세금으로는 부동산 문제를 해결하지 못한다?

[부동산 정책, 이렇게 바꾸자·②] 현행 부동산 세제의 문제점 진단

아무도 말하지 않는 부동산 세제

희한한 일이다. 지난 2007년 대선의 핵심이슈는 주택문제와 부동산 세제였는데, 올해 대선국면에서 부동산은 찬밥이다. 누구도 부동산을 이야기하지 않는다. 아마도 침체기이기 때문에 그럴 것이다. 개혁진보진영의 입장도 이와 동일한 거 같다. 참여연대도 경실련도, 열심히 정책을 생산·제안하는 민간싱크탱크들도 부동산 세제에 관해서는 별 언급이 없다.

그렇다면 부동산 세제는 그냥 놔둬도 되는 것인가? 아니다. 부동산 세제를 지금처럼 방치해놓으면 부동산 문제의 해결은 불가능하다. 우리는 오히려 부동산 폭등기인 2007년 보다, 침체기인 지금이 부동산 세제를 개혁할 적기(適期)라고 판단한다.

아마 대통령 후보들, 혹은 후보들의 정책팀은 이런 생각을 하고 있을 것이다. 부동산 가격 폭등기에는 투기수요 억제를 목적으로 보유세를 강화하고 실현된 불로소득을 환수할 수 있는 양도소득세(이하 양도세)를 강화한다는 것이 설득력이 있었는데, 지금은 투기국면도 아니고 그렇잖아도 부동산 시장이 침체되어서 하우스푸어, 렌트푸어와 같은 신종언어가 등장하는 판에 세금을 더 거두겠다고 하면 어느 누가 좋아하고 지지하겠느냐는 생각.

이해가 간다. 그러나 뒤에서 설명하겠지만, 지금의 부동산 세제는 어떻게 개혁하느냐에 따라서, 다시 말해서 어떻게 디자인하느냐에 따라서 반응은 얼마든지 달라질 수 있다.

ⓒ연합뉴스

세금으로 부동산 문제 해결 못한다?

부동산 세금, 말도 많고 탈도 많은 논쟁거리다. 참여정부는 보유세를 중심으로 해서 부동산 세금을 전반적으로 강화했고, 이명박 정부는 부동산과 관련된 거의 모든 세금을 완화했다. 이에 대해서 어떤 이는 부동산 문제는 세금으로 해결할 수 없다고 하고, 어떤 사람은 세금이 부동산 문제 해결에 핵심이라고 말하기도 한다. 주장이 상반되니 부동산 때문에 울고 웃는 일반 국민들은 답답하기만 하다.

물론 세금으로 부동산과 관련된 모든 문제를 해결하지 못한다. 그러나 부동산에서 가장 큰 골칫거리인 부동산 투기는 해결할 수 있다. 왜냐하면 부동산 투기는 불로소득을 노리고 하는 것인데, 불로소득을 환수할 수 있는 방안은 결국 세금밖에 없기 때문이다. 이에 대해서 노무현 정부 때 세금을 강화했는데 투기를 뿌리 뽑기는커녕 가격이 더 오르지 않았느냐고 반문할지도 모르겠다. 하지만 모든 세금이 다 그렇듯이 부동산 세금도 어떻게 징수하느냐에 따라서, 다시 말해서 부동산과 관련된 세금을 어떻게 조합하고 설계하느냐에 따라서 부동산 문제를 해결할 수도 있고 못할 수도 있다.

부동산 세금에는 크게 세 가지가 있다. 하나는 지방세인 재산세와 국세인 종합부동산세로 이원화되어 있는 부동산 보유세, 또 하나는 거래 시 매입자가 부담하는 거래세(등록세와 취득세), 또 다른 하나는 매도자가 양도차익이 발생했을 때 부담하는 양도세가 있다. 그러니까 부동산 구입 시에는 거래세를, 보유 시에는 보유세를, 매도 시에는 양도세를 납부하는 것이다.

