박근혜 정부는 지난 대선 과정에서부터 고등교육정책과 관련하여 반값등록금, 대학입시 간소화, 전문대 발전 전략, 지방대 육성방안 등을 4대 중점 과제로 설정하였다. 그리고 지난 2103년 12월에 ‘지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률'이 제정되었고, 대학가는 지역 간 대학발전의 토대를 점차 마련할 수 있다는 점에서 고무적으로 받아들였다. 지방대 육성을 위한 법적·제도적 장치의 필요성은 이미 문민정부 이후부터 논의됐지만, 현 정부에서 이것이 법제화되었기 때문이다. 하지만 교육부가 지난 2014년 1월 29일에 2023년까지 3주기로 나누어 대학입학정원 16만 명을 줄이겠다는 대학구조개혁 추진계획 발표와 더불어 4월 30일 김희정 새누리당 의원이 '대학 평가 및 구조개혁에 관한 법률(안)'을 제출함으로써 지방대 육성 관련 법 제정의 정신이 훼손될 위기에 처해 있다. 정부가 추진하는 대학구조개혁 정책으로 설립별·지역별·대학규모별 대학의 격차가 더욱 심화할 가능성이 높기 때문이다.
현재 교육부는 대학구조개혁을 대학특성화 사업 및 각종 국가시책과 연계시켜 추진하고 있다. 대학특성화 사업의 평가기준에 대학 구조개혁 종합추진계획 연계, 입학정원 감축 규모에 따른 가산점 부여, 등록금 부담 완화 정책과 연계, 국립대학의 총장직선제 개선 여부와 사립대학의 대학 평의원회 구성 여부 등 대학 거버넌스 체제 구축 여부를 반영하고 있는 것이 그 예이다. 이러한 교육부의 대학구조개혁은 학령인구 감소 현상에 대비하여 대학의 수와 정원을 줄여야 한다는 단순 축소지향적 대학구조조정 정책에 불과하고, 추진과정도 대학의 자율이 아닌 정부 주도로 진행되고 있기 때문에 과연 대학구조개혁을 통해 대학경쟁력을 강화할 수 있을 것인지 우려의 목소리가 크다.
대학구조개혁 정책이 안고 있는 근본적인 문제는?
대학개혁과정이 정부 주도의 하향식으로 추진된다면 대학의 자율성을 위축시키고 대학의 저항과 갈등만을 증폭시켜 결국 개혁이 아닌 갈등 비용만 증가할 소지가 많다. 현재 정부 주도의 대학구조개혁 정책에서 제기되는 쟁점 사항으로 첫째, 대학구조개혁 정책의 추진 방향에서 나타난 쟁점이다. 교육부는 대학구조개혁의 필요성을 “대학의 양적 규모는 대폭 줄이면서, 교육의 질은 높여 대학 경쟁력을 재고할 수 있는 선제적이고 적극적인 구조개혁 방안 마련…(교육부, 2014. 1. 29)”이라고 제시하고 있다. 이는 정부가 오랫동안 프레임에 갇힌 대학구조개혁관에서 벗어나지 못하고 있음을 보여주고 있다. 대학구조개혁하면 대학경쟁력, 대학의 질을 내세우며 대학평가, 대학 간 통폐합, 대학정원 감축 등 엘리트 지향적·축소 지향적 구조개혁만이 능사로 여겨져 왔다. 하지만 미래 사회는 엘리트 교육, 개인의 능력이 중요한 것이 아니라 집단창의성, 상호 협업능력, 소통능력 등 교육의 새로운 가치가 부각되고 있고, 그에 따라 개별 대학의 경쟁 패러다임에서 대학 간 연계·협력 패러다임이 강조되는 집단경쟁력의 시대(반상진, 2012)를 맞이하고 있음에도 불구하고, 정부는 여전히 과거의 기능적 개혁 마인드에 머물러 있음을 지적하지 않을 수 없다. 대학구조개혁을 통해 새로운 패러다임 구축과 가치를 창출하려는 국가적 고민은 찾아보기 힘들다.
