대결의 정당정치에서 합의의 정당정치로

[정치개혁 강좌]<18> 문제는 '승자독식' 제도

<희망정치연구회>가 진행 중인 정치개혁 특강을 연재합니다. <희망정치연구회>는 정치제도개혁에 관한 정치, 사회, 법률분야 전문가들의 의견을 국민들에게 알리기 위해 설립된 민간단체입니다. <프레시안>은 정치개혁, 제도개혁을 연구해 온 학자들의 전문적인 강의를 쉽게 이해할 수 있도록 재구성해 게재합니다. 글과 함께 하단에 있는 '강의 듣기' 서비스를 통해 생생한 육성 청취도 가능합니다. 이번 정치개혁 특강은 김형철 한국외대 비교민주주의센터 연구교수가 맡았습니다. <편집자>

한국 민주주의의 현주소: 정당정치의 중요성

한국의 민주주의는 1987년 민주화 이후 민주주의에 대한 위협 없이 22년간 지속되고 있다는 점에서 국내외적으로 긍정적 평가를 받고 있는 동시에 대표성, 책임성 그리고 반응성이라는 대의 민주주의의 기본적 가치가 제대로 실현되지 못하고 있다는 부정적 평가를 받고 있다. 이러한 부정적 평가의 핵심에는 선거를 전후로 한 정당들 사이의 이합집산, 소수세력에 대한 낮은 개방성, 정책이 아닌 지역과 인물에 기초한 정당경쟁, 그리고 반목과 대결의 정당 간 관계 등 정당정치의 제도화가 실패하였다는 것이다.

정당은 대의제 민주주의에서 정치적 대표성, 민주적 책임성 그리고 사회통합을 실현하는 주요한 행위자로서 인식되고 있다(박찬표 2007, 230; 최장집 2007, 103). 대의 민주주의 정치는 다양한 사회경제적 가치를 정치적으로 대표하고 이에 대해 책임지는 정당정치를 특징으로 한다. 이는 민주주의가 제대로 작동하기 위해서는 사회경제적 가치를 대표하고 책임지는 정당의 발전과 그러한 정당들 사이에 가치 분배를 둘러싼 경쟁의 제도화가 필수불가결함을 의미한다. 그러나 한국의 정당정치는 경쟁의 형식적 제도화만 이루어졌을 뿐이지 사회경제적 가치를 대표하고 책임을 부여할 수 있는 정당들 사이의 실질적 경쟁을 제도화하는데 실패하고 있다.

따라서 한국 민주주의의 허약성을 극복하기 위한 현실적 개혁의 대상으로 정당의 형태와 운영방식을 포함한 정당정치에 대한 중요성과 관심이 높아졌으며, 정당정치의 제도화를 위한 다양한 논의가 있어 왔다.

정당정치의 제도화를 위한 논의

최근에 민주주의의 발전을 위한 방안으로서 정당정치와 관련된 주요한 논쟁 중 하나는 '원내정당화'와 '대중정당화'이다. 원내정당화 모델을 지향하는 입장은 한국의 정치제도, 특히 대통령제와 유권자들의 가치정향의 변화, 매체환경의 변화 등을 전제로 바람직한 정당정치의 작동을 위해서 한국정당의 형태가 의원의 높은 자율성을 가지며, 정책에 기초한 원내정당을 중심으로 운영되는 포괄정당을 지향해야 한다는 것이다(정진민 2007, 116).

반면에 대중정당화 모델을 지향하는 입장은 원내정당화 모델이 사회경제적 균열 구조와 연계된 정당의 정치적 대표성과 민주적 책임성을 실현하는데 있어 한계를 갖는다고 비판하면서 계급과 계층을 기초로 한 '대중정당화'를 통해 정치적 대표성과 책임성을 실현할 수 있다는 것이다. 이와 같은 논의는 한국 정당정치의 발전, 더 나아가 민주주의의 발전을 위해 고려해야 할 중요한 개혁 주제 중 하나임은 분명하다.

