그러나 현재로서는 첫 단계인 남북대화에서부터 난항을 겪고 있다. 지난 9일 이명박 대통령이 독일 베를린에서 '북한이 비핵화에 합의한다면 내년 3월 서울 핵안보정상회의에 김정일 북한 국방위원장을 초청하겠다'고 제안한데 대해 북한은 사실상 거부 입장을 밝혔다. 청와대는 18일 이 대통령 제안의 '진의'를 북측에 전달했다고 밝혔다. 그러나 북한이 결코 수용하지 않을 '천안함 사과'를 전제조건으로 한 제안이 무슨 의미가 있느냐는 지적이 나온다.
이런 가운데 박의춘 북한 외무상은 17일 "우리는 동시행동 원칙에 입각해 한반도 전체를 비핵화한다는 9.19 공동성명을 이행할 용의가 있다"는 입장을 밝혔다.
박 외무상은 러시아 <이타르타스> 통신과의 인터뷰에서 "(9.19 공동)성명의 당사자는 동시 행동원칙 아래 핵전쟁 위협 포기, 핵무기 폐기, 관계 정상화, 평화를 담보하기 위한 메커니즘 조성, 경제협력 이행 등을 점진적으로 이행할 의무를 지게 돼 있다"며 "당사국들과의 협의를 통해 6자회담의 조기 재개를 위해서도 노력할 것"이라고 말했다.
박 외무상은 "하지만 미국은 자신들의 의무사항은 지키지 않은 채 우리에게 먼저 행동을 보여달라고 요구하고 있다"며 "이는 (9.19)공동성명에 기록된 동시행동 원칙을 위반하는 것으로, 평화적인 방법으로 대화를 통해 핵문제를 해결하려는 데 걸림돌이 되고 있다"고 주장했다.
북한의 이런 주장은 이르든 늦든 핵문제 해결을 위한 대화와 협상이 반드시 필요함을 감안하면 몇 가지 생각해 볼 거리를 제공한다. 한국과 미국은 북한이 '약속을 지키지 않는다'며 비판하고 있지만, 일부 전문가들은 "약속을 지키지 않은 것은 북한만이 아니다"라며 북한을 대하는 미국의 태도에도 문제가 있음을 지적해 왔다.
로버트 G. 가드 2세 미 군축·비확산연구소 소장은 지난달 28일 연구소 홈페이지에 올린 글에서, 과거 미국이 대북정책에서 저지른 '실수'들을 거론하며 이를 앞으로 있을 북한과의 협상에서 타산지석으로 삼아야 한다고 지적했다.
퇴역 미군 중장인 가드 소장은 이 글에서 과거 부시 행정부 당시 미국이 북한 비핵화에 대해 지나치게 강경한 전제조건을 요구하거나 김정일 위원장을 '난쟁이'로 부르는 등 외교적 결례를 저지른 것은 북핵 문제 해결에 전혀 도움이 되지 않았으며 오히려 악영향을 끼쳤다고 지적했다.
다음은 이 글의 주요 내용이다. (☞원문보기) <편집자>
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| ▲ 박의춘 북한 외무상 ⓒ뉴시스 |
미국의 북핵 협상 역사와 교훈
(Negotiating with North Korea on its Nuclear Program)
북한의 핵무장이 미국과 동맹국들의 안보에 매우 유해하다는 것은 분명하다. 또 군사적 공격으로 북한의 핵능력을 제거할 수 없으리라는 점도 명백하다. 북한군의 배치 상황으로 보아, 군사 행동은 서울 및 수도권 일대의 파괴를 가져올 것이다. 또 중국의 북한에 대한 지지를 고려할 때, 제재 역시 성공할 수 없다. 성공 전망이 아무리 희미하더라도, 가능한 단 하나의 선택은 북한과의 대화와 협상을 시도해 북한 정권에 핵무기와 관련 시설을 포기하도록 설득하는 것이다.
물론 북한이 2006년 핵실험에 성공하기 전에 이런 합의를 이끌어내는 것이 더 바람직하고 적절했을 것이다. 북한의 비타협적인 태도와 무책임한 행동은 현재의 교착 국면의 원인으로 비난받을 만한 것이지만, 역효과만 낳은 미국의 대북정책이 미국의 신뢰를 갉아먹었으며 최소한 북한에 핵개발 프로그램을 포기하지 않을 명분을 주었다는 점도 인지돼야 한다.
