한국의 사회안전망, 한계상황 노출하고 있다

[좋은나라 이슈페이퍼] 한국 복지체계 한계와 국민보장제 시행방안

사회안전망 보완의 필요성

저성장의 터널이 장기화되면서, 수출 대기업은 그나마 성장하고 있지만, 내수에 의존하는 중소기업은 경쟁력 저하로 한계기업이 늘고 있다. 그 결과 내국인 일자리가 줄어들고 생산된 부가가치 상당부분이 국내에서 환류되지 않고 해외로 유출되어, 도소매업 및 음식숙박업 종사 다수 영세 자영자는 부진을 면치 못하고 있다. 이에 따라, 대기업과 중소기업, 정규직과 비정규직간 임금 격차가 높아지고 있는 가운데, 하위 20% 소득 비중 대비 상위 20% 소득 비중 비율로 산정되는 통계청의 가처분소득 5분위 배율이 2008년에 4.98배에서 2015년 4.22배로 꾸준히 개선되다가, 2016년에는 4.48배로 악화되는 방향으로 돌아섰다. 한국은행 발표 노동소득분배율이 2010년의 59.4%에서 2016년에는 64.0%로 높아진 것도 자본소득으로 분류되는 영세 자영업자가 위축된 결과로 해석된다. 분배 양극화는 불경기에 따른 기업 구조조정 여파가 저임금 비정규직 영세 자영업자부터 타격을 주고 있는데다 무소득 노인가구가 빠르게 증가하고 있는 것이 주요인으로 분석된다. 양극화 문제가 고도 성장기에는 소위 낙수(Trickle-down) 효과로 다소 억제 가능했지만 저성장 국면이 장기화되면서 전방위적으로 표출되고 있다. 더욱이 고령화가 빠르게 진행되면서 노후대비가 부족한 노인을 중심으로 빈곤 현상이 심화되고 있지만 2014년의 기초연금제 시행에도 불구하고 노인빈곤율은 50%수준 내외에서 머물고 있는 실정이다.

지난 20여 년 간 우리나라 사회보장제도는 크게 확대되었고, 계층별로 새로운 제도가 시행되었으나, 여전히 사회안전망의 사각지대가 광범위하게 존재하고 있다. 사회보험의 경우 종합적인 마스터플랜에 의해 유기적으로 시행되지 못하였고, 필요에 따라 순차적으로 도입되었다. 특히, 정규직 근로자 위주로 되어 있는 사회보험 구조가 근본적으로 역할과 기능이 한계 상황에 이르고 있다. 보험료 납입한 사람만 보호하는 현 사회보험 체제로는 보험료 내기 어려운 다수의 저소득 비정규직과 영세 자영자를 지켜줄 수 없고, 소득과 재산이 일정 수준이하로 떨어져야 도움이 되는 국민기초생활보장제로는 빈곤 전락을 막을 수 없다. 따라서 질병, 실업, 재해, 노령 등의 사회적 위험에 그냥 노출되어 있으면서도 보험료 부담이 어려운 계층을 포괄적으로 보호할 수 있는 사회안전망의 재구축이 시급하다.

기존의 사회보험과 국민기초생활보장 중심으로 편성되어 있는 우리나라 복지체계가 한계상황을 노출하고 있어 이에 대한 대응책으로 각종의 보편적인 수당제도 혹은 기본소득 도입도 제안되고 있지만, 기존 사회복지체계와의 정합성 문제와 재원조달 문제를 안고 있다. 특히, 현행 사회복지제도의 한계를 극복하기 위한 대안으로 제기되고 있는 기본소득은 원칙적으로 보편적·무조건적으로 지급되어야 하고, 말 그대로 일정한 소득보장적 기능을 수행해야 한다. 엄격한 의미의 기본소득은 수많은 복지급여 중의 하나라기 보다는 모든 복지제도를 대체하는 개념이라는 점에서 기본소득이 국가제도로 정립되기 위해서는 강한 '국민공동체' 의식이 먼저 전제되어야 한다. 2차 대전 이후 북유럽 및 서유럽에서 정립되고 발전된 복지국가 개념보다도 한 단계 더 나아가야 진정한 의미에서의 전국민 기본소득 국가로 변화가 가능하다. 북유럽 및 서유럽은 현재 GDP의 30% 내외를 사회복지에 지출하고 있고, 이에 상응하는 비용을 조세로 부담하고 있는데도 대부분의 복지국가에서 기본소득 논의도 제대로 하지 못하고 있다. 우리나라는 GDP의 10% 조금 상회하는 복지지출을 하면서 재원조달방안을 합의하지 못해 국가부채가 매년 40조 원 내외로 늘어나고 있는 상황에 처해있다. 따라서 기본소득 논의에 앞서 기존의 사회복지제도의 틀에서는 보호되지 못하고 있는 노동능력이 취약한 장애인과 노인부터 편안하게 살 수 있도록 소득보장하고, 치료비가 없어 고통 받는 사람 등을 주 대상으로 하는 국민보장제도를 우선적으로 시행하는 것이 바람직하다.