그러나 한국의 정당이 원내정당 또는 대중정당이 아니기 때문에 정당정치가 실패하였다는 인과성을 찾기는 어렵다. 왜냐하면 서구의 정당들은 간부정당부터 카르텔 정당까지 혼재되어 정당들 사이의 경쟁을 통해 정치적 대표성과 책임성을 실현하고 있기 때문이다. 오히려 정당정치의 실패는 정당정치를 구조화하는 환경으로서 정부형태와 선거제도의 성격에 의해 더 강한 영향을 받는다고 할 수 있다. 따라서 정당정치의 실패 원인을 정당의 형태와 운영방식보다는 정당정치를 구조화하고 재생산하는 승자독식적 논리에 기초한 정치제도-정부형태와 선거제도-에서 찾고, 정치적 대표성, 민주적 책임성 그리고 사회통합을 실현하는 정당정치로의 전환을 위한 제도적 개혁의 대상과 방향을 모색할 필요성이 제기된다.

승자독식의 정치제도가 문제이다

1. 강력한 대통령제와 정당정치

한국 민주주의의 위기는 사회적 이해와 요구에 대해 반응하여 정치적으로 대표하고 이에 대해 책임을 지려는 정당정치의 결여로부터 발생된다. 그리고 보다 합의와 타협의 정당정치보다 대립과 갈등의 정당정치를 가져오는 승자독식적 정치제도, 즉 대통령제와 선거제도에 문제가 더 있다고 할 수 있다.

원내정당 모델의 입장은 대통령제하에서 타협과 합의의 정당정치가 아닌 대립과 갈등의 정당정치를 가져오는 근본적인 원인으로 의원의 자율성을 강조한다(정진민 2007, 118; 2008, 66). 즉, 대통령제 하에서 원외정당으로부터 자율적인 원내정당과 의원들의 자율성이 보장될 때 의회정치가 물리적 충돌이나 파행과 같은 정당간의 대립적인 정치를 완화시키고 실질적인 심의와 다수결에 의한 의회운영을 통해 갈등 해소와 사회통합을 수행할 수 있다는 것이다.

그러나 과거의 제왕적 총재가 사라진 이후에도 의원들은 국회보다 당에 대한 관심이 많으며(김용호 2008, 202), 당권을 가진 지도자나 지역의 대표적인 인물을 중심으로 한 줄서기가 지속되면서 의원들이 자율성을 제대로 활용하지 못하고 있는 것이 현실이다. 특히 권력이 집중된 대통령제하에서 의원들은 정권재창출 또는 정권교체 그리고 재선을 위해서 당론에 따라 일사분란하게 움직이고 있다. 이러한 현실을 고려했을 때 의원의 자율성이 보장되는 원내정당화가 대립과 갈등의 정치가 아닌 합의와 타협의 정치를 일상화하고 의회정치 및 민주주의를 원활하게 할 것이라는 주장에 동의하기 어렵다. 오히려 대립과 갈등의 정치를 증폭시키고 정당정치를 약화시키는 중요한 원인은 승자독식의 정치제도에 있다고 할 수 있다. 즉, 권력의 집중을 특징으로 하는 대통령제와 제로섬적인 선거경쟁을 가져오는 1위대표제가 대립과 갈등의 정치를 생산하고 있다.

승자독식은 승자가 모든 것을 얻고 패자가 모든 것을 잃는 경쟁논리로서 빈번한 대립과 갈등의 정치를 불러일으키는 잠재력을 가지고 있으며(Lijphart 1992, 44; Linz 1994, 73; 선학태 2005), 정치적 불안정의 초래와 권력을 독점하는 대통령 중심의 정치를 강화한다(최장집 2007, 179). 특히 권력이 집중된 대통령제에서 승자독식은 권력에 부과된 프리미엄과 선거경쟁의 전리품이 크기 때문에 전쟁과 같은 대결의 정치를 초래하며, 정치적 타협과 협상의 여지를 축소하며, 기존의 사회적 균열의 심화시키고, 갈등구조를 극단화함으로써 민주주의 작동에 부정적 영향을 미친다(Diamond 1999, 105-106).

린쯔(J. Linz)는 승자독식적 특성을 갖는 대통령제가 대립과 갈등의 정치를 가져오는 이유에 대해 다음과 같이 제시하고 있다.