따라서 이전에 미국이 어떤 협상 전략과 전술을 사용했는지 돌아보는 것이 유용할 것이다. 이는 한반도 비핵화에 대한 북한의 동의를 얻어내기 위한 앞으로의 노력에 교훈이 될 것이다.
1. '불량국가'에 대한 외교적 해결은 '유화책'이 아니다
국익, 특히 안보에 대해 국가 간에 대립이 발생했을 때, 양측 모두에 이익이 될 수 있는 합의를 이끌어내기 위해 협상하는 것이 분별 있는 행동이다. 상대방과의 대화나 외교적 해결이 '나쁜 행동에 대한 보상'이기 때문에 받아들일 수 없다고 간주돼서는 안 된다. [조지 W.] 부시 행정부 1기 때, 미 정부의 고위당국자들은 북한과의 협상을 이런 식으로 이해했다. 이는 사실상 북한에 보상을 주어 핵을 포기하도록 만들 유일한 기회를 없애 버렸다.
2. 책임있는 진지한 제안이 간단히 거부돼서는 안 된다
도널드 그레그 전 주한 미국 대사와 돈 오버도퍼 전 <워싱턴포스트> 기자는 [2차 북핵 위기가 시작된 직후인] 2002년 11월 김정일 북한 국방위원장의 메시지를 백악관에 전했다. 김 위원장의 메시지는 "미국이 북한의 주권을 인정하고 불가침을 확약하면 북한도 새로운 세기의 요구에 맞춰 핵문제를 해결하는 방법을 찾을 수 있어야 한다는 것이 우리의 견해"라면서 "미국이 대담한 결정을 내리면 우리도 이에 상응할 것"이라는 내용이었다.
당시 미국 정부는 이를 무시했을 뿐 아니라 한국과 일본까지 부시 행정부의 강경한 대북정책에 동조하도록 설득했다. 1994년 제네바 기본합의에 따르면, 북한이 핵무기 개발 프로그램을 중지하는 대신 미국은 두 기의 경수로식 핵발전소를 지어주고 발전소가 지어질 때까지 중유를 제공하기로 돼 있었다.
김정일 위원장의 메시지가 무시되고 미국으로부터의 중유 공급이 중단되자 북한은 국제원자력기구(IAEA) 사찰단을 추방하고, 1994년 합의는 무효라고 선언했으며, 핵확산금지조약(NPT)에서 탈퇴하고, 사용후핵연료에서 플루토늄을 추출하기 시작했다. 이해할 수 없게도, 부시 행정부는 이에 대해 거의 아무런 반응도 보이지 않았다.
3. 대화의 최종 결과물이 되어야 할 것을 전제조건으로 내세워서는 안 된다
[2001~04년]1기 부시 행정부는 북핵의 '완전하고 검증 가능하며 되돌릴 수 없는 해체(CVID)'를 협상의 전제조건으로 하는 정책을 취했다. 말할 필요도 없이 이런 요구는 대화를 시작하기 위한 것이 아니었으며, 이로 인해 핵 프로그램을 제거하라고 북한을 설득할 기회는 지연됐다.
4. 협상에서 채택된 약속을 신중히 이행하는 것이 신뢰와 협상 진전을 보장한다
북한 핵무기 프로그램을 동결시키기로 한 1994년 제네바 기본합의에서 미국은 3개월 내로 북한과의 무역 및 투자 장벽을 낮추기로 했다. 미국은 한국, 일본과 컨소시엄을 구성해 두 기의 경수로 발전소를 북한에 지어 주기로 했으며, 첫 번째 발전소는 2003년에 완공될 예정이었다. 또 북미관계도 정상화하기로 했다.
그러나 미국은 2000년 6월에야 경제 제재를 풀고 소비재 교역을 허가했지만 이는 의미없는 제스처였다. 북미관계 정상화의 첫 신호 또한 2000년 10월 매들린 올브라이트 국무장관의 평양 방문이었다. 경수로 발전소도 2002년 8월에야 착공했다. 2001년 북한은 경수로 발전소 공사가 지연되는 것에 대해 보상하지 않으면 원자로를 재가동하겠다고 위협했다.
6자회담에서 북한의 2단계 비핵화 조치에 합의한 2007년 이른바 '10.3 합의'로부터 4개월후, (2008년 2월) 지그프리드 헤커 전 로스알라모스 핵연구소장을 단장으로 한 미국 대표단이 방북했다. 이들은 방북 이후 펴낸 보고서에서, 북한은 제공받기로 약속한 연료용 중유와 전력망 개선을 위한 장비들 중 극히 일부분만을 받았다고 결론지었다.
