하지만 과거에 중하위 계층을 위해 공급되었던 기존의 저렴 주택들은 정부 주도의 공공 임대 또는 공공 분양 방식이었다. 공공 분양 방식은 정부 재정을 투입해 만든 저렴 주택의 혜택이 초기 분양자에게만 돌아간다는 한계점이 있으며, 공공 임대 방식은 막대한 정부 재정 투입과 관리 부실로 말미암은 슬럼화라는 문제가 발생한다. 슬럼화를 막으면서도 저렴 주택을 공급할 방안은 무엇일까? 바야흐로 새로운 저렴 주택 공급 모델의 출현이 필요한 시점이다.
무주택 저소득 계층을 위한 저렴 주택 공급과 지역 커뮤니티 활성화라는 두 마리 토끼를 잡을 수 있는 모델로서 토지 정의와 주거 복지를 결합한 방식의 '공공 토지 임대형 사회적 주택 협동조합'을 모색해본다.
중하위 계층을 위한 대안적 주택 공급 방안이 필요하다
'공공 토지 임대형 사회적 주택 협동조합'이란 국공유지를 임대하여 중하위 계층에게 주택을 공급하는 주택 협동조합을 의미한다.
단순한 '주택 협동조합'은 조합원들에게 일반 건설사들이 공급하는 것보다 질 좋은 주택을 저렴하게 제공하여 조합원들의 이익을 보장해 주는 것을 목적으로 한다. 즉 토지와 건물을 함께 구매할 수 있는 중산층 이상의 계층이 조합원이 될 가능성이 높다.
그러나 주택 공급량의 40% 이상(사회적 협동조합 기준)을 취약 계층에게 공급해야 하는 '사회적 주택 협동조합'은 내 집 마련이 어려운 중하위 계층이 조합원으로 포함될 수밖에 없다. 중하위 계층이 조합원으로 참여하는 '사회적 주택 협동조합' 방식 중 국공유지를 저렴하게 임차하여 주택을 공급하는 방식이 '공공 토지 임대형 사회적 주택 협동조합'이다.
'공공 토지 임대형 사회적 주택 협동조합'의 기본 개념 및 원리들을 살펴보자. 먼저 재산권의 경우. 재산권은 기본적으로 토지는 공공이 소유하며, 건물은 사적 소유를 보장하는 방식이다. 단, 건물을 살 여력이 되지 않는 계층을 위해 건물 임대 방식도 가능하도록 한다.
두 번째 임대료 및 임대 기간의 경우. 사회적 주택 협동조합의 특성상 저소득 계층에게 주택 공급을 한다는 공익적 성격을 가지고 있다. 따라서 토지 임대료는 주거 복지 차원에서 시장 임대료 이하의 토지 임대료를 책정한다. 임대료 기준은 '공유 재산 및 물품 관리법'에 근거하여 공시지가의 1%로 하는 것을 권장한다.
입주자의 소득 수준에 따라 토지 임대료를 차등화할 수도 있다. 즉 공시지가의 1% 이상의 임대료 분은 같은 협동조합 주택 내에서 저소득층의 임대료 보조 비용이나 주택 협동조합 관리와 같은 커뮤니티 복지 비용으로 사용하는 방식도 고려해봄 직하다는 말이다. 토지 임대 기간은 건설 투자 및 토지 이용의 안정성을 보장할 수 있도록 최소한 20년을 보장하는 것이 필요하다.
세 번째, 입주자격의 경우. 공공의 토지를 저렴한 가격에 임대하여 지불 가능한 주거비 및 주택 가격을 형성하였으므로 입주 자격에 일정 정도 소득 요건을 제한하여 주거 복지가 가장 필요한 계층, 즉 소득 10분위 중 2~4분위 대상에게 돌아가게 할 필요가 있다. 그리고 거주 기간에 소득 상승으로 입주 요건에 맞지 않는 거주자가 생길 경우를 대비하여 2년에 한 번씩 자격 심사를 통해 소득 상승분에 비례하여 토지 임대료를 높이거나 보증금을 올리는 방식을 권장한다.
