최근 종부세와 국토보유세에 관한 논란이 가열되고 있다. 복수의 여론조사에서 윤석열 후보의 종부세 인하 정책이 높은 지지를 받았고 이재명 후보의 국토보유세 신설 정책은 반대 여론이 더 높게 나왔다. 지난 주에 종부세 고지서가 발송되고 나서 야당과 보수언론에선 '종부세 폭탄'이라며 심한 반발을 하는가 하면 정부.여당과 진보언론에서는 1주택자에게는 별 부담이 되지 않는다며 종부세의 정당성을 옹호하고 있다.
우리 나라의 부동산 보유세 부담(보유세/부동산가액)은 2018년 기준 0.16%로서 미국의 0.9%, 캐나다의 0.87%, 영국의 0.77%는 물론 이웃 일본의 0.52%에 비해서도 매우 낮다. 세계적으로 국민소득 대비 지가총액이 가장 높고, 아마도 가계소득 대비 주택 가격도 최고 수준으로 높은 데에는 보유세가 낮은 것이 중요한 한 원인이라고 본다. 따라서, 부동산투기 억제와 지가안정을 위해 보유세를 점차 올려나가야 한다는 당위성을 부정할 수는 없다.
그러나, 올해 부과된 종부세가 2주택자를 포함한 다주택자에게는 상당한 부담이 된다는 것을 정부도 인정하는 셈인데, 2주택자를 전부 투기세력으로 간주해서 무거운 세금을 부과하는 것이 바람직한지는 의문이다. 정부는 종부세 대상이 상위 2%에 불과하다고 하나, 가구원을 포함하면 전 인구의 6%라고 봐야 한다. 이중 절반 이상이 평균 900여만 원의 무거운 세금을 고지받은 다주택자의 가구원이며, 이들은 서울과 수도권에 집중되어 있다. 이들 중 상당수는 소득이 없거나 적은 고령층이며, 종부세가 징벌적이고 불공정한 세금이라고 생각한다.
과연, 보유세 강화를 현행 종부세 방식으로 하는 것이 바람직한 방향인지 재고할 필요가 있다. 미국처럼 모든 부동산에 주별로 단일세율로 과세하는 것이 보다 공평하고 효과적인 것인지, 아니면 토지와 건물을 분리하여 건물은 가볍게 과세하고 토지에 대해 더 무겁게 과세하는 방향이 나을 것인지 검토할 필요가 있다. 사실 많은 경제학자들은 보편적인 토지보유세('토지가치세'라고도 함)가 부동산 투기 억제와 지가 안정에 효과가 있을뿐만 아니라 토지의 효율적 이용을 촉진하며 국민경제의 자원이 생산적인 부문으로 흘러가도록 할 것이라고 본다. 상위층에 한정하여 토지보다 주택을 주요 대상으로 하는 종부세로는 이러한 목적을 효과적으로 달성하기 어렵다고 본다.
이재명 후보가 기본소득 재원으로 국토보유세 신설을 공약한 것은 고질적인 부동산문제 해결의 전기를 마련하리라는 기대를 낳고 있다. 김동연 후보도 토지보유세 도입을 주장하였고, 김종인씨는 이를 시장친화적 토지공개념 정책이라고 높게 평가하였다. 추미애 전 법무장관도 여당의 경선과정에서 토지보유세를 주장하였다. 그러나, 최근 이재명 후보는 "공론화 과정을 거쳐 동의하면 하고, 동의 안 하면 안 할 것"이라고 하여 공약을 후퇴한다는 해석과 국민 설득과정을 거쳐 실시 의지를 밝힌 것이라는 상반되는 해석을 낳고 있다. 또, 이 후보는 국토보유세라는 명칭이 오해를 낳는데, 정확히 말하면 '토지이익배당'이라며 "선진국보다 토지 보유 부담이 5분의1에 불과한데, 절반만 올려도 15조∼20조 원이 더 생기고, 이걸 전국민에게 기본소득으로 지급하면 90%의 국민은 내는 것보다 받는 게 더 많다"고 설명했다. "일방적으로 강행하기는 어렵다"면서도 "이 내용을 정확히 이해하면 반대할 이유가 없다"는 것이다.