미국은 또 [10.3 선언의] 약속과는 달리 북한을 테러지원국 명단에서 제외시키지 않았다. 또 미국이 제재를 풀겠다고 약속했음에도 북한 기업은 여전히 '적성국교역법'의 적용 대상이었으며 미국과의 통상을 제한받고 있었다. 헤커의 방북 보고서는 '북한은 이런 문제들이 해결된다면 핵심적 핵시설의 불능화 의무를 수행할 의지가 있는 것으로 보인다'고 서술했다.
5. 협상 과정에서 심리적인 측면도 무시하지 말아야 한다
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| ▲ 로버트 G. 가드 2세 미 군축·비확산연구소장 ⓒ프레시안 자료사진 |
같은해 3월 유출된 미 국방부의 핵태세검토보고서(NPR)는 북한 등의 핵무기 개발을 막기 위해 '선제적'으로 핵공격을 할 수 있다고 돼 있다. 이는 사실상 북한에 핵억지력을 확보할 동기를 제동하는 것이었다. 북한은 3월 13일 '위협에 수동적으로 방관하지 않을 것'이라며 강력한 대응 수단을 마련할 것이라고 반발했다.
또 부시는 그해 7월 북한이 제안한 북미 외교장관 회담을 거부하면서 김정일 위원장을 "난쟁이", "식탁에서 버릇없이 구는 아이"라고 불렀는데 이는 북한의 이해와 협력을 구하기 어려운 발언이었다. 욕설이 외교를 대신할 수는 없다.
6. 협상의 주된 목적에 집중해야 하며, 사소한 문제에 발목 잡히지 말라
2005년 4차 6자회담은 9.19 공동성명이라는 획기적인 결과물을 만들어 냈다. 당사국들은 성명에서 '공약 대 공약', '행동 대 행동' 원칙에 입각해 단계적 방식으로 합의의 이행을 위해 상호조율된 조치를 취할 것을 합의했다. 또 미국은 북한의 주권을 존중한다는 점을 확인했다.
그러나 미국은 중국 마카오의 방코델타아시아은행(BDA)을 돈세탁 우려 금융기관으로 지정해 북한 예금 2500만 달러를 동결하는 조치를 취한다. 이를 주권에 대한 침해로 받아들인 북한은 6자회담 참석을 거부했다.
북한은 2006년 4월 미국이 BDA 자금 동결조치를 해제한다면 6자회담에 복귀하겠다고 선언했지만, 미국은 오히려 대북 금융제재를 강화했다. 그러자 같은해 10월 3일, 북한은 핵실험을 하겠다고 경고했고 6일 후 이를 강행했다.
미국은 대화에 나서지 않을 수 없었다. 6자회담은 16개월만인 2007년 2월에 재개됐으며(북한의 1차 핵실험 후 첫 6자회담은 2006년 12월에 있었으나 사실상 결렬됐다 : 옮긴이), BDA에 동결된 자금에 대한 북미 대화도 병행됐다. 6자회담 당사국들은 9.19 공동성명을 이행하기 위한 조치인 2.13 합의를 체결했으며, 다양한 의제를 다루기 위한 5개 실무 그룹을 구성하기로 했다.
미국은 북한에 'BDA 문제를 2.13 합의 후 30일 내에 해결하겠다'고 약속했고, 4월 10일에 자금 동결조치 해제에 동의했으며, 6월 25일 북한은 송금이 이뤄졌다고 발표했다. BDA의 북한 자금을 동결한 것은 협상을 20개월 동안 늦춘 것 외에는 아무런 성과도 이루지 못했다.
7. 합의 사항을 일방적으로 변경하거나 우유부단한 태도를 보이는 것은 국가의 명성과 신뢰도에 악영향을 미친다
2007년 10월 6자회담에서는 북한과 다른 당사국들 간의 상호 행동에 대해 합의했다. (10.3 합의) 북한은 플루토늄 프로그램에 대한 모든 정보를 공개하는데 동의했지만, 신고한 내용을 검증하는 방법에 대한 조항은 없었다. 2008년 5월 북한은 약속한 대로 플루토늄 프로그램에 대한 방대한 양의 문서를 공개했고, 같은해 6월에는 6자회담 의장국인 중국에 핵물질 보유량을 신고했다.