이 세 가지 세금 중에서 가장 좋은 것은 보유세다. 보유세는 잘만 설계하면 부동산 투기를 뿌리 뽑을 수 있는 가장 좋은 수단이다. 그 다음으로 괜찮은 세금은 양도세다. 양도세는 공급을 얼어붙게 만드는 부작용도 있지만, 실현된 불로소득을 환수하는 긍정적인 역할도 한다.

가장 나쁜 세금은 거래세인데, 거래세는 말 그대로 거래를 위축시킨다. 부동산, 정확히 말해서 토지는 인간에게 꼭 필요한 생활공간이기도 하고 생산 활동의 무대이기도 하다. 그렇기 때문에 토지도 효율적으로 이용할 수 있는 사람이 소유할 수 있도록 거래가 막힘없이 이루어져야 경제 전체에 활력이 생긴다. 그런데 거래세는 거래에 부담을 주어 시장의 생명인 거래를 위축시킨다.

따라서 부동산 세제의 바람직한 개혁 방향은 보유세는 불로소득을 완전히 환수하도록 설계하고 거래세는 보유세 강화에 보조를 맞추어 폐지하는 방향으로 가고 양도세는 일반세율로 전환하는 것이라 할 수 있다. 요컨대 핵심은 보유세인 것이다.

보유세를 후퇴시킨 이명박 정부

그러나 <표 1>에서 보는 것처럼 아직도 한국의 부동산 세제는 거래세의 비중이 높고 보유세의 비중이 낮다. 참여정부가 이러한 부동산 세제를 선진화하려고 했지만, 이명박 정부는 그것을 다시 후퇴시켰다. 다른 부분도 비슷하지만 이명박 정부는 부동산 세제에서도 '전진'을 외치고 '후진'기어를 넣는 모순을 보였다.

ⓒ토지+자유 연구소

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<표 1>과 <그림 1>을 보면 2003년 0.14%였던 보유세 실효세율이 2008년 0.23%까지 상승했다가 이명박 정부 들어 주춤한 것이 아니라 다시 하락한 것을 볼 수 있다. 그 원인은 2008년 말 종합부동산세 형해화와 재산세 후퇴에 있다. 그리고 <그림 2>에서 우리는 부동산 전체 세금에서 보유세 비중의 상승세가 이명박 정부 들어서 멈춰버린 것을 볼 수 있는데, 이것은 방금 언급했듯이 보유세 강화가 중단되었기 때문이다. 이처럼 이명박 정부에서 부동산 세제는 내용 면에서 크게 후퇴했다.

현행 보유세 체계의 문제점과 개선 방향

앞서 다뤘듯이 부동산 투기를 근절하는데 가장 좋은 수단은 보유세다. 그러면 차기 정부는 참여정부처럼 지금의 보유세를 강화하면서 거기에 맞춰서 거래세와 양도세를 정비하면 되는 것인가? 그렇게 하면 안 된다. 지금의 보유세 체계는 한계가 너무 많아 바로잡지 않고는 투기 근절이 불가능하기 때문이다. 다시 말해서 지금의 부동산 세제 시스템 내에서 보유세를 강화하면 투기는 다소 억제되겠지만, 강화하기가 매우 어렵고 불로소득을 완전히 환수하지도 못하기 때문에 투기를 뿌리 뽑지도 못한다. 현행 보유세 체계가 다음과 같은 문제를 앉고 있다.

첫 번째는 현재 보유세 구조가 지나치게 누진적이라는 점이다. 이것은 현행 보유세 체계를 그냥 둔 상태에서 보유세를 강화하려면 고가·과다의 부동산 소유자들에게는 지나친 부담을 주거나 아니며 중하위 계층의 보유세 부담이 크게 늘어날 수밖에 없다. 참여정부에서 부동산 정책을 기획했던 세종대 김수현 교수가 '보유세 강화-거래세 인하'의 방향은 맞지만, 참여정부처럼 임기 내에 두 배 이상 올리는 것은 불가능하다고 주장한 배경에는 바로 이런 까닭이 있을 것이다. 보유세를 5년 동안 두 배로 늘리려면 하위구간의 부담을 대폭 늘리지 않으면 안 되는데 그것은 정치적으로 불가능하다고 보는 것이다.