종부세와 '토지이익배당 국토보유세'를 둘러싸고 혼란스러운 논쟁이 이루어지고 있는데, 이 둘의 차이가 무엇인지를 명확하게 이해할 필요가 있다. 또, 토지이익배당 국토보유세를 실시할 때 기존의 종부세와 재산세는 어떻게 할 것인지에 대해서도 명확히 할 필요가 있다.
결론부터 말하자면, 필자는 기존의 종부세를 폐지하고 '토지이익배당 국토보유세' 또는 '기본소득 환급 토지세'로 대체할 것을 제안한다. 기존의 재산세는 건물분만 유지하는 것으로 한다. 이렇게 하면, 무주택자는 물론 대다수 1주택 서민은 '토지이익배당 기본소득'으로 받는 게 '국토보유세'로 내는 것보다 더 많아 순수혜자가 된다. 일종의 마이너스 세금, '마이너스 토지세'라고 할 수 있다. 종부세 폭탄을 맞았다고 불만을 제기하는 2주택자는 현행 종부세 제도에 비해 훨씬 부담이 줄어든다. 1주택자 중 고가 주택 소유자는 현행 종부세보다 부담이 증가할 수 있으나 지나치게 높은 수준으로 껑충 뛰거나 징벌적 수준으로 부과되지는 않을 것이다. 모두가 공평하게 토지이익을 배당받고 모두가 공평하게 토지소유에 따른 세금을 부담하기 때문에 종부세처럼 큰 저항을 초래하지는 않을 것이라고 본다.
더 중요한 것은 종부세로는 부동산 투기 억제와 지가 안정의 효과를 내기가 어려우나 '기본소득 환급 토지세'는 투기 억제와 지가 안정에 큰 효과를 낼 것이라는 점이다. 이를 통해 무주택자 서민이 얻는 보이지 않는 이익이 토지배당 기본소득으로 받는 혜택보다도 더 클 것이다.
그동안 '국토보유세' 또는 '기본소득 환급 토지세'를 주장해온 학자들은 많은 토지에 대해 저율 과세하면서 다주택자에게 1.2%에서 6%에 이르는 매우 높은 세율로 과세하는 현행 종부세는 지나친 점이 있을뿐만 아니라 부동산 투기 억제와 지가안정에 큰 효과를 발휘하기 어려움을 알고 있었다. 또한 현 정부의 각종 부동산시장 규제도 풍선효과 유발 등 부작용이 많은 반면 효과를 내기 어렵다는 점을 인식하고 있었다. 따라서 부동산 투기 억제와 지가안정에 효과를 내려면 '시장친화적인 토지공개념' 정책으로서 주택 부속 토지를 비롯한 모든 토지에 대해 완만한 누진세율(예컨대, 0.3%에서 1.7%까지)로 과세하는 국토보유세의 도입이 필요함을 주장하였다. 동시에, 세수 전액을 모든 국민에게 정액의 토지이익배당으로 분배하는 것이 조세저항을 극복할 뿐 아니라 토지 불로소득의 일부를 모두가 나누어갖는 정의의 실현이라고 보았다. 즉, 토지이익배당 국토보유세는 부동산 불로소득의 많은 부분을 차지하는 토지 불로소득의 일부를 모든 토지소유자에게 공평하게 과세하여 환수하고 이를 모든 국민에게 공평하게 분배하는 것이다.
종부세 폭탄, 어디까지 사실인가?
