새마을금고 사태 만든 '투자은행 따라하기', 이제는 규제를

2011년 저축은행 사태의 교훈: 서민금융기관인가 투자은행인가?

<멋진 인생(It's a Wonderful Life)>은 현재도 미국인들이 크리스마스 때 즐겨 보는 영화라고 한다. 협동조합형 마을금고와 지역 부동산 개발업자의 갈등을 다룬 이 영화는 자본주의 이데올로기를 거침없이 비판하는 내용을 담고 있다. 이 영화에는 위기에 빠진 마을금고에 예금자들이 돈을 먼저 찾기 위해 모여들면서 전개되는 유명한 장면이 나온다. 널리 알려진 이 장면은 금융 관련 책에서 '예금 인출 사태'를 설명할 때 자주 등장한다. 1946년 작품 속의 한 장면을 지난 6월에 우리나라의 새마을금고에서 볼 수 있었다. 부동산 관련 대출과 투자에서 큰 손실을 본 것으로 드러난 몇몇 새마을금고에 돈을 먼저 찾으려는 예금자들이 몰려든 것이다.

사실 예금인출 사태는 2011년에도 있었다. 이번 새마을금고 위기의 원인이 무엇이고 앞으로 어떻게 전개될지, 그리고 그에 대해 어떻게 대처하면 좋을지를 짚어보려면 먼저 저축은행 사태를 복기해 볼 필요가 있다. 당시 저축은행들은 부동산 기획금융(PF)과 같은 곳에 대출을 집중시켰다가 대규모로 손실을 내는 바람에 예금인출 사태를 맞았다. 이 사태로 2010년 말에 106개이던 저축은행 수가 2017년 말에는 79개로 줄어들었다. 예금보험공사가 2020년에 국회 에 제출한 국정감사 자료에 따르면 저축은행 사태를 처리하기 위해 정부는 파산 저축은행들에 28.5조 원이라는 공적자금을 투입해야 했다.

저축은행들이 부실사태를 겪은 이유는 무엇보다 저축은행이 고유의 기능을 다하지 않고 거기에서 벗어난 데서 찾을 수 있다. 한국은행이 펴낸 <한국의 금융제도>는 현행 우리나라 금융제도의 특징이 금융기관의 업무 영역을 기능별로 구분해 놓은 데 있다고 설명한다. 금융기관은 수행하는 기능에 따라 크게 은행, 은행이 아닌 예금 취급기관, 금융투자업자, 공적 금융기관 등으로 나뉜다. 은행에는 일반은행과 특수은행이 있는데, 전자는 주로 상업은행 기능을, 후자는 장기 자금의 제공 기능을 수행한다. 은행이 아닌 예금 취급기관에는 상호저축은행, 신용협동기구(신협, 새마을금고, 상호금융) 등이 있는데 이 기관들은 주로 서민금융을 취급한다. 금융투자업자는 증권의 인수, 중개, 자기거래, 투자신탁과 같은 투자은행 기능을 수행한다.

상호저축은행은 일정 행정구역 안에 있는 서민과 소규모 기업에게 금융 편의를 제공하기 위해 설립된 지역밀착형 서민 금융기관이다. 2011년 저축은행 사태를 수사한 대검찰청 중앙수사부의 기소 설명자료에는 "미처 제1금융권의 손길이 닿지 않는 서민, 중소기업 등에게 대출"을 해주는 것이 상호저축은행의 목적이라고 나온다. 이에 비춰볼 때, 위 대검자료도 설명하는 바와 같이, 저축은행의 업무 범위는 예금과 적금, 자금 대출, 어음할인 등 자금 중개 행위에 한정되며 부동산 투자와 같이 직접 사업을 영위하는 행위는 업무 범위에 포함되지 않는다. 그럼에도 저축은행들은 소액신용대출 취급을 줄이는 등 서민 금융기관으로서 기능을 소홀히 하면서 부동산 개발 사업과 같은 사실상 투자은행 기능을 수행했다.

