예상대로, 서울 일부 지역 아파트 값 급상승이 이재명 정부의 최대 난제로 부상하고 있다. 부동산 가격 동향을 둘러싸고 만인의 이해관계와 가치관이 격돌하면서, 12.3 친위쿠데타 진압 과정에서 형성된 정치적 대립선('응원봉 연합' 대 '극우파')이 쉽게 희석될 기미마저 나타난다. 어쩌면 문재인 정부에서 부동산 문제(그리고 '조국' 문제)를 놓고 촛불연합이 돌이킬 수 없이 와해된 것 같은 일이 이번에는 더 빨리 닥칠지도 모르겠다. 심각하고 착잡한 국면이다.
부동산-주거 문제에 대한 바람직한 처방은 어떤 내용을 담고 있어야 하는지를 놓고 또 다른 논란이 벌어진다. 어떤 이들은 보유세 강화가 핵심 정책으로 들어가지 않으면 다 소용이 없다고 주장하고, 다른 이들은 부동산 과세 강화의 약점과 위험을 애써 강조하면서 금융 규제만이, 혹은 수도권 신규 주택 공급 확대만이 대안이라 주장한다. 이런 백가쟁명 역시 문재인 정부 때와 판박이다.
불필요한 논쟁은 절대 아니다. 그러나 어떤 식으로 논지를 펼치더라도 결국 한국 사회의 부동산-주거 문제는 '종합' 처방이 아니고서는 대응할 수 없다는 결론에 도달하게 된다. 부동산 시장보다는 그나마 주식 시장이 더 바람직하고 가장 좋은 것은 누구든 노동 소득(더하여 공공 복지의 도움)만으로 인간다운 삶을 사는 사회라고 믿는다면, 부동산 불로소득 과세 강화는 절대 피할 수 없다. 또한 단기 처방으로 가장 효과적인 게 금융 규제임은 이미 어느 정도 증명된 바이고, 신규 주택 물량 공급이 전혀 없어도 가격의 하향 변동이 가능할 것이라고 단언하는 이는 찾아보기 힘들다.
결국은 다 필요한 대책들이다. 다만, 쟁점은 종합 처방을 추진하더라도 어느 정책을 다른 정책보다 더 먼저 시행할 것인가 하는 '선택'의 문제이며, 또한 다른 정책에 비해 상대적으로 어느 정책에 더 강조점(자원 투입, 정책 선전, 중장기 정책 연속성 등에서)을 찍을 것인가 하는 '집중'의 문제다.
이 대목에서 나는 아무리 생각해봐도 지금 한국 사회가 직면한 부동산-주거 문제를 풀어가는 과정에서 강조점을 두어야 할 정책은 공공 주택-사회 주택의 급속한 대규모 확충인 것 같다. 무엇보다도 서울이 계속 부동산-주거 문제를 악화시키는 원흉이 되고 있다는 점에서 더욱더 이런 생각이 굳어지게 된다.
두 가지 주거 '평등' 관념 - '1가구 1주택'과 '주거권 보장'
현대 도시 사회에서 주거 문제 해결은 가장 심각한 민생 과제다. 국민을 총칼로 마냥 복종시킬 수 있다고 자신하는 정부가 아닌 한, 어느 정부든 주거 문제에는 민감할 수밖에 없고 진지하게 문제를 풀어가려는 모습을 보이지 않을 수 없다. 오르내리는 집값에 불만을 갖는 유권자도 무섭지만, 당장 밤을 보낼 지붕이 없는 민중의 원성 또한 두렵기 때문이다. 그래서 적어도 주거 문제에 관한 한, 현대 국가는 이념의 좌우를 떠나 대중의 '주거 정의' 관념에 부응하려고 나름대로 노력해왔다.
그런데 주거와 관련한 '평등'의 이상은 단일하지 않다. 역사적으로 형성된 대표적인 주거 '평등' 관념에는 크게 두 흐름이 있다. 하나는 한국 사회에 익숙한 '1가구 1주택'주의다. 주택의 규모, 수명, 품질, 입지, 시장가격 등과는 별개로 일단은 어떤 가구든 최대한 자기 집, 즉 자가 소유 주택에서 살아가게 하자는 원칙이다.
