"청계천 복원 법절차 무시한 위법"

서울시 의회 前입법고문 전기성 한양대 교수 주장

7월 1일 착공되는 청계천 복원공사와 관련, 서울시가 도시기본계획 개정 절차를 거치지 않은 채, 착공일자를 정해 놓고 사업추진을 하는 등 '법과 원칙'에 의한 사업절차가 완전히 무시되고 있다는 지적이 입법학자에게서 제기됐다.

<사진1>전기성 교수

***"서울시의 청계천 복원계획은 기본적인 법규 절차 무시한 것"**

1998년부터 2002년까지 서울시 의회 입법고문으로 활동한 한양대 도시대학원 전기성 교수는 "서울시가 2002년 밝힌 청계천복원기본계획과 추진일정 등에는 도시기본계획에 관하여 전혀 언급이 없고 다만 2003년 7월 1일 착공만이 강조되고 있다가 뒤늦게 문제됨을 알고 허둥대고 있다"라며 "이는 서울시의 계획이 얼마나 졸속이며 편향적인가를 단적으로 나타내고 있다"라고 지적했다.

서울시가 7월 1일 착공에 너무 집착한 나머지, 청계천 상인 지원대책이나 환경단체에서 지적하는 상류복원 문제, 교통대책들이 모두 예산심의와 편성의 법적 절차로 완성된 계획하에서 시행되는 것이 아니라 상황에 따라 '선언' 수준의 대책들만 내놓고 있다는 것이다.

한마디로 '선계획 후개발'의 원칙을 지키지 않고, 착공 시기를 정해놓고 공사로 인한 문제점을 공사중에 해결하겠다는 '선개발 후계획'의 형태로 청계천 복원사업이 추진되다 보니, 각종 문제점이 드러나고 있지만 이를 보완할 수 있는 법적 근거가 부족하고 졸속으로 시행될 우려가 크다는 것이다.

그 예로 전교수는 "서울시가 시의회에 제출해 동의를 받은 것은 1997년 1월 7일 건교부장관의 승인을 받은 '2011년 도시기본계획변경안'인데 비해 공청회와 건교부에 승인신청 한 것은 '2020 도시기본계획안'"이라며 "그나마도 법이 정한 주민의견수렴절차를 제대로 밟지 않아 시민단체로부터 지적을 받고 있는 것을 봐도 알 수 있다"라고 지적하고 있다.

전교수는 또 "도시기본계획안이 승인되면 하위계획인 도시관리계획이 결정돼야 하고, 도시관리계획은 주민공람을 통해 주민의 의견을 수렴하는 절차를 이행해야 한다"라며 "바로 도시계획시설이며 기반시설인 청계고가도로의 폐기를 결정하는 절차도 포함된다"라고 말했다.

전교수는 "이러한 계획안은 2개 이상의 일간신문에 공고하고 14일 이상을 일반인이 열람할 수 있게 한 법정절차인데 서울시가 언제 이러한 절차를 이행했는지 궁금하다"라며 "이런 절차는 필요에 의해서 하는 것이 아니라, 반드시 이행해야 하는 강제절차"라고 강조했다.

전교수의 주장에 따르면, 현재 서울시는 청계천 복원공사를 착공하기 위한 법적 승인절차를 거치지 않았고, 법적으로 이를 승인해야 하는 건설교통부 중앙도시계획위원회에서는 서울도시기본계획심의를 하면서 실무적인 심의를 소위원회에 넘겼다.

그런데 이 소위원회는 착공 1주일 전인 24일에 개최된다. 만약 소위원회에서 도시기본계획이 통과되지 않거나 보류될 경우, 법적으로는 청계천 고가도로 철거공사 착공은 불가능한 상태이다. 법에 의해 정당한 시행계획과 시행자가 없기 때문이다.

<사진2>보스턴 빅딕사업

***미국 보스턴 고가도로 철거 공사는 10년동안 계획**

전교수는 보스턴의 '빅딕'(THE BIG DIG)사업을 예로 들며 청계천 복원사업의 문제점을 지적했다. 빅딕사업은 보스턴 중심부를 관통하는 고가도로 8km를 철거하고 지하는 터널로 교통량을 흡수하고 지상은 공원을 만드는 사업으로 71년 첫 논의를 시작해서 84년 설계, 91년 착공해 2004년 완공 예정인 대규모 연방정부 프로젝트이다.