2009년 말 기준 저축은행의 업종별 여신 비중은 부동산 관련이 50%, 도소매업 6.6%, 음식숙박업 3.0%, 제조업 5%였다. 반면 서민금융 비율은 2005년 21.0%에서 2007년 18.3%로 줄었고 그 이후에도 감소세를 나타냈다. 저축은행들은 부동산 대출을 할 때, 후순위채를 시장에다 팔아서 자금을 마련하여 부동산 기획 대출(PF) 같은 곳에 집중시켰다. 또한 저축은행들은 특수목적회사(SPC)를 활용해서 일종의 자기 계정 거래를 했다. 예컨대 한 저축은행은 총 120개의 SPC를 설립하여 전국 각지에서 개발사업을 벌였는데, 건설업 83개, 해외건설사업 10개 선박투자사업 9개, 금융업 6개 등이었다. 건설업에는 아파트, 주상복합, 오피스텔 건설과 휴양지 개발, 골프장 건설 등이 포함되어 있었다. 최근 나타나고 있는 투자은행의 특징은 자금시장에서 자금을 조달하여 위험이 높은 자기 계정 거래 방식으로 자본이득을 노린다는 점인데. 놀랍게도 저축은행 영업행태에서 투자은행의 특징을 읽을 수 있었다.

저축은행들의 영업 행태가 이렇게 바뀐 데에는 정부들이 신자유주의 금융구조조정을 추진하면서 규제 완화, 특히 부동산 관련 대출에 대한 규제 완화 정책을 편 탓이 크다. 예를 들어 '상호저축은행업 감독규정'에는 저축은행이 한 차주에게 대출해줄 수 있는 한도가 자기자본의 20%, 금액으로는 80억 원 이하로 설정되어 있었는데, "우량 상호저축은행"에 한해 금액 한도를 배제한다는 예외가 만들어졌다. 이리하여 한 차주에게 80억 원 이상의 대출을 해줄 수 있는 길이 열렸다. 더욱이 "우량 상호저축은행"을 느슨하게 규정하여 그 범위를 넓힘으로써 규제 완화 효과를 최대로 키웠다. 그밖에도 참여정부 후기에 저축은행 영업구역 제한 완화, 자산운용 규제 완화, 거액여신 한도 제한 완화와 같은 여러 규제 완화가 이뤄졌다. 그 결과 부동산 기획개발 대출(PF)과 거액 대출의 증가가 두드러졌다. 저축은행의 PF 대출 규모가 크게 증가했고 80억 원을 넘는 거액 대출도 2006년 6월 말 0.9조 원에서 2009년 말에는 17.6조 원으로 대폭 늘어났다.

저축은행들의 부동산 관련 대출은 경기 변동에 따른 위험이 크다는 특징을 갖는데, 실제로 2008년 글로벌 금융위기 이후 부동산이 침체에 빠지면서 저축은행들도 위기를 겪어야 했다. 금융위원회는 저축은행 사태의 원인을 외부 환경의 변화, 대주주와 경영진의 도덕적 해이, 여신심사 능력의 부족 등에서 찾았지만 더 근본적인 원인은 규제 완화 등으로 저축은행이 자기의 본질적인 기능을 수행하지 않는 데 있었다.

새마을금고 위기는 저축은행 사태의 데자뷰

최근의 새마을금고 위기는 2011년의 저축은행 사태와 닮은 꼴이다. 무엇보다 사태의 원인이 닮았다. 새마을금고는 협동조합은행 원리를 바탕으로 만들어진 조직으로 지역 밀착형 서민 금융기관이라는 특징을 갖는다. 새마을금고는 시군구와 같은 (기초)자치단체를 영업 기반으로 하는 지역금고와 직장 사업체를 영업 기반으로 하는 직장금고가 있다. 지난해 말 새마을금고의 수는 1,294개인데, 총자산 규모는 284조 원이고 전체 이용자 수는 2262만 명에 이른다. 서민금융기관인 새마을금고의 규모가 만만치 않음을 알 수 있다. 새마을금고도 저축은행처럼 금융구조조정 이후 그 영업행태가 서민금융 중심에서 준투자은행 중심으로 변해왔다.