직선에 의해 선출된 대통령은 독립적인 권력을 장악하고 있다는 점, 국민들로부터 직접 위임을 받았다는 점, 자기가 당선되도록 도와준 선거연합에 참여한 다른 정당들을 포함해서 어느 누구도 자신의 임기에 영향을 미칠 수 없다는 점 등 때문에 대통령은 자신의 당선득표비율을 넘어서는 권력감과 사명감을 갖게 된다. 이것은 대통령으로 하여금 자신의 반대세력에 대해 더 큰 적대감을 느끼고 자신에 대한 반대를 부도덕한 것으로 여기며, 그러한 반대의 존재 자체를 성가신 것으로 받아들이게 한다(Linz 1992, 71).

제로-섬적인 성격 때문에 대통령 선거에서의 승자와 패자 사이의 갈등은 극한으로 치닫고 필연적으로 대결과 양극화가 증진된다. 이러한 성격이 단임제라는 조건과 결합하면서 정당의 책임정치를 약화시키고 있다. 즉, 정치적 위계구조의 정점에 권력을 집중시킴으로써 개인 중심의 사인화된 대통령 현상을 강화하고 인물에 대한 숭배를 지속시켜, 국민투표적 대통령의 경향을 강화하는 효과를 보이고 있다(최장집 2007, 179).

이는 정당을 우회한 국민과의 직접적인 관계를 통해 국민의 뜻에 따라 통치하겠다는 '위임민주주의' 또는 '정당 없는 민주주의'를 결과한다. 즉, 한국의 대통령제는 정당에 의한 정치보다는 포퓰리즘적 여론 동원에 기초한 정치(박상훈 2007, 308)가 이루어짐으로써 정당정치의 실패를 가져온 것이다.

또한 단임제에 따른 성과위주의 정치는 정당들과의 충분한 숙의 없이 효율성과 신속성만을 강조함으로써 입법-행정 사이의 갈등과 집권당과 야당 사이의 갈등을 심화시키는 결과를 초래하고 있다. 특히 승리한 후보와 정당이 패배한 정당을 국정운영에 있어 철저하게 소외시킴으로써 패배한 정당들은 비협력적인 태도를 견지한다. 이러한 관계는 정당정치를 대결과 대립의 정치로 이끌고 있다.

2. 혼합형 다수대표제와 정당정치

2004년 비례성의 제고와 지역주의의 완화를 위한 방안으로서 혼합형 다수대표제를 채택하여 두 번의 국회의원 선거를 실시하였다. 그러나 여전히 승자독식적 경쟁논리가 강한 1위 대표제적 성격이 강하게 나타남으로써 정치적 대표성에 직접적인 영향을 주는 선거불비례성이 높다. 즉, 혼합형 다수대표제하에서도 여전히 투표-의석간 불비례성이 높게 나타남으로써 거대정당의 과다대표와 군소정당의 과소대표 현상이 한국의 정당체계를 특징짓고 있음을 알 수 있다.

이러한 경향은 지역구와 비례대표 사이의 의석비율이 크기 때문에 발생되는 문제라고 할 수 있다. 현 선거제도인 혼합형 다수대표제는 비례대표 의석 규모가 작기 때문에 지역구에서 나타나는 선거불비례성을 전체적으로 낮추는 조정의석의 역할을 수행하지 못하였다고 할 수 있다(강원택 2005, 69).

<표1> 17대-18대 총선에서의 이득률

18대 총선을 살펴보면, 한나라당은 지역구 투표에서 이득율이 10.1%이며, 비례투표에서 3.2%의 이득율을 그리고 통합민주당은 지역구 투표에서 -2.0%와 비례투표에서 2.6%의 이득율를 보이고 있다. 그리고 자유선진당은 비례투표에서 0.6%의 이득율을 보이고 있다. 그러나 나머지 정당들은 모두 득표-의석 간 이득율에 있어 마이너스를 보이고 있다. 레이프하트는 이와 같은 1위대표제의 문제에 대해 심각한 민주성의 결핍이라고 주장한다(Lijphart 1999, 134).

그 결과 한국의 정당체계는 양당제적 성격이 강한 다당제의 형태를 보이고 있다. 락소-타게파라의 유효정당의 수에 따르면, 한국은 혼합형 다수대표제하에서 유효정당의 수가 17대 총선에서 2.4개 정당이, 그리고 18대 총선에서 2.9개 정당이 존재하는 것으로 계산된다.

