제로 전국의 골프장에 내방객은 연간 천만 명이 넘는다.
그러면 한국의 골프 인구는 천만 명이 넘을까? 그런 식이라면 역대 정권 중에 가장 '골프장 프렌들리'했던 노무현 정부와 골프 치다가 총리 자리에서 쫓겨난 이해찬 총리 그리고 한국 정당상 최초로 골프장 건설 공약을 공식적으로 걸었던 2004년도 총선의 열린우리당은 정치적으로 대성공을 했어야 했다. 그러나 이런 일은 벌어지지 않았다. 참여 정부는, 골프장 정책으로 정권을 "해먹었다".
골프 인구는 골프가 생겨난 영국 기준으로 5% 정도로 추정한다. 연간 한 번이라도 골프장에 가는 사람을 기준으로 하면 한국에서도 그 정도 수준일 것인데, 일본과 한국이 골프붐이 골프 원조국인 영국보다 심상치 않다는 몇 가지 자료들을 가지고 다시 상향 조정하면 5~8% 사이가 실제 골프 인구라고 할 수 있을 것이다.
골프 인구, 많아야 5%…"골프 전자오락 인구는 빼고!"
현실적으로 필드에 나갈 때 한 번에 30만 원이 든다고 하는 게 가장 최근의 자료들로 내가 추정해본 비용이다. 문화구조 상, 한국에서는 이 비용은 탁구와 당구 비용과 마찬가지 방식으로 처리되는데, 소위 '더치페이' 통해서 각자 자신의 필드비를 내는 것이 아니라, 한 사람이 내는 것이 보편적 구조이다.
이게 접대의 형태가 되든 아니면 내기 골프의 형태가 되든, 보통 정상적으로 필드에서 이루어지는 골프에서는 어쨌든 4명 기준이라면 한 명이 120만 원을 부담하게 되는 셈이다. 물론 식사비와 부대비용은 다른 사람이 부담한다고 하더라도 한 번에 100만 원 가까운 지불이 생긴다면, 이 정도의 스포츠를 놀이로 즐길 수 있는 사람들이 한국에 그렇게 많지는 않다.
특히 최근의 경제 양극화 통계와 이런 양상을 합쳐서 보면, 실제로 필드에 나가는 사람들은 5%를 넘기가 어렵다. 그리고 이들의 골프 비용의 상당액이 금융계열 공기업의 접대비로 지출된다. 이건 이들이 국민의 세금을 "해먹는 것"에 해당한다.
물론 5%라고 해도 200만 명 이상 된다. 이 정도면 어지간한 30대 재벌의 과장급 이상, 주요 언론사의 기자들, 그리고 공중파 TV의 PD급 이상의 절반 정도가 다 포함되는 규모이다. 실제로 한국은 지금 이 5%들이 끌고 가는 것 아닌가?
이미 800만 명에서 1000만 명으로 정도로 추산되는 비정규직들은 이런 골프의 세계와는 거리가 멀고, 농민들도 거리가 말다. 가계 연소득 4000만 원 이하의 노동자들, 골프장과는 아주 거리가 먼 세상에 살고 있다.
20대? 95% 가까운 20대들은 골프 전자오락 외에 뭘 해보겠는가? 나 같은 시간강사, 물론 골프와 아주 먼 세상에서 살고 있다.
골프 인구는 고정, 골프장 출입회수만 증가
이렇게 인구 설정을 해놓고 보면 최근의 골프 회원권의 추세와 지방의 최근 골프장 운영 실태에 관한 자료들이 해석하기가 훨씬 편해진다.
지난 5년 동안 노무현 정부에서는 골프 인구가 지속적으로 늘고 있다고는 하지만, 실제 골프 회원권의 가격이 올라가거나 아니면 열등한 골프장, 즉 지방에 있거나 오래 된 골프장의 운영은 점점 더 어려워지는 중이다. 실제 골프 인구는 200만명에서 더 늘지는 않는 중이며, 사회 양극화로 인하여 오히려 상위 200만명의 부가 더 높아졌다고 가정하면 설명은 자료들을 어느 정도 일관되게 해석할 수 있다.
이 시장은 전형적인 포화시장(saturated market)의 특징을 보이는데, 새로운 골프장 하나가 생기면 오래되고 열등한 골프장 하나의 운영이 어려워지거나 망하는 양상을 지금 보이고 있다.
당연한 것이, 골프 인구가 더 늘어나지는 않고, 다만 한국 경제의 최상부에 있는 사람들의 그린 출입빈도수만 높아지는 경향을 보이기 때문이다.
