지방대의 소멸, 유럽에서 배워야 한다

[좋은나라이슈페이퍼] 대학의 위기를 교육선진화의 계기로 삼자

지방대 소멸 위기의 원인은 박정희 정권의 인구정책 실패와 김영삼 정권의 대학정책실패에 있다. 대학재정의 위기는 대학 정신의 위기까지 초래했다. 취업률과 충원률 중심의 학제 개편으로 인해 인문학과 기초과학들이 몰락하고 있다. 국가백년지대계인 대학을 살려야 한다. 유럽을 참조하면 좋은 정책이 나올 수 있다. 유럽의 대학들은 대부분 국가지원으로 운영된다. GDP대비 고등교육예산 비중을 OECD평균 수준으로 증액하면 유럽대학들처럼 운영할 수 있다.

추가적인 예산 없이도 자원을 재배분하면 가능하다. 금년 예산이 각각 46조 원과 30조 원인 저출산고령화사회위원회와 일자리위원회의 예산 중 일부를 고등교육에 지원하면 대학을 살릴 수 있을 뿐 아니라 두 위원회의 목표도 달성할 수 있다. 고등교육재정교부금법의 제정을 통해 고등교육예산을 확보하는 방안도 유력하다. 비정년계열과 비정규직 교수들에 대한 불합리한 차별을 그대로 유지하면 진리의 전당이 아니다. 대학이 시대가 필요로 하는 인물을 배출하고 이들의 삶을 통해서 그 가치가 실현될 때, 고등교육의 밝은 미래가 있다. 위기를 기회로 바꾸는 혜안이 필요하다. (필자)

지방대 소멸 위기의 연원

쓰나미처럼 닥친 지방대학의 소멸 위기는 비단 지방사립대학에만 국한된 것이 아니라 지역 기반이 탄탄하다고 여겨왔던 거점 국립대들까지도 함께 소용돌이 속으로 몰아넣고 있다. 지방대학의 소멸은 지역(지방)소멸을 의미하기에, 지방에 사는 국민들은 경악하고 있다. 다니는 대학이 폐교 위기에 처한 학생들, 자신의 출신대학이 사라질 처지에 있는 졸업생들, 대학이 있기에 생존이 가능했던 지역의 상인들과 임대업자들, 가까운 대학에 자녀 교육을 맡기려 했던 학부모들, 필요한 지식과 정보를 지역대학에서 얻었던 시민들, 삶의 터전을 잃게 될 교수와 직원들 모두 충격에 휩싸여 있다.

이 엄청난 사태가 발생한 원인은 이미 모두 알고 있다. 먼저, 수요측면에서는 박정희정권 시절에 시행된 인구정책의 실패가 주된 원인이다. 잘못된 인구억제정책으로 인구증가율이 세계 최저수준으로 낮아지고 이에 따라 대학입학희망자 수가 해마다 감소했다. 공급측면에서는 김영삼정부의 교육정책 실패를 말하지 않을 수 없다. 1995년, 최소요건만 갖추면 누구나 비수도권대학 설립을 가능케 한 대학설립준칙주의를 실시하여 대학의 수와 모집정원이 크게 증가한 탓이다. 대학에 대한 기본적 신념조차 없는 사람도 돈만 있으면 설립조건을 갖출 수 있어 너도나도 대학을 설립하고 이사장이나 총장으로 행세했다. 대학부실화의 시발점이 된 것이다.

교수단체들은 이미 10여 년 전부터 지방대 소멸을 경고해 왔지만, 정부와 지방자치단체들은 마땅한 대책을 수립하지 않고 허송세월했으며 당사자인 대학들조차 대응할 수 있는 황금시기를 다 놓친 채 발등에 불이 떨어진 상태에 이르고 말았다. 대학의 총체적 위기 국면에서 아무런 대책도 제시하지 않은 채 방관만 하고 있는 교육부의 존재의의는 무엇인가?

무너지는 상아탑

현재 한국의 대학과 대학교육이 직면한 위기는 두 가지이다. 첫째 위기는 누구나 알고 있듯이, 학생 수 급감에 따른 ‘대학재정의 위기’이다. 이것은 대학의 생존 자체를 위협하는 주요 요인이다. 지방에 소재한 대학 상당수가 올해 신입생을 채우지 못한 채 새 학기를 맞이했고, 이 대학들의 운영상 위기는 당분간 해소되기 어려울 것으로 전망된다. 대학의 운영 수입을 늘리기 위해 등록금을 인상하거나 등록금 자율화를 하자는 의견도 있지만, 이미 한국의 대학등록금은 세계 최고 수준이어서 학생에게 더 많은 부담을 요구하기는 어렵다. 더구나 비대면 강의가 계속되면서 학생들은 오히려 등록금 대폭 삭감을 요구하는 상황이다. 등록금 자율화도 수도권의 일부 거대 사학(私學)에만 도움이 될 뿐이다.

