"로또는 불법도박으로 행정소송감"

<한 인터넷 복권사업자가 주장하는 로또의 탈법성>

사상 최고의 대박을 노린 '로또 열풍'이 64억원씩 나눠가진 13명의 1등 당첨자 외에는 허탈감을 안겨주고 지난 8일 저녁 막을 내렸다.

'꽝'이 된 로또 복권을 쥐게 된 일부 복권구입자들은 뭔가 속았다는 기분을 느끼는 데 그친 반면, 로또 열풍으로 영업에 큰 지장을 받고 있는 인터넷 복권업자 등 다른 복권사업자들은 행정소송을 불사하겠다며 벼르고 있다. 이들의 주장인즉 로또는 정부기관들의 복권 발행권을 남용한 '불법도박'인만큼 중단 복권발행을 중단하고 관계자들을 문책해야 한다는 것.

한 인터넷복권업자는 "법무법인에게 자신의 주장에 대한 법률적 타당성에 대해 자문을 의뢰한 '불법도박 주장'에 대한 긍정적인 답변을 얻었다"면서 10일 로또에 대한 정부의 주장과 대책에 대한 법률적, 논리적 반박문을 프레시안에 보내왔다. 그는 곧 10개 복권발행기관을 상대로 로토복권 판매금지 가처분신청과 연합복권 발행중지 청구 행정소송을 법원에 제기할 예정이라고 밝히고 있기도 하다.

다음은 레드폭스아이(www.edexlotto.co.kr)이라는 인터넷복권사업을 운영하는 이상래 대표가 보내온 글이다. 편집자주

***연합복권 로또 관련 정부 주장 및 대책의 허구성**

***1. 연합로또는 기존법률에 근거해 발행할 수 있다?**

- 법률적 평가는 국내 3대 로펌중의 하나인 법무법인 태평양의 의견서로 갈음함

- 정부 주장이 맞다고 본다면 이론상 10개 복권 발행 기관이 2개,3개씩 연합하여 얼마든지 또 다른 연합 복권을 발행할 수 있다는 것이다. 그렇다면 수천가지 이상의 ‘법이 예정하지 않은’ 복권이 행정기관의 편의에 따라 발행될 수 있다는 것인데, 이는 복권발행을 전형적인 사행행위의 일종으로 일반적으로는 금지하고 아주 제한적으로 특정한 목적 아래에서만 복권발행을 허가해주는 법의 취지에 맞지 않음

- 또 법제처의 의견은 행정부처의 유권해석에 불과한 것으로 법무법인의 의견과 마찬가지로 최종 판단은 아닌 것이고, 사법적 판단은 사법부의 몫이지만 일단 행정기관이 ‘명확한’ 법적 근거없이 임의적인 ‘해석론’에 근거하여 법이 예정하지 않은 복권을 발행한 것만은 부인할 수 없는 사실임.

- 또 법제처 의견은 ‘복권의 동질성 유지’를 연합복권의 조건으로 제시하였는데 그 타당성은 별론으로 하더라도 현재의 방법에 따르면 과연 ‘동질성’이 유지되는 것인지도 의문임

현행법상 복권의 가장 본질적인 속성은 정부가 전가의 보도처럼 주장하는 ‘기금의 공공성’이 아니라 복권 발행을 허가한 개별법의 취지가 가장 중요한 것이기 때문임. 즉, 예를 들면 주택복권은 국민주택기금을 조성하기 위해 발행하는 것이므로 주택복권을 구매하는 소비자는 국민주택기금 조성이라는 목적을 가지고 구매한다고 보아야 하는 것인데,(실제 구매자의 의도와는 무관하게 법률적으로 보면) 그렇다면 주택복권의 판매로 얻어지는 수익금은 오로지 국민주택기금으로 사용되는 것이 법에 적합한 것임.

그러나 현재의 연합복권은 각종의 사용처를 표기해 놓고 그 수익금을 행정기관의 편의대로 배분기준을 정하여 사용하고 있는데 복권과 해당기금은 전속적인 관계에 있다는 점에서 (이는 복권의 본질적인 속성으로 훼손될 수 없는 것임) 이러한 행정기관의 행위는 적법하지 않은 것임.

조금 다른 문제이기는 하지만 국회의 예산 심의 과정에서 항상 문제되는 것이 바로 예비비나 정보비, 특별교부금 등의 항목인데 이러한 항목들이 문제되는 이유는 정확한 사용처가 명기되지 않아 예산을 얼마든지 행정기관의 임의대로 집행할 수 있고 이에 대한 실질적인 통제와 감시가 이루어지기 힘들다는 것임.