둘째, 대학구조개혁 정책의 추진 방식에서 나타난 쟁점이다. 이번 대학구조개혁 정책이나 대학특성화 사업도 지난 정부들이 추진했던 대학평가에 의한 차등적 재정지원과 정원 감축 방식을 적용하고 있어 이에 대한 교육적·사회적 부작용의 우려가 커지고 있다. 이를테면, 교육부가 대학구조개혁 평가와 대학특성화 평가는 물론, ACE 사업, LINK 사업 등에 대학입학정원 감축이나 학과통폐합 등을 강제하고 있고, 그에 따라 대학은 평가 대비 지표관리, 점수따기 위한 소모전에 몰입하는 비정상적 상황이 전개되고 있다.
또한 대학평가의 공공성과 형평성, 신뢰성과 투명성이 담보되지 못한다면 선정이 아닌 탈락의 개념으로 접근하는 이번 평가결과에 대해 대학들이 승복하지 못할 것이다. 아울러 모든 대학을 대상으로 '일괄 평가에 의한 대학구조개혁 방식'으로 추진하고 있기 때문에, 대학은 선택이 아닌 직접적인 통제로 인식하고 있어 대학의 자율성 위축에 따른 심각한 부작용이 우려된다. 무엇보다도 이번 대학구조개혁 추진 방식은 박근혜 정부가 강조하고 있는 규제개혁 방향과도 역행하는 방식으로 추진되고 있다. '고등교육법'에 학생정원은 대학이 자율적으로 결정하고 학칙에 반영토록 규정되어 있지만, 교육부가 2014년부터 대학구조개혁 평가를 통해 목표정원을 감축하고, 정부재정지원사업에 대학입학정원 감축 규모 및 조기 감축여부에 따라 가산점을 부여하겠다는 발상은 교육부의 규제이자 통제라고 볼 수밖에 없다.
대학구조개혁 추진의 부정적 파급효과에 대한 우려
현 정부가 추진하고 있는 대학구조개혁 정책은 축소 지향적인 대학구조조정이고, 대학경쟁력이라는 미명하에, 대학서열 지향 교육관에 기초하고 있다. 이러한 정책 지향이 지속했을 때 가장 우려스러운 파급효과는 바로 대학 지형 구조가 왜곡될 것이라는 점이다. 이번 대학특성화 평가 결과에서 보듯이, 2017학년까지 수도권 대학은 평균 3.7%를, 지방대학은 평균 8.7%를 감축하게 된다. 이러한 비율로 감축이 계속 진행한다면 우리 대학 지형은 수도권 대학, 사립대학, 대규모 대학 중심으로 개편될 가능성이 높다. 반상진 외(2013)의 연구 결과에 따르면, ‘2004~2013년 기간의 전체 대학의 입학정원 평균 감축률(1.73%)을 반영하였을 경우 대학입학정원이 고3 학생 수 감소에 맞게 조정될 수 있다. 하지만 대학의 입학정원 평균 감축률(1.73%)을 반영하여 입학정원을 조정한다고 하더라도 2030년까지 사립대학 비율(2014년 84.6% → 2030년 84.4%)은 변함이 없어 사립대학 과잉 구조가 유지되고, 수도권 대학 입학정원 비중은 2013년 37.1%에서 2030년 42.9%로 증가하며, 비수도권 대학 입학정원 비중은 2013년 62.9%에서 2030년 57.1%로 감소하여 고등교육기회의 지역별 불균형 심화로 이어질 가능성 높다. 결국 사립대 중심, 수도권 대학 중심, 4년제 일반대학 중심의 대학 불균형 구조는 대학 서열주의, 대학 양극화 현상을 더욱 심화시켜 궁극적으로는 대학 기반이 오히려 약화하는 부작용이 발생할 것이다.
둘째, 현재와 같은 정부 주도의 하향식 구조개혁 추진은 대학에 대한 행정권력 강화로 이어져 궁극적으로 대학의 자율성을 훼손시키는 결과를 초래할 것이다. 실제로 국립대의 경우 각종 사업평가를 통해 직접적인 통제가 더욱 강화되고 있다. 현재 국립대학은 총장선출 직선제 폐지, 성과연봉제, 학장임명제, 대학운영성과목표제 등 대학의 근본적인 자율을 저해하는 지난 정부의 조치들로 갈등과 긴장이 고조되고 있음이 그 예이다.