먼저 새마을금고의 건설업·부동산업 대출이 증가하는 모습을 보였다. 행정안전부가 국회에 제출한 자료에 따르면 건설업·부동산업에 대한 새마을금고의 대출 규모는 2019년 말 27.2조 원에서 2020년 말에는 38조 원, 2021년 말에는 46.4조원으로, 그리고 2022년 말에는 56.3조 원으로 늘어났다. 관리형토지신탁 대출 잔액은 2019년 말의 1694억 원에서 2020년 말에는 2.9조 원, 2021년에는 9.1조 원, 그리고 2022년 말에는15.8조 원으로 급속하게 증가했다. 관리형토지신탁은 신탁회사를 중간에 끼기는 했지만 사실상 부동산 기획대출(PF)로 분류할 수 있다. 이러한 대출은 서민금융, 지역금융과는 거리가 멀어도 한참 멀다.

그밖에도 새마을금고들은 대체투자라는 이름으로 다양한 투자은행 기능을 수행했다. 예컨대 새마을금고들의 여유자금 70조 원 가량을 모아서 투자하는 새마을금고중앙회의 결산자료에는 2022년 말을 기준으로 사모펀드(PEF)에 6.4조 원을 투자한 것으로 나타난다. 새마을금고중앙회가 사모펀드에 대규모 투자를 하면서 이 시장에서 '큰 손' 역할을 수행하는 것으로 알려져 있다. 새마을금고중앙회는 앞으로도 사모펀드(PEF)에 대한 투자를 더욱 늘리겠다는 계획을 발표하기도 했다. 최근 일부 새마을금고의 부실 사태로 드러난 바에 따르면 새마을금고들은 '신디케이트 론(대주단 공동대출)' 기법도 널리 활용해왔다. 예컨대 대구지역에서는 새마을금고 12곳이 대주단을 구성해서 오피스텔 분양 중도금 용도로 1300억 원을 대출해주었다가 위기를 맞은 사건이 있었다. 그런데 사모펀드는 헤지펀드와 더불어 투자은행들이 전형적으로 활용하는 위험성 높은 금융수단이다. '신디케이트 론'도 주로 초대형 은행들이 활용하는 금융 기법이다.

새마을금고들이 이처럼 투자은행과 유사한 기능을 수행하게 된 데에도 규제 완화 정책이 자리 잡고 있다. 예를 들어 지난 2020년에 행정안전부는 새마을금고에 대한 블라인드 펀드(투자 대상을 미리 정해 놓지 않은 채 자금을 모으는 펀드) 출자 제한 권고를 해제했다. 2012년에 출자 제한을 권고한지 8년 만이었다. 이로써 새마을금고중앙회는 사모펀드(PEF)와 같은 대체투자를 늘릴 수 있었다. 블라인드 펀드 제한이 풀리던 해에 새마을금고중앙회는 3년에 걸처 7조 원을 출자한다는 계획을 내놓기도 했다.

새마을금고 위기가 생긴 근본 원인도 저축은행 사태 때와 마찬가지로 새마을금고들이 정해진 자기 역할에서 벗어난 데에 있다. 새마을금고들은 국민이 맡긴 돈을 위험이 크고 투기성이 강한 부동산 대출에 집중시켰다. 더욱이 부동산 개발 펀드에 돈을 묻는가 하면 부동산 개발 프로젝트에 직접 돈을 대기도 하고 사모펀드(PEF)에 투자하기도 했다. 새마을금고들의 이러한 영업 행태는 사회가 새마을금고에게 기대하는 역할과 거리가 멀다. 사회가 기대하는 새마을금고(더불어 신용협동조합)의 기능은 서민 금융기관이다. 사회는 서민금융기관 역할을 수행하기를 기대하면서 새마을금고에 여러 혜택을 주고 있다. 그런데 현재의 새마을금고들의 영업 행태는 그것이 과연 서민 금융기관의 모습인지 묻게 한다. 새마을금고의 영업행태가 투자은행의 영업행태와 그다지 다르지 않다.