현재 가장 크게 불만을 품은 이들은 2주택자를 포함한 다주택자들이다. 1주택자는 공제액이 11억 원이고 0.6%에서 3%까지의 초과누진세율로 과세되며, 다주택자는 공제액이 6억 원이며 1.2%에서 6%까지의 매우 높은 초과누진세율로 과세된다. 1주택자에게는 고령자 및 장기보유 세액공제와 함께 전년도 대비 150%의 세부담 상한이 적용되지만, 다주택자에게는 세액공제가 없고 전년도 대비 세부담 상한도 300%여서 종부세액이 전년도보다 3배씩 껑충 뛰는 경우가 많다.
올해 종부세 대상인원이 102만 7000명인데, 이 중 주택분이 94만 7000명으로 1인당 평균 600만 원의 종부세가 고지되었다. 이 중 1주택자(비조정대상지역 2주택자 포함)가 40만 명으로 1인당 평균 158만 원, 다주택자(3주택 이상자와 조정대상지역 2주택자)와 법인이 54만 7000명으로 1인당 평균 923만 원의 종부세가 부과되었다. 서울만 보면 48만 명 중 1주택자가 29만 명으로서 평균 178만원, 2주택 포함 다주택자가 19만 명으로서 평균 1189만 원의 종부세가 부과되었다. 전국적으로는 1주택자 비율이 42%인데 서울은 60%로 높은 이유는 서울에 고가 아파트가 많기 때문이다. 또, 서울은 전역이 조정대상지역이기 때문에 서울의 2주택자는 전원이 다주택 세율을 적용받는다. 이에 따라 강남의 똘똘한 한 채 소유자들보다 강북의 2주택자들이 종부세의 직격탄을 맞은 것이다.
정부는 종부세 인원이 전국민의 2%에 불과하다고 하지만, 유주택 가구의 가구원수가 평균 3명 정도라고 보면 전국민 중 300만 명, 또는 6% 정도가 종부세 대상이라고 볼 수 있다. 서울의 종부세 인원 48만 명의 가구원수가 144만 명 가량이라고 보면 서울시 인구 980만 명(외국인 포함) 중 14.7% 정도가 해당된다. 이중 무거운 세금이 부과된 2주택 이상 다주택자 19만 명의 가구원수를 60만 명 정도로 보면 서울시 인구의 6% 정도가 무거운 세금을 고지받은 가구에 속해 있다고 볼 수 있다.
아래 [표 1]은 서울시의 2주택자 A씨와 B씨의 종부세 고지서 내용을 이들이 1주택자로서 두 주택을 합한 가격의 주택에 거주했다면 받았을 가상의 종부세와 비교해본 것이다. 두 주택의 공시가격 합계가 11억 8200만 원인 A씨의 경우 과세표준이 5억 5290만 원{(11억 8200만 원 - 6억 원)×95%}으로서 다주택자 세율(3억 원 이하 1.2%, 3억 ~ 6억 원 1.6%)을 적용하고 재산세 공제와 세부담상한(300%) 초과액 공제 후의 결정세액에 농어촌특별세액(20%)을 더한 797만 4000원의 세금이 고지되었다. 만일 A씨가 같은 공시가격의 똘똘한 한 채를 소유하고 있었다면 과세표준이 7790만원((11억 8200만원 - 11억원)×95%}으로 줄어 1주택 세율(3억 원 이하 0.6%)를 적용하고 재산세 공제와 고령자 세액공제(40%) 및 세부담상한(150%) 초과액 공제 후의 결정세액에 농특세를 더한 25만 6000원의 세금이 부과되었을 것이다. 두 주택의 공시가격 합계가 13억 5000만 원인 B씨의 경우 915만 3000원의 세금이 나왔는데, 만일 같은 공시가격의 1주택을 소유했다면 74만 2000원의 세금만 내면 되었을 것이다.