이런 차원에서 이 문제를 본다면 광범위한 목적의 복권발행으로 인해 조성되는 기금을 행정기관 임의대로 분배하는 것은 설혹 연합발행의 법률적 근거를 둔다해도 용인하기 어려운 것임.

***2. 연합복권 로또는 속성상 당첨금을 제한할 수 없다?**

- 복권발행조정위원회는 타 복권의 당첨금은 사행심을 조장한다는 이유로 당첨금을 대폭 하향 조정한 반면, 로또에 대해서는 당첨자가 나오지 않을 수도 있는 속성상 당첨금에 제한을 두기 어렵다고 주장함.

- 그러나 당첨금이 높아 사행심을 조장하는 것이 복권의 가장 큰 역기능이라면 이러한 원칙은 복권의 발행목적 (복권 시장의 정비도 포함)이 무엇이든 지켜져야 하는 것임

- 본질적 속성을 이유로 든다면 인터넷 상에서 발행되는 로또 형식(당첨금의 이월)의 복권(엔젤로또, 플러스로또 주가지수형 주택복권, 넘버스, 키노...)에 대해서는 당첨금을 왜 제한했는지 앞뒤가 맞지 않음.

결국 주장할 수 있는 것은 연합발행이라는 것 하나뿐인데 연합발행을 하면 당첨금이 높아도 사행심을 조장하지 않다는 것인지 묻고 싶음

***3. 복권시장이 난립해 있으므로 정비해야 한다?**

- 복권발행조정위원회는 연합복권 발행의 정당성을 기존에 난립한 복권시장의 정비에 두고 있음

- 그러나 복권시장의 난립은 행정기관의 책임이지 이를 허용한 법률의 문제가 아님. 그리고 복권시장의 정비는 당첨금, 지급수수료의 제한 등 합법적인 조치를 통해서도(법률이 행정부의 권한으로 위임하였으므로) 얼마든지 가능함.

- 오히려 현재 행정부의 방침은 기존에 복권발행을 허용해 주고 있는 개별법의 취지를 몰각하고 오직 ‘행정편의주의적’인 사고에서 비롯된 것임

즉, 일반적으로 금지된 복권발행을 법이 허용하는 것은 특정한 공공목적을 달성하기 위한 것이고, 행정부는 오히려 이러한 입법자의 취지를 존중하여 건전한 복권 시장을 조성하고 유지해야 하는 책임이 있음에도 불구하고 오직 기금과 관련 이해관계에만 몰두하여 복권 시장을 아수라장으로 만든 것이며 이러한 책임을 회피하기 위해 법률이 너무 많아 통합복권법을 제정해야 한다고 주장하는 것임

***4. 미성년자 판매 제한 및 구매수량제한을 위한 미스터리 쇼퍼제도?**

- 정말 미스터리한 것은 로또를 왜 온라인 폐쇄망을 이용하여 발행하는가 하는 점임

- 인터넷으로 발행한다면 성인인증과 본인확인 절차를 통해 아주 완벽하게 미성년자의 복권구매와 구매한도 초과를 제한할 수 있는데 굳이 온라인방식으로 오프라인 상에서 발행하는지 의문임.

복권발행조정위원회는 인터넷의 문제점으로 (1) 미성년자에 의한 주민등록번호 도용 (2) 구매부인, 해킹 등의 문제를 지적하고 있으나 한마디로 무식한 주장임.

즉, 주민등록번호를 도용하여 구매한 복권이 당첨될 경우 당첨금은 도용당한 사람에게 지급하므로 굳이 가족이외의 주민등록번호를 도용하면서 복권을 구매할 이유가 없음.

복권발행조정위원회의 주장은 미성년자에 의한 성인사이트 접속에나 해당하는 문제를 과대 포장한 것임. 또 설령 가족의 주민등록번호를 도용해서 구매를 한다해도 오프라인상에서 미성년자가 성년을 가장하여 구매하는 것보다는 빈도가 훨씬 작을 것임.

구매부인이나 해킹의 문제도 현재 즉석식 인터넷 복권의 경우에만 아주 예외적으로 문제되는 것이고 로또와 같은 추첨식의 경우에는 발생사례가 없음. 판매마감후 전산망을 차단하고 추첨전에 데이터를 별도 오프라인상에서 보관한다면 해킹을 할 수도, 설령 해도 아무런 문제가 없음. 억지 주장에 불과함.