이처럼 새마을금고가 협동조합으로서 역할을 하기보다 사실상 투자은행과 같은 기능을 수행하면서 서민금융과 지역금융 지원 기능은 위축되었다. 우리나라의 금융 배제 현상은 심각한 수준이다. 신용이 낮은 다수의 국민들이 금융기관을 이용할 기회를 빼앗긴 채 고금리 사금융을 이용하고 있다. 그 이면에서 고금리 사채 시장이 번성해왔다. 이러한 현상이 발생한 데에는 서민금융기관이 서민 금융기관으로서 제 기능을 제대로 수행하지 못한 책임이 크다.

다시 생각하는 금융 공공성

저축은행 사태나 새마을금고 위기의 바탕에는 금융 공공성이 무너진 현실이 놓여 있다. 그렇다면 금융 공공성이란 무엇인가? 사실 그동안 금융 공공성에 대해 많은 얘기가 있었지만 그에 대한 합의된 개념이 있는 것은 아니다. 헌법재판소는 "금융기관은 사기업이지만 국가경제와 국민생활에 중대한 영향을 미치는 금융업무를 담당하고 있고, 시장경제 질서의 원활한 운용을 위해서는 이와 같이 공공성을 지닌 금융기관이 투명하고 공정하게 그 기능을 수행하는 것은 필요불가결한 요청"이라는 판결을 통해 금융기관의 공공성을 말하지만 그에 대해 정의를 내리고 있지는 않다. 우리나라 은행법, 증권거래법 등에는 금융 공공성을 막연하게 추측할 수 있는 내용, 곧, 국민경제의 발전에 기여함을 목적으로 한다는 내용이 포함되어 있지만 역시 그 개념을 규정하고 있지는 않다.

그래서 금융 공공성이라는 개념은 그것을 사용하는 맥락 속에서 이해할 수밖에 없다. 대체로 금융의 공공성은 상업성에 대비되는 개념으로 사용되는 경우를 자주 본다. 상업성이란 금융기관이 이윤을 추구하는 과정에서 드러내는 속성을 말한다. 이에 대비가 되는 공공성은 사회(총자본)가 금융에 대해 기대하는 본질적인 역할과 관련된 속성이다. 개별 산업의 이윤추구 행태와 금융 기능에 대한 사회의 기대에 차이가 생기기 때문에 공공성이 문제가 된다. 헤겔식으로 표현하자면 "개별" 금융산업의 "특수"한 이익이 사회(총자본) "일반"의 이익과 어긋날 때 공공성이 문제가 된다.

특수 이익을 일반 이익에 종속시킬 수 있는 근거가 공공성이다. 사회는 공공성을 근거로 금융산업의 특수 이익을 여러 규제를 통해 제한하여 일반 이익과 조화를 이루도록 한다. 금융이 본질적으로 규제산업이라고 하는 것은 그런 의미이다. 실제로 금융산업은 국가의 면허증을 받아서 운영되는 규제 산업이다. 사회는 여러 규제를 통해 금융으로 하여금 금융으로서 본질적 기능에 충실하도록 요구한다. 금융에 딸린 규제를 완화하거나 철폐하면 금융이 그 본질에서 벗어날 가능성이 생긴다.

그렇다면 금융의 본질적인 기능이란 무엇인가? 금융의 본질적인 기능은 부가가치 생산과 노동력의 재생산 유지를 지원하는 데에 있다. 금융은 부가가치를 생산하는 산업자본을 지원한 대가로 산업자본이 생산한 부가가치의 일부를 넘겨받는다. 적어도 금융에 대해서는 그런 이미지가 지배적이다. 좀 더 구체적으로 금융의 본질적인 기능은 생산 활동을 지원하는 것, 사회의 일부 노동 계층(취업 준비자와 실업자)이 금융에서 배제되지 않도록 하는 것을 포함한다.