위기에 처한 일부 사립대에서는 운영비 절감을 위해 교수·직원들의 임금삭감과 노동시간 연장(책임시수 연장)을 시도하기도 한다. 노동조합이 없는 대학에서는 이러한 사학 운영자들의 횡포에 대책 없이 당하는 경우가 비일비재하다. 대학들이 재정위기를 타개하기 위해 구조조정을 본격화하면, 많은 교수들이 일자리를 잃거나 전공과 관계가 없는 과목을 강의해야 하는 일이 발생할 것이다.

두 번째 위기는 더욱 뼈아픈 것으로서, 대학 정체성의 위기이다. 제1, 제2, 제3주기로 이어지는 대학평가가 진행되면서 대학의 이념인 자율과 자치가 무너지고 대학 전체가 평가지표의 노예가 돼버렸다. ‘대학평가’라는 무시무시한 유령이 인문학과 순수과학들을 대학교육의 변두리로 밀어냈고, 그 빈자리를 취업 전문 전공들이 채우고 있다. 대학마다 돈이 되는 학문과 기예를 중심으로 학부와 전공이 생겼다가 사라지기를 반복한다. 이건 지방대만의 일이 아니라 수도권대학도 마찬가지다. 충원율과 취업률이 대학의 의사결정을 좌우하는 주인으로 군림한다. 교수들은 승진과 재임용에 필요한 점수 쌓기에 바빠서 사회봉사를 할 시간이 없고, 학생들은 젊은이다운 비판 정신을 던져버리고 취업 준비에 몰두하고 있다. 마셜이 강조했던 ‘냉철한 두뇌와 따뜻한 심성’을 가진 지성인은 없고, 대학은 가슴까지 냉철한 영혼 없는 지식인을 양성하는 공장이 되었다. 상업주의가 판치는 인력양성소를 계속 대학이라 불러도 괜찮겠는가?

지방대 소멸을 넘어 지역소멸

우리나라의 대학진학률은 이미 세계 최고가 아니며, 인구나 경제규모에 비해 대학생 수가 아주 많은 것도 아니다. 그렇지만 왜곡된 언론보도를 접하다 보니 ‘대학이 너무 많다’고 생각하는 사람들이 많다. 대학을 취업훈련기관 정도로만 보는 단순한 시각으로 인해 취업률이 낮은 대학은 존재가치가 없다고 보는 사람도 있다. 이 시점에서 지역에서의 대학의 기능과 존재가치를 다시 한 번 생각해 보자. 만일 대학 하나가 문을 닫는다면 어떤 일들이 일어날까?

(1) 지역경제가 초토화된다

모집정원 2,000명 규모의 4년제 대학이면 1년 예산이 최소 1천억 정도 된다. 이 예산의 대부분이 지역에서 지출되어 지역경제 활성화에 기여해 왔는데, 폐교 된다면 지역경제가 엄청난 타격을 받게 된다. 대학생 1인이 매달 평균 60만원씩 소비해 왔다고 계산하면 매월 48억원, 1년이면 약 576억원에 이르던 학생들의 소비가 사라진다. 대학 인근의 상가들이 문을 닫을 것이며, 하숙집과 자취방은 주인을 찾지 못해 텅 비게 될 것이다. 대학 기숙사가 문을 닫으면, 지역농산물의 대량소비처가 사라져 농민들의 시름이 커질 것이다. 수도권 등 타지로 자녀를 유학 보내야 하는 학부모들의 경제적 부담도 증가하게 된다. 지역의 대중교통 기관들도 크게 위축될 전망이다. 대학의 몰락은 거대기업의 파산과 같은 경제적 타격을 지역에 주게 될 것이다.