2주택자를 투기세력으로 간주하여 징벌적인 세금을 부과하는 것이 정당화될 수 있는가? 아니라고 본다. 1주택자와 2주택자에 대해 차등을 두더라도 이처럼 큰 격차는 불합리하다. 투기와 투자를 구분하기도 어렵거니와 증권 투기나 가상화폐 투기는 용인하고 세금 부과를 유예하겠다고 하면서 부동산 투기에만 무거운 세금을 부과하는 것은 형평성에도 맞지 않는다. 많은 중산층 가구들이 이런 저런 사유로 2주택을 소유하고 있다. 더구나, 이들 중에는 일시적 2주택자도 있고, 3주택 이상의 다주택자 중에도 선의의 피해자들이 있다. 협동조합이 종부세 폭탄을 맞았다는 하소연도 나오고 있다.
야당과 보수언론이 종부세 폭탄을 부풀려서 선전하고 있는 측면이 있지만, 현행 제도는 그런 빌미를 다분히 주고 있다. A씨와 B씨의 경우 실효세율이 각각 0.67%와 0.68%로서 미국의 0.9%에 비해서는 낮은 편이라고 할 수도 있다. 그러나, 미국에 비해 소득 대비 부동산 가격이 월등하게 높다는 점을 고려하면, 2주택자의 실질적인 종부세 부담은 미국보다 더 높을 것으로 보인다. 조정대상지역 2주택자에 대해 지나치게 무거운 세금이 부과된 데 대해서 적절한 시정조치를 조속하게 취할 수 있으면 좋겠다. 예컨대 이들의 세부담 상한액을 200%로 낮추어 소급 적용하는 방안 등을 고려할 수 있을 것이다.
국토보유세는 종부세보다 더 센 세금 폭탄인가?
많은 국민들이 국토보유세는 종부세보다 더 무거운 세부담을 지울 것으로 생각하고 있어 국토보유세에 대한 여론이 나빠지고 있다. 먼저 이재명 후보와 더불어민주당은 조속히 현행 종부세에 무리한 부분이 있음을 인정할 필요가 있다. 현행 종부세를 유지하면서 국토보유세를 추가로 신설하는 것으로 오해하는 경우도 많으므로 국토보유세가 도입되면 종부세는 폐지, 흡수되는 것임을 분명히 하는 것이 필요하다. 그리고, 종부세를 '기본소득 환급 토지세' 또는 '토지이익배당 국토보유세'로 대체하면 무엇이 어떻게 달라지는지를 정확히 알려야 한다.
종부세와 기본소득 토지세의 가장 큰 차이점으로 세 가지가 있다. 첫째, 종부세는 토지와 건물을 포함한 모든 부동산을 대상으로 하고, 특히 중산층의 가장 중요한 재산인 주택을 주요 대상으로 하는 데 반해 기본소득 토지세는 토지만을 과세 대상으로 한다. 토지의 가치는 주변의 사회간접자본에 좌우되는데 지가상승으로 인한 불로소득이 토지 소유자에게만 전적으로 귀속되는 것은 불공정하며 사회적으로 공유되는 것이 마땅하기 때문이다. 또, 토지는 건물과 달리 공급탄력성이 0이어서 세금을 전가하는 것이 불가능하다. 토지보유세는 토지의 가치를 그만큼 하락시키는 셈이어서 지가 안정의 효과를 낳는다(강남훈, 유종성, "대장동 4000억엔 분노하면서, 나라 전체 불로소득 2350조엔 침묵?" 참조).