셋째, 교육 및 학문 생태계 파괴의 가능성도 증가할 것이다. 평가에 의한 지원인 만큼 학문 간 부조화 현상은 더욱 심화할 것이고, 그에 따른 학문 후속세대의 기반이 와해할 것이다.
넷째, 현재의 개혁 방식은 대학지원 중심이 아닌 대학규모 축소, 퇴출 중심의 구조개혁으로 중장기적으로 대학경쟁력을 오히려 약화시킬 가능성이 높다. 그리고 정부의 지원 의지도 불분명하고 매우 약하다. 교육부는 지방대 육성 및 대학특성화를 위해 5년 동안 1조2000억 원을 지원하겠다는 계획을 발표하고 있지만, 지난 참여정부가 지방대 육성을 위해 5년 동안 2조8000억 원, MB정부는 1조8000억 원 정도를 지원하였다는 점을 고려한다면 박근혜 정부의 실질적인 의지가 의심스러운 상황이다.
마지막으로 교육부는 대학구조개혁을 통해 향후 10년 동안 16만 명의 대학정원 감축을 목표로 하고 있는데 이러한 자료의 신뢰성과 정확성 문제도 제기되지만, 더 중요한 것은 이러한 단순 대학정원 감축이 향후 고등교육인력 수요, 공급체계, 급격한 노동시장의 여건과 패러다임 변화에 어떠한 영향을 줄 것인지 사전 심사가 이루어졌느냐 하는 점이다. 미국 교육부 산하 미래고등교육위원회(Commission on the Future of Higher Education)가 발표한 보고서 'A Test of Leadership(2006)'을 보면, 향후 20년 이내에 지식기반사회의 노동시장은 90% 이상의 고등교육을 이수한 인력이 필요할 것이라 예견하고 있다. 미래 노동시장의 전망을 고려할 때 고학력자들을 단순히 줄이는 것이 능사는 아니라는 시사점을 주는 대목이다. 대학의 위기가 산업구조의 위기를 불러일으키고 더불어 일자리 위기로 이어진다면, 현재의 대학구조개혁 방향은 산업 및 노동시장 구조에도 역기능적으로 영향을 줄 수도 있음을 고민해야 한다.
진정한 대학구조개혁은?
학력인구 감소로학구조개혁의 필요성이 제기되었지만, 지금과 같이 모든 대학을 평가하고 그 결과로 입학정원을 감축하며, 그리고 단순히 몇 개의 대학을 통폐합시키는 방식은 근본적인 개혁 정책이 아니다. 오히려 고등교육체제를 수직적 서열 중심의 경쟁구도로 고착화해 체제 기반을 더욱 약화할 뿐이다. 지금의 대학 현실은 지방부터 대학체제의 근간이 흔들리고 있는 위기 상황이다. 뿌리가 없는 성장과 발전은 사상누각에 불과하다.
진정한 대학구조개혁이 되기 위해서는 우선 고등교육체제에 대한 정확한 현실 진단과 대학발전의 뉴패러다임을 설정하고 개혁의 틀을 설계해야 한다. 한국의 대학교육은 이미 일반화 단계에 접어들었고, 그에 따라 이제는 서울대뿐만 아니라 모든 대학의 경쟁력 강화와 저변 확대로 고등교육의 공공적 가치를 확대해야 하는 근본적인 체질 변화를 위한 개혁이 필요한 상황이다. 또한 지금까지 추진해 왔던 개별 대학 간 경쟁 패러다임의 효과와 한계점 여부를 정교하게 진단하고, 그에 대한 대안적 논의로서 대학 간 연계·협력과 집단경쟁력의 패러다임에 대한 시대적 논의가 필요하다. 이러한 대학의 집단경쟁력은 우리 사회의 고질적인 문제인 학벌주의와 대학서열주의 타파는 물론 교육 양극화 해소를 위한 대학의 공공적 가치를 실현하는 출발점이 될 것이다.