살면서 해결해야 할 문제는 부지기수이지만 어쨌든 쫓겨날 걱정 없는 자기 집 한 채, 방 하나라도 있으면 생존의 위협이나 불안이 절반 이상은 풀린 셈이라는 보편적 경험과 상식이 이 관념의 밑바닥에 있다. 그래서 뿌리도 깊다. 대한민국은 이 완강한 자생적 '정의' 관념에 부응하려 노력한 결과로 중산층 형성에 상당한 성공을 거둔 나라다.
그러나 '1가구 1주택'식 평등 관념에는 해결할 길 없는 모순과 한계가 있다. 생계수단이나 생산수단을 균등하게 나눠 소유한다는 발상은 프랑스혁명 이후 주로 농지개혁으로 실현된 루소식 평등주의의 여러 변형이라 할 수 있다. 즉, '1가구 1주택'주의는 주거 영역에 적용된 루소주의다.
이런 평등주의에는 분배 대상에 질적 차이(옥토냐 박토냐)가 있을 수밖에 없다는 한계도 있지만, 더 큰 문제는 세월이 흘러 세대가 바뀌면 한때 균등했던 소유가 십중팔구 불균등한 상태로 돌아간다는 것이다. 두 번째 세대의 형제자매가 분가하면 당장에 생계를 잇기도 힘들 만큼 소유가 줄어드는 문제에 봉착하고, 농사를 포기하는 이들이 생기면 농지의 시장 거래를 통해 대토지 소유가 다시 출현하게 된다.
일찌감치 이런 평등관의 문제를 눈치 채고 제시된 또 다른 평등주의가 있다. 이것은 넓은 의미의 사회주의(사회민주주의부터 현실 사회주의 체제까지)와 관련된 평등관이다. 그 골자는 주택 소유 여부와 상관없이 누구든 주거권을 보장 받아야 한다는 것이다. 즉, 당장 집이 없거나 그렇게 비싼 상품을 구매할 여력이 없더라도 사회-국가가 주거를 책임져줘야 한다. 그러자면 시민들 사이의 임대-임차 관계를 국가가 규제해야 하고, 아예 공공이 임대-임차 조건을 설정하는 '시장 바깥의' 임대 주택, 즉 공공 주택을 제공해야 한다.
이런 발상의 가장 고전적인 사례로는 과감하게 '주택 국유화'를 제창한 F. 엥겔스가 있다. 하지만 이 정도까지는 아니라 하더라도 '소유와 상관없는' '주거권 보장'이라는 이상은 현대 사회 곳곳에 스며들어 꽃을 피우기 시작했다. 대한민국의 변변치 않은 공공임대주택조차 이러한 이상의 한 끄트머리에서 나왔고, 오늘날 공공 주택과 함께 대안으로 거론되는 다양한 형태의 사회 주택(최경호, <어쩌면, 사회 주택>, 자음과모음, 2024. 참고) 역시 이런 식의 주거 평등 구상이 현대적으로 진화한 결과라 할 수 있다.
이런 '주거권 보장'론은 자가 소유를 보장해주지 못하기 때문에 '1가구 1주택'주의에 비해 열등한 것처럼 보이기도 한다. 주택을 소유하느냐 그렇지 못하냐를 중간계급과 그 아래 사이의 가장 중요한 경계선으로 여기는 한국 사회에서는 더더욱 그렇다. 하지만 주거 문제에 '이동'이라는 차원을 대입하면, 이야기가 전혀 달라진다. 인간은 정주만큼이나, 아니 그보다 더 이동에 익숙한 동물이고, 현대 도시 사회에서는 한층 그러하다.
그러나 '1가구 1주택'주의가 만드는 사회는 이런 현실과 충돌한다. 대개 사회 변화와 직결되곤 하는 이동(특히 젊은 세대의)이 주거 문제와 부딪혀 쉽지 않게 된다. 반면에 '소유와 상관없이' '주거권이 보장'되는 주거 부문은 이동의 자유에 대해 훨씬 유연하게 대응할 수 있다. 이 부문 안에서 사회-국가의 적극적 투자 활동이 끊임없이 지속된다면, 확실히 그렇다.