<표2> 민주화 이후 국회의원 선거의 의회 내 유효정당의 수

의회정당의 수(Ns)= 1/∑Si²

사르토리는 이론적으로 다수대표제에 의해 형성된 양당제 또는 온건한 다당제가 구심성을 갖는 온건한 경쟁, 과반수의 지지를 받는 정당에 의한 단일정당정부의 구성에 따른 안정성과 효율성, 대안적인 공공정책에 대한 유권자의 선택이 용이성과 책임소재의 명확성 등을 결과한다고 주장한다(Sartori 1976, 119-216). 즉, 다수대표제는 제조된 과반수에 의해 형성된 단일정당정부를 통해 책임정치의 실현과 민주주의를 위협하는 환경하에서도 안정성, 생존성 그리고 문제해결 능력이 뛰어난 선거제도임을 증명하고 있다(박기덕 1998).

그러나 비례대표제를 옹호하는 입장은 다수대표제의 장점으로 지적되는 정부의 수명, 안정성, 책임성 등이 비례성이 높은 선거제도에서도 보장되고 있다는 점을 지적하면서 높은 불비례성을 갖는 다수대표제가 민주주의를 침해할 경향성이 높다고 주장한다. 즉, 다수대표제는 승자독식의 선거결과가 일반적이기 때문에 군소정당의 정치적 배제를 가져오며, 정치적 대립과 갈등이 심화될 뿐만 아니라 권력교체에 따른 급격한 정책변화의 부작용이 크다고 지적한다.

또한 다수선거제는 좌파와 우파 또는 인종-언어에 따른 사회적 갈등이 심한 사회에서 양극화의 위험성을 가져오며, 투표의 변화가 정부정책의 큰 변화를 야기할 수 있으며, 영구적인 소수가 발생됨으로써 심한 갈등을 초래할 수 있다는 한계를 지적한다(Kaiser, et al. 2002).

따라서 비례성이 높은 선거제도를 구성요소로 하는 합의제 민주주의가 타협과 합의의 정치를 촉진하고, 소수집단의 정치적 대표성을 보장하며, 선거참여의 확대와 다양한 이해와 요구에 대한 반응성을 높임으로써 민주주의 안정성과 질에 있어 다수제 민주주의(majoritarian democracy)보다 "더 좋으며(better), 친절하고(kinder), 신사적(gentler)이다"라고 주장한다(Lijphart 1999).

타협과 합의의 정당정치를 위한 제도적 방안

한국의 정당정치는 대립과 갈등의 정당정치로 특징지어진다. 이를 타협과 합의의 정당정치로 제도화하기 위해서는 우선적으로 새로운 사회균열의 등장과 정치균열로의 제도화를 위한 선거제도의 개혁뿐만 아니라 정부형태의 개혁이 함께 이루어져야 할 것이다. 즉, 다양한 사회균열구조에 기초한 집단이 정치적으로 대표될 수 있고, 이들 사이의 정책경쟁과 합의가 이루어질 수 있는 정부형태와 선거제도가 요구되어진다.

합의제적 정치제도는 정당과 정당정치에 대한 효용성을 증대시키고, 정책을 강조하는 군소정당의 의회진출의 용이성에 의해 지역정당을 정책정당으로 견인하는 역할을 수행할 것이다(김영태 2003; 김재한 2001; 장훈 2003). 즉, 비례성이 높은 선거제도로의 개혁과 더불어 권력분산적인 합의적 통치구조로 변화될 때, 새로운 사회균열은 지역균열을 대체하고, 정당체계는 이념과 정책을 중심으로 정당경쟁구도로 재편될 수 있을 것이다.

그 결과, 한국의 민주주의는 폭 넓은 정치적 대표성과 경쟁성, 대표자와 정당들의 국민에 대한 책임성과 새로운 이슈에 대한 응답성에 기초한 정치를 수행할 것이다. 이러한 측면은 정치와 더 나아가 민주주의에 대한 신뢰를 높임으로써 국민의 정치 참여성이 높아질 것이다.

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