"경제성 없어도 골프장 짓는다. 맹지가 개발지로 바뀌니까"
보통 이 정도면 경제적으로는 더 이상 골프장을 신설하지 않는 것이 맞기는 하지만, 그런 일은 우리나라에서 벌어지지는 않는다.
일단 '맹지'나 '개발제한지'로 분류된 토지에 골프장이 들어가면 접근 도로가 따라 들어가서, 결국에는 개발지로 바뀌니까, 골프장이 망해도 맹지에서의 개발 이익은 발생한다. 이게 산지든 바닷가든 혹은 DMZ 근처든, 경제성이 있든 없든, 죽어라고 골프장이 들어가는 숨은 경제적 이유이다.
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"상위 5%의 바람이나마 이뤄질까?"
이런 자료를 놓고 최근 이명박 정부에서 취한 골프장 관련 조치에 대해서 살펴보자.
지나치게 복잡하지 않게 설명하자면 골프에 붙는 세금을 인하하는 조치, 녹지면적에 따른 골프장 증설제한의 완화 조치, 수질 오염으로 인하여 상류에는 건축물을 지을 수 있게 해주는 조치, 그리고 골프장의 경사면을 완화시키는 조치, 즉 더 높은 산에도 골프장을 지을 수 있게 해주는 네 가지 정도가 이번에 이명박 정부가 취한 조치이다.
정신을 해석하기는 간단하다. 상위 5%들의 스포츠에 부과하는 세금을 낮춰주는 것이고, 환경이나 생태 같은 것은 신경 쓰지 말고, 골프장 많이들 지으시라는 것이 이 조치의 정신이다. 이걸 이해하기가 어렵지는 않을 것이다.
그러나 이 조치가 과연 한국의 상위 5%들이 바라는 대로, 그리고 골프장과 결탁한 건설사와 지방 토호들이 바라는 대로 그렇게 우리의 생태계와 자연을 "팔아먹는" 효과가 발생하게 될까? 이게 미지수다.
전체적으로 맥락을 따져보면, 지금의 조치가 오히려 노무현 정부가 교묘하게 만들어놓은 골프 진흥 정책의 근간을 흔들어 오히려 골프장들에게 불리한 결과를 만들지는 않을까? 한 번 생각해보자.
盧가 지원한 퍼블릭 골프장에는 제동…"고맙다고 해야 할지"
이번의 골프장 특혜 조치 중 가장 눈에 띄는 것은 역시 세제 경감이다. 체육진흥기금와 개별소비세 그리고 종부세, 재산세 등등 하여간 골프에 붙는 세금은 줄어든다. 대략 30만 원 기준으로 1회에 5만 원 정도 낮아지니까 확실히 싸진다.
이게 문제를 일으키는 첫 번째 이유는, 사실과 전혀 다르지만 어쨌든 지금까지 지방정부들이 골프장을 추진하는 이유로 내세웠던 가장 큰 명목상의 이유인 '세수 확대'라는 명분을 사라지게 하는 것이다. 이제 무엇으로 지방정부가 나서서 골프장을 세우겠다고 하겠는가?
그러나 이건 부차적인 일이다. 혹시라도 언감생심, 골프장에서 들어오는 체육진흥기금으로 일반인들이 즐길 수 있는 공공 체육시설에 돈이 들어오지 않을까 생각하시는 분은, 이 대목에서 분노를 할지도 모르겠지만, 그런 걱정은 하실 필요 없다.
우리나라의 상위 5%들이 어떠신 분들인가? 행여라도 골프에서 들어온 돈이 시민체육시설에 들어갈까 봐, 이미 살뜰하게 모든 대책들이 수립되어 있다.
기존의 시설들에 들어가던 지원금들은 어차피 민영화하기로 되어 있고, "골프의 것은 골프에게"라는 슬로건으로 이렇게 들어온 돈은 특히 농지와 해안지역의 '퍼블릭 골프장' 지원금으로 가도록 기본 방향이 이미 노무현 때 수립되어 있다. 이것이 300개가 될지, 400개가 될지 모르던 찰나에 이 퍼블릭 골프장 재원으로 사용하기로 했던 골프용 체육진흥기금의 세원을 이명박 정부에서 없애준 셈이다.
덕분에 경제성과 상관없이 정부 예산으로 재경부가 무조건 하겠다고 추진하던 퍼블릭 골프장 세원이 사라졌으니, 당분간 폭발적인 골프장 증가세는 걱정 안해도 되겠다. 이걸 고맙다고 해야 할지, 뭐라고 해야 할지...