일부에서는 의문이 제기되기도 했지만, 북한이 신고한 플루토늄 보유량 38kg는 미국의 추정치와 근사한 수준이었다. 그러자 미국은 북한의 테러지원국 지정 해제를 위한 법적 절차에 들어갔고, 북한은 플루토늄 생산 시설인 영변 원자로의 냉각탑을 폭파했다.
그러나 6월 18일 콘돌리자 라이스 당시 미 국무장관은 미국이 북한을 적성국교역법 적용대상 및 테러지원국 명단에서 해제하기 전에, 북한이 제출한 핵프로그램 관련 신고서를 검증해야 한다고 주장하면서 10.3 합의를 일방적으로 변경하려는 미국의 의도를 드러냈다.
미국은 [당시에는 존재 자체가 논란이던] 우라늄 농축 시설을 포함해 북한의 모든 핵 프로그램 관련 요소를 검증해야 한다는 엄격한 검증 의정서를 제시하며, 그 요건이 충족되지 않는다면 미국은 10.3 합의에서 약속한 조치를 이행하지 않겠다는 입장을 밝혔다. 10월 1일 미국은 그보다는 느슨한 검증안을 내놓았지만 며칠 후 다시 입장을 바꿔 더욱 엄격한 검증 절차를 10.3 합의안의 내용인 북한에 대한 중유 제공의 조건으로 내걸었다. 한국도 중유 제공을 보류하는 데 동참했다. (일본은 납치 문제 해결 우선 원칙으로 애초부터 중유 제공을 거부했다. 그럼에도 불구하고 이후 미국은 약속된 양의 중유를 모두 북한에 보냈고, 한국은 보내지 않았다 : 옮긴이)
2009년 4월 북한은 6자회담 탈퇴를 공식 선언했고, 미국과 IAEA의 사찰단원을 추방했으며, 핵억지력을 강화하겠다고 위협했다. 같은해 5월 25일 북한은 2차 핵실험을 감행했다. 자신만의 원칙을 고집한 미국의 실책이 북한 핵실험의 직접적 원인인지는 확실치 않지만, 적어도 북한의 행동을 정당화할 구실이 됐음은 물론이다.
무엇을 할 것인가?
아직까지도 북한의 핵무기 프로그램을 억제하고, 감축시키고, 최종적으로 폐기하기 위한 유일한 길이 대화와 외교적 방법임은 명백하다. 문제 해결을 위해 아무 일도 하지 않겠다는 걸 그럴 듯하게 표현하는 '전략적 인내' 정책을 계속해서는 어떤 진전도 볼 수 없다.
미국은 이와 동시에 북한 도발의 최대 피해자인 동맹국 한국이 우선 회담을 갖게 해야 한다. 한국은 6자회담 재개 이전에 남북 간의 직접 대화가 있어야 한다고 주장했으며, 중국도 6자회담은 반드시 남북대화-북미대화에 이어 재개돼야 한다는 입장이다.
그러나 미국은 과거처럼 대화 재개에 앞서 전제조건을 붙이는 정책을 취하고 있는 것으로 보인다. 지난달 16일 힐러리 클린턴 미 국무장관과 김성환 외교통상부 장관은 북한에 대해 "비핵화에 대한 진정성을 행동으로 보여야 한다"고 요구했지만 구체적인 언급은 없었다. 지난 3월 미국의 한 고위당국자는, 북한의 최우선 순위는 북미대화이며 미국은 이런 요구를 충족시켜줘서는 안 된다고 말했다. 이는 6자회담 재개를 가로막게 될 것이다.
북한이 일련의 위험하고 도발적인 행동을 저질렀으며 이로 인해 한반도에서 무고한 인명이 희생되고 평화가 위협받았다는 점은 명확하다. 그러나 미국의 행동 또한 많은 경우에 역효과를 낳았으며, 위험한 상황에서 긴장을 완화하지도 북핵 협상 해법을 도출하지도 못했다.
미국에는 대화 채널을 열어 놓는 것이 중요하다. 이는 단지 한반도 비핵화라는 목적 달성을 위해서만이 아니라 남북 간의 긴장을 방지하고, 이로 인해 사태가 무력 충돌로 발전하는 것을 막기 위해서이기도 하다. '전략적 인내'는 교착 상태와 위험을 낳을 뿐이다.
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