국민보장제도의 개념은 인간의 전생애적인 생활(Life Cycle)속에서 발생할 수 있는 실업, 장애, 연소, 노령 등의 사회적 위험과 경제‧사회‧문화적 충격 등 신사회적 위험에 선제적으로 대응할 수 있는 최종의 위기관리체계의 구축을 목표로 한다. 사회보험(건강, 연금, 고용, 산재, 장기요양) 및 국민기초생활보장, 국가책임보육, 긴급의료, 재해 등의 현행 사회보장제도를 유지하면서 동 제도들로부터 제외된 계층을 지원하기 위한 국민보장제도(National Security System)를 도입하여 사각지대가 없는 사회안전망(Safety Net)을 구축하는데 그 목적이 있다. 국민보장제도는 건강보장과 소득보장의 틀로 나누어 포괄적으로 운영된다.

[그림 1] 국민보장체계(안)

건강보장

건강보험과 의료급여의 통합을 통해 비수급빈곤층과 차상위계층 등 자격과 관련된 사각지대는 원천적으로 해소한다. 건강보험료 체납과 관련된 사각지대는 보험료 부과체계 개편을 통해 해결한다. 첫째, 건강보험과 의료급여의 기본 보장성(보편적인 보장성)을 확대 한다. 중증질환(희귀난치성질환, 암, 개두술, 개심술등)에 대한 법정본인부담률을 면제한다. 둘째, 의료가 필요한 사람들에 대한 맞춤형 보장성 확대방안으로 건강보험 내에서 비수급 빈곤층이나 차상위계층 중 의료욕구가 있다고 판단되는 계층에 대한 사전적으로 법정본인부담률을 대폭 경감하는 방안을 검토한다.

국민보장제도에 저소득층 의료비 지원사업을 흡수·통합운영한다. 기존 저소득층 의료비 지원사업을 국민보장제도로 흡수하여 총괄적인 지원체계를 구축한다. 암환자 지원사업, 희귀난치성 질환자 지원사업, 긴급의료지원사업, 응급대불금 사업 등을 국민보장제도에 통합 운영한다. 국민보장제도에서는 암 등 중증질환에 대한 법정본인부담을 거의 0%까지 낮추고, 법정 본인부담 상한제 등을 통하여 보험급여 범위 내에서의 보장성은 충분히 확보된다. 하지만 신의료기술, 고가 검사 등 보험범위를 벗어난 비급여 항목 등의 의료비용으로 인해 의료이용을 제약받는 것을 보장하기 위해 저소득층에게 일시적으로 의료비용을 대불해 주는 사업을 시행한다. 대불대상자는 최저생계비 이하 저소득층을 기본으로 하되, 일시적으로 실직이나 휴폐업 등으로 경제가 어려운 상황에 처한 계층에게 실시한다. 대불금액은 최대 500만 원으로 하며, 상환은 대불금을 지급한 날로부터 6개월 후 분납방식으로 상환도록 한다. 국민보장제도에서 중증질환자 상병수당을 지급한다. 건강보험이나 의료급여 제도에서나 의료안전망기금에서 지급되지 않는 소득보장측면에서 중증질환에 걸린 사람에서 상병수당(최저생계비)를 6개월 지급한다. 지원 자격기준은 대상 질환자 중 가구소득이 최저생계비의 120%이하인 세대(전 국민의 15%내외)로 하고, 추후 고액진료비 질환 등을 포함하여 상병수당 지급방안을 모색한다.