경기도 용인시에 신규 골프장 집중될 듯
지금은 임야면적 5%를 넘어서는 골프장은 지을 수 없게 되어있다. 일종의 시도별 골프장 총량제가 운용되고 있던 셈인데, 이것도 이번 조치로 당연히 없앴다.
형식적으로는 엄청난 생태파괴가 일어날 것 같은데, 이것도 내용은 그렇지는 않다. 현실적으로 임야면적의 5% 상한까지 골프장을 지어서 더 이상 지을 수 없는 곳은 한국에는 용인시와 제주도 딱 두 군데인데, 제주도는 특별도로 전환하면서 이미 이 조치를 자신들이 풀어서, 이번 조치와는 해당사항 없다.
결국 지금은 용인시 그리고 이미 시민들이 골프장 추가증설에 상당히 반대하고 있는 여주시 정도가 이 조치에 해당하는데, 이 조치로 당장 새로 생길 골프장은 사실상 용인시 정도라고 할 수 있겠다. 입지면에서 골프장 경쟁력으로 용인시를 따라갈 골프장은 없는데, 용인시에 골프장 하나가 늘 때마다, 보다 열등한 곳에 있는 골프장 하나가 망하게 되어 있는 것이 현재 한국 골프장의 경영 구조이다.
이건 용인시민과 용인시 사이의 문제이지만, 어차피 골프장을 지어야 한다면 새로운 천연생태계의 산림지역이나 해안으로 가는 것보다는 차라리 이미 자연 생태계로서의 기능이 회복하기 어려운 상태인 용인에 생기는 편이 낫다.
도시정비와 생태 수용능력으로서 이 문제는 용인시가 해결할 일이라고 할 수 있는데, 겉으로는 엄청난 조치인 것 같지만, 임야면적의 5%까지 골프장이 찬 곳은 이 정도이다. 겉으로는 엄청난 것 같지만, 속 내용은 별 거 없다.
만약 용인시가 어쨌든 세수 확보 차원에서 더 많은 골프장을 유치해야겠다면, 그것은 용인시의 문제이지만, '보존 지역'에 대한 선택의 문제에서 이 조치가 무분별하게 늘어나는 지방 골프장들에게 반드시 유리한 조치는 아니다.
'1등급 하천 상류지역에 숙박시설 건설 허용'이 지역경제에 미칠 영향은?
이번 조치에서 또 하나 눈여겨 볼 것은 1등급 하천의 상류지역에 숙박시설 금지를 해제한 일이다. 물론 말도 안 되지만, 조령에도 배를 끌고 가겠다는 이 정부에게 1등급이니, 녹지등급도니 혹은 천연습지니, 어차피 말 안되기는 마찬가지이다.
어쨌든 이 얘기는 골프장에 '게스트 하우스'라고 불리는 시설물의 설치 조건을 완화시켜준 것이다. 이 조치는 골프장을 유치하는 주민들에게 문제가 일어나는데, 게스트 하우스가 허가되면서 실제로 골프장이 지역 경제에서 관광효과에 미치는 효과는 사실상 완전히 사라지게 된다.
게스트 하우스 생기기 전에는 가끔씩 골프가 지역관광으로서 숙박 시설과 식당 운영에 일부 도움을 준 것이 사실이기는 한데, 게스트 하우스가 들어간 이후로 해당 지역에는 주유소 이외에는 관광 효과가 미미하게 된다.
이 조치는 골프장 설립 지역의 주민들이 실제로는 별 효과가 없음에도 불구하고 그동안 부풀려서 계산하던 '관광효과'가 사실상 없게 된다는 것을 공포하는 효과가 더 강하다.
도대체 이제 지방토호들이 끌고가던 '찬성 측' 주민들이 '반대 측' 주민들을 무슨 수로 설득하나? 세수도 없고, 관광효과도 확실하게 줄어드는데 말이다.
산은 조금 덜 깎아내려나?
골프장 건립시 경사도 완화는 효과가 약간 애매하기는 한데, 어쨌든 노무현 시절에 '골프장은 산지가 아니라 해안으로 가는 것이다'라고 하던 것에 역행하는 정책이기는 하다.
허용각도 20도에서 25도로 완화시키는 것인데, 결국 더 산으로 들어가겠다는 얘기 하나와 자연굴곡도를 필드 디자인에 더 많이 반영시키겠다는 것이다.