(2) 지역문화가 쇠락한다

대학에서 제공하던 각종 공연과 전시회 및 저명인사들의 강연도 들을 수 없게 된다. 대학의 평생교육원이 제공하던 강의들도 사라져 지역주민들의 지적 갈증을 풀기가 어려워진다. 창업을 위해 새로운 분야를 공부하려는 사람들은 수도권 대도시로 가야 할 것이다. 지역의 시민운동은 교수와 학생들의 참여가 없어 위축되고 지역의 정치의식도 낮아질 것이다. 젊은이들이 떠난 도시에서는 활기를 찾아볼 수 없고, 떠들썩하던 거리가 고요해지면서 어둡고 적막한 밤거리가 조성되어 주민들의 생활공간이 축소될 것이다. 지역민들은 대학을 통해 전파되던 새로운 풍물을 접하기 어려우며, 진취적이고 시대를 앞서가는 생활문화도 사라져 퇴락하는 도시가 될 것이다.

(3) 지역의 창의력이 상실된다.

지역에 대학이 없으면 기업유치가 어렵고 일자리도 증가하기 어렵다. 또 지역소재 대학 졸업자 가운데 상당수는 졸업 후에도 지역에 남아 취업이나 창업을 하는데, 이것이 지역발전의 원동력이 되어 왔다. 대학이나 대졸자들이 지역사회의 발전에 핵심적인 역할을 한다는 사실은 경험적으로 밝혀진 것이다. 미국의 보스턴시가 지역에 소재한 대학을 지원하고 여기에서 배출된 대졸자들의 창의적 노력을 통해 경제를 회복했지만, 자동차산업의 중심 디트로이트는 불황의 늪에서 빠져나올 활력이 없어 침체하게 되었다는 이야기는 유명하다. 대학이 사라지고 대졸자가 감소하면 지역의 발전을 견인해 나갈 주체가 없다.

(4) 지역소멸에 결정타가 될 것이다

지역대학이 없으면 지역에 머물 청년들도 없다. 대학교육을 받기 위해 청년층이 수도권으로 이동하기 때문에 지방은 인구가 감소하고 수도권 집중이 심화될 것이다. 지방은 주거시설이 남아 돌겠지만, 수도권의 주거 부족 현상은 더욱 커질 것이다. 대학폐교로 인한 지역 황폐화 우려는 폐교 대학이 있는 곳을 방문해보면 확인할 수 있다. 결국, 지방과 수도권의 격차는 더욱 커지게 되고 국토의 불균형 발전도 커질 것이다.

실현 가능한 방안들

비리가 있거나 평가지표에 문제가 있는 일부 사립대는 교육관료 출신 인사를 총장이나 부총장 혹은 산학협력단장 등으로 영입해 위기를 모면하려 한다. 고 이수인의원이 ‘교육마피아’라고 명명한 이들 로비스트들은 과거의 직위와 연고를 이용해 교육부의 감사 일정을 연기시키거나, 평가지표의 개선 없이도 공적 기금을 지원받게 하는 등의 일을 주로 하고 있다. 현재 사립대학에서 활약하고 있는 교피아들의 숫자가 150명 정도로 추산되니까, 웬만큼 문제가 있는 사립대학에는 다 활동 중이라는 얘기가 된다. 문제 사학들이 교피아를 고용하는 것은 결코 좋은 방안이 아니며, 본질적인 문제 해결방식이 될 수도 없다.

그러면 어떤 방식이 위기의 대학을 구할 방안일까? 유럽의 대학정책이 우리에게 참고가 될 수 있다. 영국과 아일랜드를 제외한 유럽국가의 대학들은 등록금을 받지 않거나 아주 소액만 받아도 잘 운영되고 있다. 그 이유는 국가가 대학운영비를 부담하고 있기 때문이다. 국민의 교육받을 권리를 보장하기 위해서다.

<표 1>에서 보듯이, 우리나라의 고등교육비용은 주로 민간에 의존하고 있다. 고등교육비의 공적 부담은 GDP대비 0.6%에 불과해 OECD 회원국 가운데 일본과 영국 다음으로 낮다. (필자가 계산해 보니까 실제 0.6%에도 이르지 못했다. <표 2> 참조) 국가백년대계인 고등교육을 국가가 아닌 개인이 책임지고 있는 셈이다. 참고로 OECD평균은 1.0%이다.

이제 <표 2>를 보자. 2017-2021년까지 5년간 각 년도별 고등교육예산이 GDP에서 차지하는 비중을 계산했더니, 평균 0.50%에서 0.57%정도로 나타났다. 국내외 경제기구들이 예상하는 한국의 올해 경제성장 전망치는 3.1%이다. 이 수치를 대입하면, 금년의 명목GDP는 1,984조1,109억원이 될 것이며, 이때 고등교육예산이 19조8,411억원이 돼야 OECD평균인 GDP의 1.0%가 된다. 현재의 예산 11조1,455억원은 2021년 GDP전망치의 0.56%에 불과하다. OECD평균수준이 되기 위해서는 8조6,956억원이 더 필요하다. 사실 한국의 대학진학률이 OECD 상위권인 사실을 고려하면, 이 정도로도 부족하지만 말이다.