둘째, 대학투자는 대학발전의 필수조건이다. 투자 없는 대학구조개혁, 대학발전은 공염불에 불과하다. 하지만 한국의 경우 대학에 대한 공적지원은 GDP 대비 0.7%(OECD 1.1%)로서 세계 22위권(경제 규모는 세계 9위권)에 머무르고 있다. 더욱 중요한 것은 대학당 교육재정 수준이 매우 열악하다는 사실이다. 우리나라 국립대는 국내 사립대의 1/3 수준임은 물론, 미국 대학의 1/10 수준의 대학재정 규모이다. 그리고 한국의 사립대도 미국 사립대의 재정 규모의 1/5 수준에 머물러 있다.
실제로, 2010년 기준 연간 사립대학 예산 규모는 연세대 7979억 원, 고려대 6322억 원 등이었던 반면에, 미국의 경우 사립대인 하버드대 4조1721억 원, 예일대 2조9223억 원이었고, 주립대인 UCLA 4조2749억 원, 위스컨신대(매디슨) 2조6688억 원이었다. 이러한 수치가 의미하는 것은 대학경쟁력은 말로만 되는 것이 아니라 그에 걸맞은 투자가 전제돼야 한다는 점이다. 따라서 18대에 이어 19대 국회에서 계류 중인 ‘고등교육재정교부금법(안)’이 제정되어 재정지원에 대한 국가의 책무성이 강화되어야 한다. 이 법안의 철학은 대학경쟁력 확보의 필수조건인 대학투자를 국가가 책임지겠다는 것으로서 대학개혁을 위해서는 재정지원에 국가의 책무성을 수반하는 대책 마련이 반드시 필요하다.
셋째, 대학의 장기적인 발전을 위해서는 대학에 대한 규제와 통제 중심이 아닌 지원 중심의 법적 장치 마련이 필요하다. 현재 국회에 계류 중인 김희정 의원의 ‘대학 구조개혁 및 평가에 관한 법률(안)’은 대학평가 의한 강제적 대학정원 감축과 잔여재산 귀속의 특례와 교육용 기본재산의 수익용 기본재산으로의 용도 변경 조항 등 사학재단에 특혜를 주는 내용을 담고 있어 진정한 대학구조개혁과는 무관하므로 대학의 입장에서는 받아들이기 어려운 법안이다. 이에 대학사회에서는 대체 법안 마련의 필요성을 제기하고 있고, 그에 따라 국공립대학과 사립대학 모두를 포함하여 행·재정적 지원에 초점을 두는 이른바 “대학발전지원법(가칭)” 제정을 대체 입법의 방향성으로 고민해 볼 여지가 있다.
넷째, 대학의 지형구조와 체질 변화를 위한 대학균형발전 방안이 마련되어야 한다. 우리나라의 경우 사립대학이 차지하는 비중이 83.3%(2년제 대학 97%)로서 세계에서 가장 높고, 2년제 대학보다는 4년제 일반대학 중심으로 고등교육체제가 운영되고 있음은 한국이 고등교육에 대한 국가의 공적 책무가 매우 미흡하다는 것을 보여주는 대목이다. 이는 공적지원의 미흡으로 국공립대학의 비중이 너무 낮고, 그에 따라 상대적으로 고등교육의 공공적 가치가 미약하다는 것을 의미하며, 대학의 기초체력, 즉 저변이 매우 취약함을 보여준다(반상진 외, 2013).
또한 수도권 대학과 지방 소재 대학의 불공정한 경쟁구도와 대학 간 수직적 서열구조의 악순환으로 수도권 대학은 기형적으로 비대해지고, 상대적으로 지방 소재 대학은 황폐화지고 있다. 그리고 지방 소재 대학의 황폐화는 지역 우수인력 유출 → 지역 산업 침체 → 지역 일자리 부족 → 인구 및 산업 등 모든 부문의 수도권 편중 현상 심화로 악순환 구조가 확산하고 있고, 특히 지역 소재 대학 졸업생에 대한 일종의 사회적 낙인효과가 확산해 지역 대학 졸업생의 취업난이 더욱 심화하고 있다(반상진 외, 2013). 이러한 상황에서 정부가 지난 2013년 12월 지방대 육성 관련 특별법을 제정한 것은 고무적이지만, 현재 정부가 추진하고 있는 학생정원 감축 중심의 대학구조개혁 방식으로 이 법의 정신이 훼손되고 있고, 구조적으로 지역 소재 대학의 상황을 더욱 약화할 뿐 경쟁력 강화에는 전혀 도움이 되지 않는다. 따라서 대학의 지형구조와 체질 변화를 위한 대학균형발전의 방향은 2년제 전문대학과 4년제 일반대학의 균형발전과 국립대학과 사립대학의 균형발전, 지역대학과 수도권 대학의 균형 발전이라는 목표에 초점을 정책이 재설계되어야 한다.