둘째, 종부세는 주택에 대해 1주택자와 다주택자를 차별함은 물론 토지에 대해서도 종합합산 토지와 별도합산 토지를 차별하며 일부 토지에 대해서는 재산세만 분리과세하고 종부세는 면제하고 있다. 종합합산 토지에 대해서는 5억 원을 공제한 후 1%에서 3%의 초과누진세율을 적용하는 반면 별도합산 토지에 대해서는 80억 원을 공제한 후 0.5%에서 0.7%까지의 초과누진세율로 과세한다. "조물주 위에 건물주가 있다"고 하는데, 상가 건물 부속토지는 별도합산 토지여서 공시지가 80억 원까지는 종부세 대상이 아니며 80억 원이 넘어도 낮은 세율로 과세된다. 이에 반해 기본소득 토지세는 주택 부속 토지를 포함해 모든 토지의 공시지가를 합산하여 완만한 초과누진세율(예컨대, 0.3%에서 1.7%까지)로 과세한다. 원칙적으로 종합합산, 별도합산, 분리과세와 주택부속 토지간에 차등을 두지 않는다. 토지의 면적이 아닌 가격을 기준으로 한다. 경제학적 원리에 충실하자면 모든 토지에 대해 일체의 차별을 두지 말아야 기업의 투기가 억제되고 토지의 효율적 이용이 촉진된다. 비업무용 토지와 업무용 토지의 명확한 구분이 어려운 점도 있다. 다만, 기존에 재산세와 종부세 모두 저율 분리과세된 농지와 공장용지 등 생산적 이용 목적의 토지에 대해서는 약간의 차등을 두거나 세부담상한율 적용 등으로 급격한 세부담 상승을 방지한다. 또한, 고령자 등 소득이 없는 이들에게는 현금 대신 토지 소유지분으로 납부하거나 상속 증여시까지 납부를 유예할 수 있게 한다.
셋째, 종부세는 세수 전액이 부동산 교부세로 지자체로 이전되어 지역균형발전을 위한 지방정부 재원으로 사용된다. 기본소득 토지세는 토지분 종부세와 재산세에 해당하는 세수는 지방정부 재원으로 돌리고 순증분은 토지배당 기본소득으로 전국민에게 분배한다. 종부세와 달리 많은 토지에 대해 면세나 저율과세하지 않고 낮은 세율이지만 모든 토지에 대해 공평과세를 하므로 세수가 늘어난다. 기본소득 토지세를 도입하면 기존의 토지분 종부세와 재산세보다 증가하는 세수가 30조 원 이상이 될 것으로 추정한다. 즉, 매년 200조 내지 300조 원이 넘는 토지 불로소득 중 30조원을 걷어 국민 1인당 연 60만 원의 토지배당 기본소득으로 분배하는 것이 가능하다. 이재명 후보가 임기 내에 연 100만 원의 전국민 기본소득을 공약할 때 가장 중요한 재원이 바로 기본소득 토지세이다 (유종성, "이재명 기본소득의 의의를 정당하게 평가하려면" 참조).
기본소득 토지세를 실시하면 기본소득 받는 것보다 세금 부담이 더 커지지 않을까 걱정하는 이들이 있다. 그런데, 토지소유가 매우 불균등하고 소수에게 집중되어 있기 때문에 토지가 없거나 소유 토지의 가격이 높지 않은 다수의 개인과 가계는 순수혜자가 되고, 비교적 소수의 땅부자들만 순부담자가 된다.
세대별 토지소유 현황을 보면 총 2309만 세대(2020년 주민등록 기준) 중 61.2%인 1413만 세대가 토지를 소유하고 있다. 따라서 땅이 없는 사람, 즉 전체 세대의 38.8%에 달하는 896만 세대는 1인당 60만 원을 받기만 할 것이다. 2인 가구는 연 120만 원, 4인 가구는 연 240만 원의 토지 불로소득을 나누어 갖는 것이다.
땅을 가진 61%의 세대의 평균 토지 가격(공시지가)은 2억 4500만 원(2020년 기준)인데, 토지 소유가 편중되어 있기 때문에 토지소유자 중 상위 22%, 즉, 전체 세대의 13.5%만이 공시지가(2020년 1월 1일 기준) 2억 4500만 원 이상의 토지를 소유하고 있다. 이는 대략 시가 6억 내지 7억 원의 주택에 해당한다 (주택의 공시가격은 시가의 60% 정도, 주택 가격중 토지분은 대략 65%. 평균적으로 주택가격의 35% 내지 40%가 주택 부속 토지의 공시지가). 토지소유자 중 공시지가의 중간값은 9000만 원(주택 부속 토지일 경우 주택의 시가는 2억 3000만 내지 2억 5000만원 가량)이다.