이에 비해 5.8km의 청계천 복원사업은 2002년 서울시장 선거에서 공약사업으로 등장해 2003년 7월 1일 착공해 2005년 12월 완공 예정이다. 1년 계획에 공기는 29개월이다.

청계천 복원사업과 빅딕사업을 단순비교하는 것은 어렵지만, 빅딕사업은 당시 레이건 전 대통령이 지역사업에 연방정부 예산을 지원할 수 없다는 이유로 거부권을 행사했음에도 시당국과 주민들의 충분한 논의와 합의과정을 거쳐 추진될 수 있었다는 점에서 시사하는 바가 크다.

전교수는 청계천 복원사업이 이런 사회적 합의 과정들을 무시하고 있다는 것이 가장 큰 문제임을 지적했다. 단순히 건설과 토목의 기술적인 면만 검토할 것이 아니라, 교통과 환경, 주변 상권 등의 모든 영향을 면밀하게 파악하고 대책을 수립한 뒤, 이해당사자들과 시민들이 모두 동의할 만한 수준의 계획을 세워 시민들의 합의를 얻어내고 법적 절차를 거쳐 공사를 시작해야 한다는 것이다.

***시민단체·청계천 상인 착공연기 주장, 사회적 합의 이룬 후 착공해야**

현재 청계천 복원공사와 관련 경실련과 녹색연합 등의 시민단체들이 착공시기를 연기하고 복원계획을 보완할 것을 요구하고 있고, 청계천 상인들은 상인대책이 미흡하다며 '생존권 사수'를 위한 투쟁에 나설 것임을 경고하고 있다. 이런 상태에서의 청계천 복원공사 착공은 불필요한 사회적 갈등만을 불러일으킬 것이라는 것이다.

전교수는 72년 청계천 복개공사 당시 지역주민들을 강제로 이주시켜 발생한 '경기도 광주 대단지 이주민 폭동 사건'을 예로 들며 "복개공사를 할 때 거쳤던 '과오'를 다시 거듭하려 하고 있어 또다시 그런 사태가 일어나지 않으리라는 보장을 할 수 없다"라고 지적했다.

전교수는 또 셰익스피어의 희곡 '베니스의 상인'을 예로 들며 샤일록이 살 1파운드를 떼어내듯 청계천 복원사업이 단순히 고가도로를 걷어내고 하천을 만드는 것에 그친다고 생각하면 큰 오판이라고 주장했다. 피 한방울 흘리지 않고 살을 베어낼 수 없듯이, 청계천 상인들에게 피해를 주지 않고 철거공사를 할 수 없다는 것이다. 전교수는 "청계천과 황학동 일대는 국내에서 가장 많은 인구가 밀집해 살아가는 공간이다"라며 "이들에 대한 사회 경제적 가치를 충분히 평가하고 이들을 위한 대책을 마련한 뒤 공사를 시작해야 한다"라고 주장했다.

다음은 전기성 교수의 기고문이다.

***서울시 청계천고가 7월1일 철거 착공 정당하지 않다.**

***1. '청와대, 건설교통부, 간여할 권한 없다'는 서울시 주장, 국정질서 위배되는 중대 발언**

6.13.자 프레시안 기사인 "서울시-청와대 '청계고가 철거' 딴소리" 기사 첫머리에는 '청계고가철거에 앞서 '7월1일부터 2주일간 청계고가 통행을 차단한 뒤 교통상황 흐름을 모니터링하기로 했다는 청와대 발표에 대해 서울시는 7월1일 철거에 곧바로 들어가겠다는 입장을 밝혔다'고 하였고 이어 서울시 최모 언론담당관은 '원칙적으로 청계천 복원사업은 서울시가 책임을 갖고 전적으로 시행하는 것이기 때문에 청와대가 서울시의 사업에 일절 관여할 수 없고 , 청와대의 말만 듣고 보도를 한 것은 잘못이라고 주장했다'라고 보도 되었다.