네 번째, 운영 방식의 경우. 조직 구성의 기본적인 틀은 협동조합 방식으로 하되, 공공의 토지를 사용한다는 것을 고려한다. 즉, 현 거주자들의 이익만을 배타적으로 주장하지 못하도록 정부 관계자, 시민단체, 공익적 의식을 가진 지역 투자자 및 주변의 주민을 조합원이나 참관인 등으로 포함시켜 의사결정 구조에 참여시킬 필요가 있다.
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| ▲ 주택 협동조합과 관련된 실험은 이미 곳곳에서 진행되고 있다. 건설 단계부터 주민들이 참여해 직접 집을 짓고 관리하는 이른바 '박원순 식 가양동 협동조합형 공공 임대 주택'. ⓒ서울시 |
공공 토지 임대형 사회적 주택 협동조합의 장점
'공공 토지 임대형 사회적 주택 협동조합'의 장점은 다음과 같다. 첫째, 토지는 임차하고 건물은 사유하는 방식을 통해 공공 임대 방식보다 정부 재정 투입을 낮출 수 있다. 또한, 주택 바우처나 주택 구매 자금 보조 방식과 달리 '공공 토지 임대형 사회적 주택 협동조합'은 초기에 정부의 토지를 빌려준다면 계속되는 재정 투입이 없이도 저렴한 가격의 주택을 지속해서 유지할 수 있다.
둘째, 토지 임차·건물 사유의 방식은 입주자들에게 자기 소유의 건물이라는 인식을 심어줌으로써 공공 임대 방식에서 나타나는 슬럼화 가능성을 차단할 수 있다. 혹 건물을 짓거나 살 여력이 되지 않는 최저소득 계층 조합원에게 정부 지원을 통해 임대주택을 제공한다 하더라도 주민 중심의 자치 구조를 형성하는 '주택 협동조합'은 슬럼화를 예방할 수 있는 충분한 장치가 될 수 있다.
셋째, 초기 분양자에게만 저렴한 분양가의 혜택이 돌아가는 공공 분양 방식과 달리 공공 재정의 지원 효과를 지속해서 유지할 수 있다. '공공 토지 임대형 사회적 주택 협동조합'은 토지를 공공이 소유하기 때문에 부동산 경기가 과열될 때에도 일반 시장의 주택과 달리 주택 가격의 급등을 막을 수 있다. 이는 서민들에게 저렴한 주택을 지속적이고 안정적으로 공급할 수 있음을 의미한다.
넷째, 주택 협동조합 방식을 통해 주민 중심의 자치 구조를 형성하여 공동체성 강화와 지역 커뮤니티 활성화의 효과를 얻을 수 있다. 오늘날 주거의 질은 단순히 물리적인 주택의 내구성이나 기능만을 의미하지 않는다. 주민 중심의 자치 구조 형성은 커뮤니티 활성화와 공유 경제의 비옥한 토양이 될 수 있다.
다섯째, '공공 토지 임대형' 방식은 공공의 토지를 활용하는 방식이기에 건설 투자 위험을 상당히 낮출 수 있다. 따라서 '공공 토지 임대형' 방식에서는 자본은 부족하지만 공익적 마인드를 가진 민간 주체가 주택 공급 부문에 진입하기가 수월하다. '공공 토지 임대형' 방식은 시민들의 다양한 기호와 욕구에 기민하게 대응하는 다양한 주택 공급 주체들을 육성할 수 있는 교두보 역할을 할 수 있다.
'공공 토지 임대형 사회적 주택 협동조합' 방식의 효과를 다시 간략히 정리해보면 영구적으로 적정한 가격과 질을 보장하는 주택 공급을 통해 저소득층의 주거 안정성을 강화할 수 있으며 공동체성 강화와 커뮤니티 활성화의 토대가 되는 주택 협동조합 활성화를 위한 교두보 역할을 할 수 있다는 것이다.