각각 장단점이 있는데, 이렇게 하면 더 깊숙한 계곡으로 골프장이 들어가는 대신에, 억지로 이 조건을 맞추기 위해서 불법으로 산을 깍아내는 일은 약간 줄어들게 될 것이다. 어차피 들어가기로 마음 먹은 건축업자들은 현재 규정은 이렇게 때문에, 이 조건에 맞추기 위해서 불법적으로 산을 깎아낸다.
어차피 들어갈 것이라면, 차라리 나중에 생태복원이라도 편하게 하기 위해서 산이라도 덜 깎아내는 편이 나을 수 있다. 어쨌든 노무현이 골프장 짓자고 할 때 "산으로 가는 것보다는 바다 쪽이 낫지 않느냐"고 했고, 그런 정신으로 새만금에도 골프장으로 뒤덮자고 했던 것이다.
물론 이명박 정권에서는 산이든, 바다든, 어디에라도 갈텐데, 이 골프장 경사도 조건이 훨씬 위해를 끼친다고만 말하기에는 좀 어렵기는 하다.
"'골프 프렌들리 정신'은 알겠는데, 효과는?"
하여간 노무현 정권 5년 내내 골프장을 짓기 위해서 머리 싸매고 고생하던 시절 생각하면, 이렇게 간단하게 대규모 조치를 취하는 이명박 정권을 보면서, 왜 그는 이렇게 간단한 걸 바로 보도자료 하나 뿌리면서 집행하면 되는 것을 그렇게 고민했나 싶기도 하다.
하여간 이렇게 해놓고 이게 'S 라인 경제'라고 하는 이명박 정부를 보면서, 그 정신은 뭔지는 알겠는데, 이게 실제로 골프장 운영주나 건설사에게도 도움이 되는 것인지, 그 효과 면에서는 갸우뚱하게 된다.
뭔가 많이 바꾼 것 같고, 환경단체에게 '친 골프 정권'이라고 욕 먹고, 일반 시민들에게 5% 부자들을 위한 정책이라고 엄청나게 욕 먹을 조치를 취한 것이기는 한데, 이게 실제로 그들이 원하는 대로 골프장을 엄청나게 늘리고 생태계에 엄청난 위해를 끼칠 정도의 그런 효과가 있을지는 좀 불투명하다.
오히려 노무현이 오랫동안 고심해서 체육기금진흥을 사용해서 정부가 열심히 골프장 지을 수 있게 해놓은 정책들을 흔들어버렸으니, 오히려 "해먹은 것"에 가깝지 않을까? 오히려 이제는 다른 곳에 썼어야 하는 재원들을 국책사업이라는 이름으로 골프장으로 돌리는 황당한 일만 잘 쳐다보고 있으면 되는 상황이니, 오히려 이 조치가 반 골프장 정책이 아닌가라는 의심이 들 정도이다.
하여간 이명박 5년 동안, 한국의 국토생태는 상당한 규모로 훼손될 위기에 놓이기는 했지만, 일단 노무현이 만들어놓은 세금으로 짓는 '퍼블릭 골프장' 수 백개 계획은 사실상 백지화된 것과 마찬가지이므로, 일단은 한숨 돌리게 되었다.
이젠 다른 세금을 돌려서 골프장으로 가는 것만 막으면 되고, 새로 생길 지방의 골프자들은 용인시의 신규 공급물량이 막아주고 있을테니, 이번에는 정말로 이명박 정부에서 말하는 "시장은 아름답다"라는 말을 인정하지 않을 도리가 없다.
골프 친화적 정신과 생태계 파괴 정신은 알겠는데, 이번 조치가 실제로 그런 효과를 대통령이 원하는 대로 제대로 발휘시킬지, 글쎄올시다.
"골프 안 치는 95%의 역할이 중요하다"
남은 것은 두 가지다. 안 그래도 줄이겠다는 세금을 억지로 다시 골프장으로 돌리는 일을 잘 감시하는 일, 이것은 골프 안 치는 나머지 95% 국민의 몫이다. 그리고 산으로 골프장 지으러 올라가는 불도저를 세우는 일, 이것은 불행히도 주민의 몫이다.
이 두 가지만 어느 정도 이루어진다면, 이번 이명박의 친 골프장 조치들은, 한국 골프행정의 결정적 전환점이 될 수 있는 획기적 조치가 아닐 수 없다. 이번에도 이명박은 "해먹은 것" 아닌가?
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