아래 [표 2]는 땅이 없는 사람(공시지가 0), 공시지가 기준으로 9000만 원(토지소유자 중 중간값), 2억 4500만 원(토지소유자 중 평균값), 7억 6800만 원(위의 A씨, 주택 공시가격 11억 8200만 원 중 부속토지의 공시지가; 토지소유자 중 상위 7% 해당)에 대해 각각 토지이익배당 국토보유세 도입시 1인가구와 4인가구의 순혜택/순부담을 계산한 내역과 현행 재산세(토지분) 및 종부세(1주택자 및 2주택자 경우) 부담을 비교해 보여준다.
먼저 토지가 한 평도 없는 사람들(전체 세대의 39%)은 60만 원의 순수혜, 4인가구의 경우 240만 원의 순수혜자가 된다. '중위 토지소유자'(전체 세대 중 상위 31%)인 공시지가 9000만 원(주택 시가는 2억 3천여만 원 추정)의 경우 60만 원을 받고 27만 원을 내니 33만 원 순수혜, 4인가구라면 213만 원 순수혜가 된다. 현재의 토지분 재산세 부담(11만원 내외 추정)을 고려하면, 1인가구는 현재보다 44만 원, 4인가구는 현재보다 224만 원의 이익을 본다.
토지소유 세대 중 상위 22%, 전체 세대 중 상위 14%에 해당하는 '평균 토지소유자'인 공시지가 2억4500만 원(주택 시가 6억 ~ 7억 원 추정)의 경우, 1인가구는 42만 5000원의 순부담, 4인가구는 137만 5000원의 순수혜가 된다. 현재의 토지분 재산세 부담(38만 3000원 추정)을 고려하면, 1인가구는 4만 2000원 세부담이 증가하지만, 4인가구는 175만 8000원의 순혜택을 입게 된다.
토지소유자 중 상위 7%, 전체 세대 중 상위 5%에 해당하는 A씨(공시지가 7억 6,800만원, 주택 시가 20억원 내외 추정)의 경우 토지세로 448만 3000원을 내고 토지배당 60만 원을 받으니 순부담은 388만 3000원이 된다. 4인가구라면 순부담은 208만 3000원으로 줄어든다. 2주택자로서 현행 종부세 부담 797만 4000원에 비해 부담이 훨씬 줄어든다. 1주택자였다면 종부세와 토지분 재산세를 합한 87만 1000원보다는 부담이 다소 증가한다.
위의 몇 가지 사례분석이 보여주는 바와 같이 토지배당 국토보유세는 1주택자와 2주택자를 차별하지 않고, 주택 부속 토지를 포함한 모든 토지에 대해 인별로 합산한 토지의 가격(공시지가)을 기준으로 완만한 초과누진세율로 과세한다. 따라서 실수요를 넘어서 토지를 과다 소유할수록 세부담이 늘어나는 반면 적게 소유할수록 세부담이 줄고 순수혜자가 된다. 순부담 세액은 마이너스가 되는 것이다. 즉, 90% 정도의 국민에게 기본소득 토지세는 증세가 아니고 '마이너스 토지세'이며, 상위 10%에게도 지나치게 높은 세금이 아니라 토지 소유 정도에 따라 불로소득의 일부에 대해 공평한 부담을 요구하는 것이다.
특히, 위의 사례들이 보여주듯 기본소득 토지세는 가구원수가 많을수록 유리하다. 결혼을 하고 출산을 하여 가구원수가 많아질수록 내는 세금보다 받는 토지배당이 많아서 마이너스 토지세의 혜택을 받을 수 있다. 토지배당 기본소득을 비롯한 기본소득은 가구단위로 지급하는 사회보장 급여와 달리 가구형성을 촉진하고 저출생 문제를 해결하는 데에도 도움이 될 것이다.
*유종성 교수는 이재명 대선 후보 정책 자문단인 '세상을 바꾸는 정책포럼 2022'에서 기본소득 특별연구단 공동위원장으로 활동하였다.
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