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공공 토지 임대형 사회적 주택 협동조합 도입을 위한 조례 및 시행령 개정 검토
공공 토지 임대형 사회적 주택 협동조합의 활성화를 위해서는 주택 협동조합 관련법이 새롭게 제정되는 것이 가장 좋다. 하지만 이른 시일 내에 적용 가능한 방안을 모색하기 위해 임대료 인하와 임대 기간에 관한 서울시 조례와 시행령 개정안을 검토해본다.
지난 3월 서울시의회에서 통과된 '서울특별시 협동조합 활성화 지원 조례안' 제14조 1항에 따르면 '협동조합이 시의 재산 또는 물품을 임차하는 경우에는 서울특별시 공유 재산 및 물품 관리 조례에 따라 대부료를 경감할 수' 있다. 즉, 협동조합이 '서울특별시 공유 재산 및 물품 관리 조례'를 활용한다면 국공유지 사용 시 일반적으로 내야 하는 임대료인 공시지가의 5%를 최대 1%까지 낮출 수 있다. '서울특별시 공유 재산 및 물품 관리 조례' 제26조 5항에 협동조합을 추가한다면 사회적 주택 협동조합은 공시지가의 1%로 시유지를 활용할 수 있다.
'공공 토지 임대형 사회적 주택 협동조합' 활성화를 위해서는 이처럼 저렴한 임대료와 함께 건설 투자의 안정성을 보장할 수 있는 적절한 임대 기간의 보장이 필수적이다. 협동조합이 서울시의 시유지를 빌린다 하더라도 임대 기간은 '공유 재산 및 물품 관리법' 제31조에 따라 최대 5년까지만 보장하고 있다. '공공 토지 임대형 사회적 주택 협동조합'이 토지 임대를 5년마다 재계약해야 한다면 건설 투자 위험이 너무 크기 때문에 아무도 주택 공급의 주체로 나서지 않을 것이다.
하지만 '공유 재산 및 물품 관리법' 시행령 제30조를 개정하여 '협동조합 및 사회적 기업'을 포함한다면 시유지를 최대 20년까지 빌리며 그 이후로도 재계약 시 연장이 가능하다. 최소 20년의 임대 기간을 보장한다면 일정 정도 건설 투자 및 토지 이용의 안정성을 확보하여 '공공 토지 임대형 사회적 주택 협동조합'의 도입이 가능하다.
저렴 주택 공급과 지역공동체 활성화 모델의 실험은 가능할까?
'공공 토지 임대형 사회적 주택 협동조합'은 경기 침체 및 전·월세 상승 등으로 서민들의 주거 문제가 갈수록 심각해져 가는 상황 속에서 저렴 주택을 공급하면서도 주민 자치 구조 강화를 통해 슬럼화 방지 및 지역 커뮤니티 활성화에 이바지할 뿐만 아니라 대안적인 주택 공급 모델과 주체 형성에 중요한 교두보가 될 수 있다.
'공공 토지 임대형 사회적 주택 협동조합' 도입을 위해서는 서울시 조례와 시행령에 협동조합만 포함시키면 되기에 서울시의 의지만 있다면 저렴 주택 공급과 지역공동체 활성화 모델의 도입이 그리 어려운 일은 아니다.
'공공 토지 임대형 사회적 주택 협동조합'뿐만 아니라 대안적 주택 공급 주체들의 육성 및 활성화를 위해서는 건설 자본 조달이나 충분한 공공 토지 비축 방안 등에 관한 부분도 향후 검토해야 할 중요한 사안이다. 하지만 이른 시일 내에 저렴한 토지 임대료와 안정적인 임대 기간을 보장하는 시행령과 조례가 개정되어 '공공 토지 임대형 사회적 주택 협동조합'이 시행될 수 있다면 대안적 민간 임대주택 공급을 준비하고 실험하고 있는 단체들에게 큰 도움이 될 수 있을 것이다. 또 재건마을 등 개발 문제로 갈등을 빚고 있는 강남의 국공유지 점유 지역의 해법 모색에 있어 의미 있는 실마리가 될 수 있을 것으로 보인다. (토지+자유 리포트 : 공공 토지 임대형 사회적 주택 협동조합 전문 보기)
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