두 번째는 보유세가 토지 용도별로 차등과세되고 있다는 점이다. 현행 보유세는 주택 따로, 나대지와 잡종지 따로, 상가·빌딩 부속 토지 따로 합산 과세하고 있는데, 세율체계를 보면 주택과 나대지·잡종지 등의 종합합산과세 대상 토지에는 세율이 높고, 대기업이나 부자들이 주로 소유하고 있는 상가·빌딩의 부속 토지에는 가벼운 세금을 부과하고 있어서 형평성에 문제가 있다. 따라서 차등과세는 균등과세로 바뀌어야 한다. 그래야 토지 사용의 왜곡도 줄일 수 있다.

세 번째는 보유세가 변동이 심한 지가(land price)를 과세표준으로 삼고 있다는 점이다. 땅값의 근본은 지가가 아니라 지대(land rent)다. '지대'라는 말을 쓰면 우리가 혼란에 빠지는 경향이 있는데, 우리는 지대를 토지의 '사용가치'로 바꿔 부를 수 있다. 그런데 땅값은, 현재 사용가치가 낮은데도 이자율이 낮을수록 그리고 현재의 용도에 비해 장래의 개발 전망이 좋을수록 커진다.

다시 말해서 땅값은 경제 분위기에 따라 급등하기도 하고 급락하기도 한다. 우리는 사용가치가 아주 낮은데도 땅값이 아주 비싼 땅을 많이 알고 있다. 수도권 근교와 도심지 주변의 그린벨트지역과 농지를 보라. 그 땅의 사용가치는 얼마 안 된다. 그린벨트지역에 집짓기도 어렵고 작물을 심는다고 해서 별로 돈이 되지 않는다. 농지도 마찬가지다. 쌀농사, 밭농사를 지어서 큰 돈 번다는 것은 불가능에 가깝다. 한마디로 말해서 이런 땅들의 사용가치가 매우 낮다는 것이다.

그런데 이런 토지들의 가격은 매우 높다. 왜 그럴까? 그것은 미래에 다른 용도로 전환될 것으로 예상하기 때문이다. 당국은 이런 사정을 감안해서 전·답·과수원·목장용지 및 임야의 경우에는 재산세 세율 중에서 가장 낮은 0.07%의 단일세율을 적용하고 있다. 그래서 우리는 보유세의 과세표준을 당시의 경제상황을 정확히 반영하고 있는 사용가치, 즉 지대(land rent)로 바꾸자고 제안하는 것이다. 그렇게 하면 세율체계를 복잡하게 할 필요도 사라지고, 토지 용도별 차등과세를 균등과세로 전환하기도 쉬워진다.

네 번째는 토지와 건물을 분리하지 않고 있다는 점이다. 앞에서 다뤘듯이 이렇게 건물과 토지를 분리하지 않은 상태에서 보유세를 강화하면 건물 짓는 생산 활동은 위축될 수밖에 없다. 반면에 토지에 집중적으로 과세하면 오히려 건물 짓는 생산 활동은 더욱 활성화된다.

다섯째는 현행 보유세 체계에서 보유세를 강화했다고 해서 투기문제가 완전히 해결되지 않는다는 점이다. 영국, 일본, 미국, 프랑스, 캐나다 등의 국가들이 우리보다 보유세 실효세율이 많게는 7배 정도 높지만 우리가 보았듯이 부동산 투기는 주기적으로 반복되고 있다. 보유세를 불철저하게 디자인했기 때문이다.

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ㅇ 교재: 김윤상. 2009. 『지공주의: 새로운 토지패러다임』. 경북대출판부.
ㅇ 일시: 10월 8일 월요일 7시 30분. 6주간 진행.
ㅇ 장소: 숙명여대 순헌관 304호
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