마지막으로 정부는 이제 과거 패러다임에서 벗어나 시대의 흐름에 걸맞은 교육관(특히 고등교육관)을 재정립해야 함과 동시에 정부의 진정한 역할에 대해서도 고민할 때이다. 정부가 갑의 입장이고 대학은 을의 입장에서 정부가 정책을 통해 대학을 일방적으로 이끌어 가는 역할은 후진적인 역할 분담이다. Stiglitz(2012)도 지적하였듯이, 노동시장(교육시장 포함)에서 정부의 가장 중요한 역할은 ‘게임의 기본적인 규칙을 정하는 것’이다. 법률이나 정책, 또는 프로그램이 지니는 가장 중요한 효력은 대개 분배 방식에 미치는 영향력이다. 따라서 정부의 역할은 교육 관련 법률이나 정책을 수립하고 추진하는 과정에서 공정한 게임의 규칙이 작동되도록 하는 것임을 간과해서는 안 된다. 비리재단, 부패재단은 기본적인 규칙을 지키지 않았기 때문에, 정부의 강력한 법적 제재가 이루어져야 한다. 그리고 대학도 공적기관인 만큼 자체 혁신역량을 발휘하여 스스로 체질개선을 해야 하는 교육적·사회적 책무성을 잊어서는 안 된다. 정부는 시장실패가 일어나는 고등교육에 강력히 개입하여야 하지만, 그 외에는 대학의 자율을 부여하고 자체 역량을 발휘할 수 있도록 지원하는 균형추의 역할이 요구된다.
정부의 고등교육관이 대학구조개혁의 지향점을 제시해 준다는 관점에서 정부는 대학발전의 새로운 패러다임에 대한 논의와 사회적 합의를 이끌어내는 노력을 선행해야 한다. 이러한 맥락에서 정부는 미래 노동시장의 변화 전망을 좀 더 중장기적으로 전망하고, 이를 토대로 대학정원 조정 및 대학구조개혁, 그리고 노동시장과의 합리적인 연계 틀을 설계하는 과학적 접근에 의한 개혁 노력이 요구된다.
[참고문헌]
- 교육부(2014. 1. 29). 대학 교육의 질 제고 및 학령인구 급감 대비를 위한 대학 구조개혁 추진계획 발표. 보도자료.
- 교육부(2014. 7. 1). ‘지방대학 육성 및 대학 특성화를 위한 「 CK 사업 」선정결과’. 보도자료.
- 제18대 대통령직인수위원회(2013. 3). 제18대 대통령직인수위원회 제안 박근혜 정부 국정과제.
- 반상진(2012). “한국형 국립대 연합체제(Affiliated National University System) 구축 방안; 국립대 공동학위제 실현을 위한 단계적·입체적 접근”. 국립대 공동학위제 어떻게 실현할 것인가. 민주통합당 정책위원회, 교수학술4단체(교수노조․민교협․학단협․비정규교수노조), 국교련. 국회도서관 소회의실(7. 18).
- 반상진 외(2013). “학령인구 감소에 따른 대학정원 조정 및 대학구조개혁 대책 연구, 교육정치학연구, 20(4), pp. 189-211
- 반상진(2014). “현 정부 대학구조개혁 정책의 문제점과 개선 방향” 한국대학, 무엇이 문제인가; 위기 진단과 실천적 과제. 한국대학학회 창립 학술대회 발표논문. 덕성여자대학교.
- 송기창·반상진(2012). 고등교육재원 GDP 대비 1.1% 확보 및 활용 방안(RR 2012-55-436). 한국대학교육협의회 지원 정책연구보고서.
- Stiglitz, Joseph E. (2012). 불평등의 대가(The Price of Inequality). 이순희 옮김, 열린책들.
- The Secretary of Education’s Commission on the Future of Higher Education(2006). A Test of Leadership: Charting the Future of U.S Higher Education.
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