재원마련 방안

그런 돈이 어디 있는가 하고 펄쩍 뛸 사람도 있을 것이다. 그러나 정부 예산을 자세히 들여다보면, 이 정도 기금은 얼마든지 마련할 수 있다. 출산율을 높이기 위해 저출산고령사회위원회가 지난 15년간 사용한 기금이 총 225조 원이고, 금년 예산만 46조원에 이른다. 하지만 '2020년 합계출산율은 전년보다 0.08명 감소한 0.84명으로 2017년 이후 4년 연속 역대 최저치를 경신하고 있다.' 이 위원회의 예산 가운데 10조원만 고등교육으로 전환하여 대학교육을 유럽처럼 무상으로 하면, 교육복지 실현과 출산율 상승이라는 두 마리 토끼를 잡을 수 있을 것이다. 또 있다. 일자리위원회의 금년 예산은 30조원이다. 대통령의 역점 사업이지만, 별다른 성과를 내지 못했다. 이 위원회 관할예산 가운데 5~10조원을 대학에 주면, 교육여건이 크게 개선되어 창업률과 취업률 모두 크게 상승할 것이다.

이름값을 제대로 하지 못하는 위원회들이 부처이기주의 때문에 기금을 내놓지 않는다면, 고등교육재정교부금법을 제정하여 고등교육예산을 확보해야 한다. 초중등교육은 이러한 법이 있어서 안정적 재정구조를 갖추고 있다. 재정이 확보되면 대학의 교육과 연구 여건이 개선되어 학생들과 국민들에게 그 혜택이 돌아가게 된다.

대학교육에 10조원이 추가로 투입되면 학생들이 내는 등록금을 완전히 없앨 수 있으며, 이로 인해 교육기회의 불평등이 획기적으로 개선될 수 있다. 대학의 인건비를 국가가 지원하는 방안도 있다. 영국이 그러하다. 비리사학까지 모두 살리자는 것이냐며 반발하는 사람도 있을 것이다. 옳은 주장이다. 비리사학에 국민의 세금이 투입되어서는 안 된다. 객관적 기준을 설정해서 지원해야 한다. 사립학교법 준수, 이사회 운영의 민주성, 회계의 투명성, 학내민주주의 수준, 교권/노동권과 학습권 보호 장치, 공익이사와 감사 채용 등 핵심 기준을 넘어서는 대학만 지원해야 한다. 단, 법인이나 대학운영자의 불법행위로 인해 학생과 교직원이 피해를 받게 해서는 안 된다. 순수사학으로 남기 위해 지원금 교부를 거부하는 대학에는 억지로 지원할 필요가 없다. 원하는 대학에만 실시하면 된다.

초중고교처럼 교직원의 인건비가 국가에서 지원되면 대학재정은 훨씬 수월해진다. 교수들과 직원들의 임금을 표준화할 수 있어 정규직과 비정규직 및 정년계열과 비정년계열 교원들 간 임금 격차도 해소할 수 있다. 대학도 ‘동일가치노동 동일임금’원칙이 적용돼야 하는 부문이다. 근무하는 대학이 다르더라도, 적어도 기본급은 통일되는 것이 바람직하다. 현재 2~3배의 격차를 보이는 정년계열과 비정년계열 교수 간의 임금격차는 해소돼야 마땅하다. 또 비정규직교수(강사)들에 대한 대우가 획기적으로 개선돼야, 그들이 안심하고 교육과 연구에 몰두할 수 있을 것이다. 아울러 국가발전에 필요한 우수한 인적자원들이 대학에 남기를 기피하는 현상도 해결된다. 재정적 이유로 포기했던 학문 분야가 회복되고, 비판 정신이 살아있는 교육이 가능해진다.

고등교육기관의 발전은 교직원들의 인격에 대한 존중과 교권·노동권의 보장을 통해 교육·연구 활동을 촉진하는 일이 전제되어야 가능하다. 비정년계열과 비정규직 교수들에 대한 터무니 없는 차별을 그대로 유지하면서, 진리의 전당이라 자부하기 민망하다. 대학이 시대가 필요로 하는 인물을 배출하고 이들의 삶을 통해서 그 가치가 실현될 때, 고등교육의 밝은 미래가 있다.