예를 들어 금융기관들이 개인들을 신용점수로 줄 세우기 해서 신용점수가 낮은 청년이나 저소득층을 금융 문턱 밖으로 쫓아내면 금융산업으로서는 단기적으로 이익일지 모르지만 사회 전체로 보면 노동력 유지에 문제가 생긴다는 점에서 사회이익과 개별 금융산업의 이익에 틈새를 만들어낸다. 이럴 때 공적 규제가 개입하는데, 이때의 규제는 사회 전체의 이익을 위해 개별 이익을 희생시키는 것이다. 그렇지만 그것은 금융기관이 본질적인 기능으로 돌아가도록 한다는 의미에서 장기적으로는 사회의 유지와 발전에 도움이 되고 금융기관의 경영에도 결코 손해가 되지 않는 결과를 가져올 수 있다. 결국 금융의 공공성이란 바로 개별 금융산업의 이익과 사회 전체의 이익을 일치시켜나가는 근거라고 할 수 있다.

보수주의자들도 금융의 공공성을 얘기한다. 그들은 금융이 제 기능을 제대로만 수행하면 공공성은 저절로 달성될 것이라고 말한다. 그러면서 그들은 금융기관을 규제하지 않고 놓아 두면 금융기관들이 본질적인 기능을 알아서 수행할 것이라고 주장한다. 그리하여 그들은 공공성 주장을 규제를 하지 말자는 주장으로 연결시킨다. 정부가 금융기관을 규제하여 전략적 육성부문에 자금이 배분되도록 하거나 취약 계층에 자금이 돌아가도록 해서는 안 된다는 것이다. 금융이 제 기능을 제대로만 수행하면 공공성이 달성된다는 데에는 보수주의자들과 진보주의자들이 어느 정도 의견 일치를 보인다. 그러나 그 방법으로서 보수주의자들은 규제 완화와 철폐를, 진보주의자들은 규제의 유지를 주장하는 셈이다.

현재 새마을금고 위기에 대한 대책으로 금융감독권을 행정안전부에서 금융위원회로 이관하는 내용이 거론된다. 물론 이러한 대책이 필요할 수 있다. 그러나 더 본질적인 대책은 새마을금고가 서민금융기관으로서 역할을 할 수 있도록 제자리를 잡아주는 데에 있다. 그렇게 하는 것이 금융 공공성을 회복하는 길이다. 좀 더 구체적인 대책들을 보면, 새마을금고에 쌓인 예금이 부동산이나 주식 투기로 향하지 않도록 해야 한다. 부동산 거래처럼 기존의 자산을 거래하는 것은 부가가치 생산과 아무 관련이 없으며 사회 전체의 시각에서는 자금의 비효율적인 배분을 나타낸다. 따라서 새마을금고가 기존 부동산의 거래를 지원하는 기능을 하지 못하도록 제한해야 한다. 물론 개별 금융기관으로서는 부동산 대출이 이윤을 손쉽게 얻을 수 있는 좋은 기회라고 여길 것이다.

새마을금고가 투자은행과 같은 기능을 수행하는 것도 규제해야 한다. 예를 들어 새마을금고중앙회의 사모펀드(PEF) 투자는 제한해야 한다. 부동산 기획대출(PF)도 제한해야 한다. PEF 투자나 PF는 서민 금융기관이 해야 할 일이 전혀 아니다. 새마을금고중앙회가 자본시장에서 '큰 손' 행세를 하는 것은 말이 안 되는 얘기다. 여기에 들어간 자금은 서민금융과 지역금융을 확대하는 데로 돌려야 한다. 대신 서민금융과 지역금융이라는 특성 때문에 수익성이 떨어질 수 있는 부분은 정부지원 확대를 통해 메워야 한다. 새마을금고는 명실상부한 서민금융기관으로서 우리나라 금융배제 문제를 해결하는 중추 기관으로서 거듭나야 한다.

<도움을 받은 자료>

대검찰청, "부산저축은행 비리사건 기소 설명 자료", 2011.5.2,

금융감독위원회, "상호저축은행의 서민금융 활성화 방안", 2007.10.30.

금융위원회, "저축은행 부실화 원인 규명 및 대책 마련을 위한 청문회 기관보고", 2011.4.20.

한국은행, <한국의 금융제도>, 2018.

행정안전부, 국회 국정감사 자료, 2020.

헌법재판소, 판결문 2011헌바397.