소득보장

국민보장체계 내 현금급여 지원의 기본방향은 보호 대상자의 사각지대를 최소화하는 것이다. 즉 국민보장체계 도입 후 사회적 위험이 발생 시 국가 사회보장제도로부터 지원받지 못하는 계층이 우리나라에서는 없어야 한다는 의미이다. 엄밀한 의미에서 사각지대 축소는 급여수준에 있어서 사각지대 축소도 포함될 수 있으나, 초기 제도 도입의 당위성, 재원확보의 문제를 고려하여 급여사각지대 보다는 보장대상자의 사각지대 최소화에 목표를 둔다. 국민보장체계 내 현금급여지원제도는 우선적으로 기존 사회보장제도틀은 유지하되, 사회보장제도를 통해 지원을 받지 못하는 계층을 대상으로 현금급여를 지급한다.

18세 미만 아동 및 청소년은 현재 보육료, 교육급여를 통해 지원받고 있는바 우선적으로 현행 제도를 통해 지원한다. 저소득층 (하위 30%) 에 대해서는 기존의 지원을 강화하여 실질적으로 본인부담을 최소화하도록 지원한다. 18∼65세 미만 근로능력자중 자영업자, 무급가족종사자, 고용보험 비적용대상자, 노숙인‧부랑인, 만성질환자, 국민기초생활보장 기준 미달자 등이 우선적으로 국민보장체계의 지원대상이 된다. 18∼65세 미만이면서 장애를 가진 경우 장애연금을 지원한다. 또한 산재보험 보호를 제대로 받지 못하고 있는 퀵서비스, 대리운전, 택배종사자 등 위험직군에 있는 사람들이 재해를 입었을 경우 산재보험에서 우선적으로 보상을 해주고 이에 필요한 비용은 국민보장제도에서 사후적으로 정산하도록 한다.

직장 근로자중 자녀를 출산한 여성에 대해서는 산전후 휴가급여제도와 육아휴직제도를 운영하고 있으나, 직장근로자 이외는 여성들에 대해서는 이러한 보장책이 거의 없는 실정이다. 국민보장제도를 통하여 고용보험 대상이 되지 않는 여성들 중 출산 및 육아양육으로 인한 소득감소 되는 저소득층에게는 고용보험에 준하는 지원을 하도록 한다 이 역시 고용보험에서 일단 지원하되 이에 필요한 비용은 국민보장제도에서 사후에 정산하여 주도록 한다. 다양한 형태의 재해로 소득이 상실되었지만 국민기초생활보장의 지원대상이 되지 못하는 사람들에게 일정기간 한시적으로 국민기초생활보장에 준하는 현금지원을 한다. 기초연금은 기존의 기초연금의 틀에서 운영하되, 65세 이상 노인의 경우 현행 기초연금제를 통해 지원하도록 한다 (국민연금 A값의 10% 지원). 국민기초생활보장제도의 대상에 되지 못하는 무연금 무소득 노인에게는 A값의 15%를 지원하도록 한다.

전달체계 및 재원조달

국민보장체계 내 현금급여 대상자는 원칙적으로 자산소득조사를 통해 급여대상자를 선정한다. 현금급여의 선정기준은 긴급지원제도보다는 폭이 넓게 하되, 대상자들의 도덕적 해이를 방지하기 위한 방안도 모색한다. 한편, 소득은 없으나 재산을 가진 가구를 대상으로 재산을 담보로 저리의 생계비를 대출하고 소득을 얻게 되는 시점이나 또는 일정 기간 이후 이자와 생계비를 회수하는 제도인 자산담보부 생활보장(역 모기지)를 시행한다. 재산을 담보로 일정 기간 생계비를 얻도록 하여 재산의 상실을 최소화하여 극빈층으로의 전락을 방지한다. 즉, 국민기초생활보장제도에 의한 보호를 받지 못하는 저소득 빈곤가구에 대한 일시적 소득지원기제 마련한다. 이는 소득이 없이 재산만으로 생계를 유지하여야 하는 가구들이 재산을 처분하여 미래의 생활기반을 상실하거나 또는 사금융시장에서 악성부채를 얻게 되는 상황을 방지하기 위한 제도적 예방책을 마련하는데 목적이 있다. 이자율 1%, 3년거치 10년 상환을 기본으로 하되 여건에 따라 일부 상환기간은 조정 가능하고, 생계비 대출액수는 월 최저생계비의 50%~100% 수준으로 하되 가구의 소득과 재산의 수준을 고려하여 책정한다. 상환은 3년 후부터 하여야 하며 단, 3년 이내 소득이 발생할 경우 조기 상환도 가능하도록 한다. 역모기지제도의 보편적 문제는 이자율 예측의 불확실성, 담보주택 가격변동 위험성, 계약자 주거보장에 따른 재산권 행사라고 할 수 있는데 이자율을 고정하여 문제를 최소화 한다.