결론은 '1가구 1주택' 원칙, '주거권 보장' 원칙 모두 나름의 장단점이 뚜렷한 대안이라는 것이다. 어느 것 하나만 취하고 다른 것은 버리자고 할 수는 없다. 현대 도시 사회의 현실에 '주거권 보장' 원칙이 더 잘 들어맞기는 하지만, '1가구 1주택'주의의 자생적 열망을 사회-국가가 완전히 무시해버릴 수도 없다.
필요한 것은 두 원칙 사이에서 현 사회 상황에 맞는 균형점을 찾는 일이다. 21세기 한국 사회에 부합하는 주거 '평등' 관념들의 '혼합(mix)'에 도달하는 것이다. 그러나 지금까지는 이런 '혼합'을 찾는 일이 제대로 전개되지 못했다. '1가구 1주택'주의의 지배력이 워낙 강했기 때문이다. 진보정치-사회운동 세력조차 그 영향력에서 벗어날 수 없어서, 공공 주택-사회 주택 같은 대안을 충분히 강조하지 못했고, '1가구 다주택 소유 해체'를 주장하는 수준에서 '1가구 1주택'주의와 타협해야 했다.
그러나 계속 반복되는 서울의 부동산 대란은 이런 관성이 더는 지속될 수 없음을 보여준다. '1가구 1주택'주의는 지금 서울 부동산 문제를 해소하거나 이완시키기는커녕 더욱더 꼬이게 만들고 있다.
서울 주거 문제는 '1가구 1주택'주의로 해결될 수 없다
논의의 출발점은 서울이 메트로폴리스라는 사실을 인정하는 것이다. 서울은 대한민국의 수도이기도 하지만, 신자유주의 지구화 이후 세계를 향해 열린 메트로폴리스이기도 하다(이것이 수도 이전론의 근거 중 하나이기도 하다). 서울은 젊은 세대(외국인까지 포함하여)가 끊임없이 유입돼야 마땅한 메트로폴리스이며, 오늘날 그런 도시가 보이는 생리와 논리에 따라 움직인다. 혹은 움직'여야' 한다. 그러나 정부를 비롯해 한국 사회의 대다수 행위자는 서울을 대한민국 영토라는 평면의 일부로만 바라보는 시각에서 벗어나지 못하고 있다.
서울이 정말로 메트로폴리스라면, 우리는 서울을 대한민국의 다른 공간들과 비교해야 할 뿐만 아니라 또 다른 대상들과도 연결해 바라봐야 한다. 그 대상들이란 뉴욕, 런던, 파리, 베를린, 도쿄 같은 또 다른 메트로폴리스들이다. 이 도시들은 신자유주의 시기 내내 땅값, 집값이 끝없이 상승했고, 토지, 주택을 사고파는 자산 시장, 즉 부동산 시장이 활성화됐다.
관련 통계가 대개 국민국가 단위로 집계되는 탓에 지난 20여 년간의 부동산 가격 상승이 대도시 중심 현상임이 잘 드러나지 않지만, 서울과 나머지 지역에서 나타나는 것과 같은 현격한 차이는 단지 대한민국만의 특징은 아니다. 다른 나라들에서도 메트로폴리스의 부동산-주거 문제는 국토의 다른 지역과 구별되는 양상을 보인다. 따라서 서울을 제대로 알려면 부산, 대구와 대조하는 작업과 동시에 뉴욕, 런던, 도쿄 등과 견줘 살피는 작업도 병행해야 한다.
이런 맥락에서, 여기에서는 일단 서울을 뉴욕과 비교해보고 싶다. 며칠 뒤에 있을 시장 선거에서 '민주적 사회주의자' 조란 맘다니 후보가 당선되기 일보직전인 뉴욕 말이다. 이미 상당히 알려져 있는 대로, 맘다니 후보가 열렬한 지지를 얻는 데 큰 기여를 한 핵심 정책 가운데 하나는 서민도 '감당할만한(affordable)' 주거 환경을 만들겠다는 것이다. 주된 정책 수단은 민간 임대 영역의 임대료 동결 그리고 공공 주택의 대규모 신규 공급이다. 말하자면 '소유와 상관없는' '주거권 보장' 정책들이다.