***5. 왜 온라인 폐쇄망을 이용하는가?**

- 많은 국민들이 의아하게 생각하는 점은 왜 로또를 인터넷에서는 판매하지 않는 것인가 하는 점임.

- 복권발행조정위원회는 여러 이유로 인터넷으로 발행하는 것이 곤란하다고 하지만 이는 철저하게 국민은행과 시스템 사업자측의 논리를 대변하는 것임.

- 인터넷으로 로또를 발행했다면
(1) 미성년자의 구매를 효과적으로 차단할 수 있음
(2) 1인당 구매한도를 완벽하게 제한할 수 있음
(3) 기존의 인프라를 이용함으로써 설비투자를 최소화할 수 있음
(4) 현행 방식보다 판매량이 훨씬 많아 정부가 의도하는 기금 조성의 효율성이 달성될 것임

- 그러나 오프라인 상에서만 파는 이유는
(1) 국민은행은 은행내에 단말기를 설치하여 막대한 판매수수료를 얻고 부대 고객을 유치하는 효과를 얻고 (2) 시스템 사업자는 막대한 양의 단말기 공급, 복권 용지 및 잉크 등의 공급, 주기적인 단말기의 유지보수 등을 통해 엄청난 이익을 보장받게 되는 것임

그러므로 이 사업을 일관되게 추진한 측에서 보면 인터넷으로 로또를 발행한다는 것은 수익성이 없는, 하나 마나한 사업으로 전락하는 것을 의미함

***6. 당첨금의 제한 없이 이월횟수의 제한으로 문제가 해결?**

- 이월 횟수의 제한만으로는 절대로 문제가 해결되지 않음

- 타 복권의 당첨금은 5억 이하로 제한하고 로또는 당첨금 무제한에 최저보장액을 20억원으로 설정한 상황에서는 이월횟수가 중요한 것이 아니라 바로 최고당첨금을 규제해야 하는 것임

- 즉, 가령 연합으로 발행하는 것이 합법이고, 연합으로 발행한다는 점을 감안하여도 10억원 이하에서 최고 당첨금을 규제하는 사행심 조장이라는 비난을 해결하고 특혜의혹에서 조금이라도 벗어나는 것임

***7. 복권 정책 어떻게 가야하나?**

(1) 현행 복권 발행 법률을 유지하고 당첨금이나 수수료 등을 제한함으로써 법률의 취지를 충분히 살리고, 복권시장을 효과적으로 규제하는 것이 최선임
정부가 추진하는 가칭 통합복권법은 연합복권 로또의 불법을 사후적으로 치유해 주는 爲聯設法이 될 가능성이 높음

(2) 불법복권 엽합로또는 발행을 즉각 중지해야 함.
다만, 당첨금 등을 기존 복권과 동일하게 규제하여 연합복권의 간사기관인 건설교통부의 주택복권으로 발행하는 것이 타당함.
특히 추후에는 추가 단말기 설치를 불허하고 인터넷망을 이용하여 발행토록 하는 것이 합리적임

(3) 굳이 통합으로 가겠다면 가칭 ‘복권관리공단’ 설립하여 특정사업자에 대한 특혜 시비를 없애고 막대한 수수료 수입 (운영, 판매)을 공단으로 귀속시키는 것이 타당함. 기존 복권 관련 인력을 활용한다면 국고 낭비는 발생하지 않고 오히려 효율성이 증가될 것임 (복권의 공익성 측면에서 국가가 관리하는 것이 타당)

복권 관련 계약서에는 항상 면책조항(국가 정책의 변경에 의하여 복권 발행을 중지할 수 있고 손해배상 책임이 없다는)이 있으므로 문제될 것은 없고 기존시스템들을 신설되는 공단이 인수하면 사업자의 피해도 최소화될 것임

***8. 추가 - 누가 무슨 책임을 져야하나**

-복권발행조정위원회 위원장을 비롯하여 온라인 연합복권 로또와 관련된 자는 다음 사항에 대해 책임을 묻지 않을 수 없음

(1) 법률을 자의적으로 해석하여 불법복권을 발행

(2) 온라인복권이라는 잘못된, 시대에 뒤떨어진 정책수단을 검증없이 도입하여 소중한 국가자원을 낭비

(3) 복권정책을 특정 사업자에 유리한 방향으로 이끌고 간 특혜 의혹