[참고] 현행 사회보장체계 및 국민보장체계 지원대상

근로능력 연 령	근로능력 있음			근로능력 없음
	경제활동 가능	실업	경제활동 안함	근로능력 일부상실	근로능력 완전상실
18세 미만	보육료‧양육수당			기초생활보장
18～65세 미만	국민연금 고용보험	고용보험	국민연금	고용보험‧서비스	기초생활 장애연금
65세 이상	국민(직역)연금‧기초연금(10%)			공공부조
	↓			↓
18세 미만	- 현행 보육료, 교육급여 등으로 지원
18～65세 미만	- 이별‧사별 등으로 인한 생계곤란자(한부모가구 등) - 자영업자(무급가족 종사자 포함) - 고용보험적용제외자 - 산재보험 미가입자 - 노숙자‧부랑인 - 기타 일시적 생계 유지 곤란자 등			- 만성질환자, 정신질환자 - 미혼모 - 부양의무자 및 자산조사기준 미달자
65세 이상	- 무연금 무소득: 국민연금 A의 15%

국민보장제도의 서비스 전달체계는 현재 사회보험 관리체계를 그대로 유지한 상태에서 국민보장 급여신청은 주민센터를 통해 접수하고, 주민센터가 각 사회보험에 서비스를 연계해 주는 방식이다. 각 사회보험은 분야별로 국민보장에 해당하는 급여를 대상자에게 선지원하고 사후에 확인 후 정산한다. 대상자는 주민센터에 접수만 하면 One-Stop으로 서비스가 제공되며, 당일 선보호조치 차원에서 선지원 후 사후정산시스템을 도입한다.

[그림 2] 국민보장제도의 전달체계

국민보장제도에 필요한 예산은 국고(일반회계)를 통해 전액 지원하도록 하고, 중장기적으로 사회보장세 도입을 검토한다. 국민보장 예산관리는 국민연금공단에서 담당하고, 각 사회보험은 분야별로 대상자에게 급여를 지원 후 국민연금공단과 사후 정산한다. 수급대상자는 기본적으로 국민연금공단에서 객관적인 행정자료를 통해서 대상자 선정기준을 마련하여 일괄 적용하는 것을 한다. 단, 대상자의 이의제기 시 해당 시‧군‧구와 협조하여 자산조사를 실시할 수 있다. 서비스를 제공하는 인력은 사회보험 징수통합으로 발생할 수 있는 유휴 인력을 국민보장제도 운영에 활용하되, 관리주체는 국민연금공단에서 한다. 4대 사회보험 정보관리시스템을 국민연금공단에서 확인할 수 있도록 통합하고, 건강보험공단, 근로복지공단, 고용센타 등과 공유할 수 있도록 한다.

[그림 3] 국민보장제도의 비용 전달 체계

국민보장제도의 시행에 필요한 예산은 구체적으로 산정되어야 하지만 보편적으로 시행되는 복지제도와 달리 위기가구를 대상으로 제한적으로 한시적으로 보장되고 전달체계 역시 기존의 전달체계를 기초로 이루어지기 때문에 GDP의 1% 내외(기초연금 제외)의 재원으로 시행 가능할 것으로 판단된다. 필요한 예산은 본 제도의 취지와 유사하지만 효과성이 다소 낮은 근로장려금, 출산장려금 등 제도를 폐지하면 상당부분 조달 가능할 것으로 판단된다. 그러나 기초연금 등 중장기적으로 재원소요가 급속히 증가되는 제도까지 포함한 복지 재원의 조달을 위해서는 사회보장세의 도입이 필요할 것으로 판단된다. 사회보장세는 내국세에 부가하여 부과하는 지방세와 동일한 방식으로 기존의 세원에 부가하여 부과하는 방안을 검토할 수 있다.