현재 뉴욕에서는 이런 정책 기조가 광범한 대중의 지지를 받는데 서울에서는 아직 그럴 조짐이 보이지 않는 이유는 무엇인가? 이런 뉴욕 상황은 또 다른 메트로폴리스 서울에 어떤 메시지를 던져주는가?
비교를 위해 아주 간단한 통계만 짚어보면, 뉴욕에서 자가 거주와 임대 거주의 대략적 비율은 다음과 같다. 2023년 현재, 자가 거주 형태는 총 3,705,000 채의 주택 중 1,109,000 채로 약 30%에 해당한다. 반면에 임대 거주 형태는 총 주택 중 2,324,000 채로 약 63%다(2023 New York City Housing and Vacancy Survey). 자기 소유 주택에 거주하는 경우보다 주택을 임대해 살아가는 경우가 압도적으로 많다. 미국 전체의 자가 보유율이 65% 선을 오르내리는 것과 비교하면, 뉴욕과 다른 지역 사이에 얼마나 큰 차이가 있는지 알 수 있다. 이것이 뉴욕시장 선거에서 맘다니 후보의 주거 공약이 먹히는 이유이기도 하다.
뉴욕과 대비해 서울의 상황을 보자. 서울은 주택을 소유하지 못한 가구의 비율이 꾸준히 늘어 2023년 현재 51.7%에 이르렀다(2023 통계청 주택소유통계). 대한민국 전체의 무주택 가구 비율이 43.6%인 것과 비교하면 높지만, 뉴욕에서 임대 주거 형태가 차지하는 비중에 비하면 낮다. 그런데 이것은 지나치게 단순한 비교다. 왜냐하면 뉴욕과 달리 서울에서는 무주택 가구의 주거 형태가 '임대'로 통일돼 있지 않고 '전세'와 '월세'로 양분되기 때문이다. 이 점을 비교에 반영해야 한다.
서울의 무주택 가구 중 전세와 월세가 차지하는 비중은 각각 35.9%, 64.1%다. 즉, 서울 전체 가구 중 전세는 약 18%이고, 월세는 약 33%다. 우리는 서울의 주거 민심을 제대로 들여다보기 위해 이 중 전세 가구 18%를 월세 가구 33%와 합치기보다는 자기 집을 보유한 가구와 합쳐 약 66%라는 수치를 얻어내야 한다. 뉴욕에서 임대 주거가 차지하는 비중과 대략 비슷한 이 수치는 서울에서 임차인의 의식이나 심성보다는 자가 보유자 혹은 유사-자가 보유자의 의식, 심성에 따라 움직이는 흐름의 크기와 강도를 보여준다.
왜냐하면 한국의 전세 제도는 자본주의의 보편적 임대 제도와는 사뭇 다른 성격을 지니기 때문이다. 몇 차례 전세 대란을 겪고 대규모 전세 사기 사태까지 경험했지만, 그래도 아직까지 한국 사회에서는 전세가 자가 보유와 월세의 중간쯤에 해당하는 안정성을 지닌 주거 형태로 여겨진다. 게다가 많은 전세 세입자는 미래에 자가 보유자가 되겠다는 확고한 목표를 갖고 있고, 서울의 경우에는 다른 지역에 자기 집을 소유한 가구도 많다. 물론 자신도 모르게 갭 투자자와 동맹 관계가 되기도 한다.
그래서 서울에서 전세로 거주하는 가구는 월세 세입자들과 동일한 이해관계에 있다고 느끼기보다는 부동산 시장의 매매 가격 변동에 더 민감할 가능성이 높다. 전세 보증금 인상에 대한 걱정 때문에라도 그럴 수밖에 없다. 자가 보유 가구에 전세 가구 상당부분이 결합하여 부동산 시장 변동에 자가 보유자 내지는 유사-자가 보유자로서 반응하는 집단이 형성되는 것이다. 이것은 '1가구 1주택'주의가 낳은 의도하지 않은 결과이며, '1가구 1주택'주의가 앞으로도 지속되게 만들 기반이다.
이런 역사적 유산 위에서 '1가구 1주택'주의는 서울 부동산-주거 문제가 더욱더 꼬이도록 만들고 있다. '1가구 1주택'에 유리하게 설계된 보유세로 인해 서울에 '똘똘한 한 채'를 보유한 고령 세대는 좀처럼 서울 바깥으로 이주할 생각을 하지 않는다. 비싼 집을 사는 것 외에는 다른 믿을만한 대안이 없기 때문에 전세 가구는 전세 제도라는 '림보'에 영원히 갇힌다. 자가 보유자와 유사-자가 보유자로 이뤄진 광범한 중간계급 집단은 서울 특정지역 아파트 값이 뛸 때마다 몸이 움직이거나, 최소한 마음이 요동친다.
그래서 메트로폴리스 서울에는 마땅히 몰려야 할 새로운 사람들 대신 일확천금을 노리는 돈만 몰려든다. '자멸하는' 메트로폴리스다.
공공-사회 주택 '혁명'이 종합 대책의 중심이 돼야 한다
그렇다면 일단 확인해야 할 것은 서울의 주거 정책 원칙이 다른 지역과 달라야 한다는 점이다. 다른 지역에서는 '1가구 1주택' 원칙이 여전히 일정하게 유효할 수 있지만, 서울은 다르다. 서울에서는(그리고 더욱 확대한다면, 수도권) 이제 철저히 사회-국가의 개입을 통한 '주거권 보장'을 종합 대책의 중심에 놓아야 한다. 공공 주택-사회 주택의 대량 확충 정책을 강력하게, 그리고 일관되게 추진해야 한다.
강남권에 초고층 공공 주택을 건설하자는 조국 조국혁신당 비상대책위원장의 제안은 이런 정책 기조의 포문을 여는 조치로서 의미 있을 수 있다. 그러나 이것은 어디까지나 상징적 조치이며, 이를 넘어 실질적으로 공공 주택 물량을 대량 확보하는 체계적 계획을 수립하고 집행해나가야 한다. 공공 주택 단지를 건설할 넓은 공터만 찾아다닐 게 아니라 아파트가 아닌 형태의 민간 임대 주택을 공공이 공세적으로 매입-리모델링하여 새로운 질 좋은 주거 형태로 확산시켜야 하고, 다양한 사회 주택 방식을 활용한 소규모 재개발을 통해 지금의 방식보다 더 나은 도시 재생 방식이 있음을 보여줘야 한다.
이런 투자와 혁신이 실제로 진행되는 것을 목격할 때 비로소 전세 제도 안에서만 맴도는 가구들이 다른 대안에 귀를 기울기 시작할 것이다. 또한 이렇게 공공 주택-사회 주택의 압박이 있어야 민간 임대 영역에 대한 공적 규제가 더 원활히 작동할 것이다.
게다가 서울의 주거 환경은 공공 주택-사회 주택 중심으로 재편하고 다른 지역에서는 1가구 1주택 원칙을 추진하는 '이원적' 접근법은 수도권 집중 완화의 여러 시도와 결합해 시너지를 낼 수도 있을 것이다. 수도권 외의 구심들을 발전시키는 방안과는 별개로, 어쩌면 생애주기에 따라 수도권 같은 구심과 다른 지역 사이에서 인구가 끊임없이 순환하는 체계로 발전할 수도 있지 않을까.
이것은 서울시 같은 지방자치단체 수준에서 추진할 수 있는 과업은 아니다. 중앙정부가 나서야 한다. 그렇다고 5년짜리 정부가 다 책임질 수 있는 것도 아니다. 사회 전체가 큰 방향의 장기 계획에 합의해야 한다.
이런 계획을 논의, 결의하는 장이 열린다면, 지금 한국 사회에서는 이것이야말로 '제헌의회'에 다름 아닐 것이다. 아니면 역으로 헌법 수준의 의제를 다룰 기구에서 이 주제를 치열하게 토론해야 한다. 부동산 시장을 둘러싼 모순이 폭발해 정말로 손쓸 수 없는 상황이 되기 전에 말이다.
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