그러나 국토의계획및이용에관법률(약칭 국토계획법) 제22조제1항의 "특별시장은 도시기본계획을 수립. 변경하는 때에는 건설부장관의 승인을 받아야 한다"는 규정과 법제138조(도시계획의 수립 및 운영에 대한 감독 및 조정)제1항. "건설교통부장관은 도시계획의 수립 및 운영실태에 대하여 감독상 필요한 보고를 하게 하거나 자료의 제출을 명할 수 있으며 소속 공무원으로 하여금 도시계획에 관한 업무상황을 검사하게 할 수 있다"와 제2항 "건설교통부장관은 도시관리계획이 도시기본계획에 부합하지 아니하다고 판단되는 경우에는 특별시장에게 기한을 정하여 도시관리계획의 조정을 요구할 수 있다"라고 규정되어 있다.

따라서 최모씨의 발언은 선계획-후개발을 위하여 지난62년에 제정한 도시계획법을 과감히 폐기하고 새로 제정한(2003.1.1. 시행) 국토계획법의 규정과, 국정의 최고책임자이며 장관을 임명하는 대통령이 장관의 승인과 감독을 받는 사무에 대하여 의견을 제시하는 권한이 없는 것으로 보도기관을 통하여 발표하는 것은 청와대의 권위와 명예를 훼손하고 시민들에게 허위사실을 알려, 국정을 혼란스럽게 하는 발언으로 볼 수 있다.

이와 관련하여 6월16일 국영방송인 KTV 10pm 생방송 토론 '청계천 복원 어떻게 할 것인가' 토론에서 청계천복원지원연구단장인 황모 박사는 "도시계획법(국토계획법을 잘못 지칭함)은 절차법이며 도시계획에 관하여 건설부가 간섭하는 것은 적절하지 않다"라고 발언하였는데 이는 앞의 최모씨의 발언과 맥을 같이 하는 것으로 국가기관인 청와대와 건교부의 위상과 법률의 명예를 손상시키고 국민에게 법의 내용을 잘못 알리는 심각하고 중대한 과오를 범했다고 본다.

그러나 원지동 추모공원의 예를 보자. 규모에 있어 추모공원과 청계천은 비교가 되지 않는다. 그럼에도 도시개발법 규정에 따른 절차상의 문제로 구청과 시간의 소송이 제기되어 착공을 못하고 당초계획은 여러 번 수정되면서도 아직도 방황하고 있는 중이다.

이명박시장이 6월 20일 밝힌 바에 의하면 "원지동이 화장터라는 인식이 되지 않도록 하기 위해 주민편익시설 제공차원에서 종합병원 유치를 검토할 계획이며 종합병원 계획이 최종확정 될 경우 도시계획시설 변경절차 등 세부적인 사항에 대해서는 건설교통부와 적극 협조해 나가겠다"(연합뉴스 6/20)고 발언 한 것은 서울시가 도시계획에 관하여 법정계획에 대한 기본적인 판단이 없고 중앙정부와의 협의도 필요하면 한다는 식의 안이한 생각을 하고 있음을 들어내고 있다.

***2. '법정계획'은 없고 시행계획 뿐인 청계천계획**

청계고가도로는 구 도시계획법에 의해 86.7.12자로 도시계획시설로 공고되었으며 법제2조제6호에 의한 도시기반시설이다. 또 이 법 시행령 제15조(도시기본계획의 내용) "3. 교통물류체계의 개선과 정보통신의 발전에 관한사항"에 의하여 청계고가도로를 철거하기 위하여는 도시기본계획과 하위계획인 도시관리계획의 수정이 전제된다.

실제로 서울시는 5월13일 개최된 "2020서울시도시기본계획"공청회에서 청계천고가 철거가 법정계획에 해당함을 언급했고, 6월 13일 건설부 중앙도시계획위원회에서는 서울시도시기본계획심의를 하면서 실무적인 심의를 위해 소위원회(6월24일 개최예정)에 넘긴 바 있다. 즉 6.24. 소위원회에서 통과되지 않거나 보류될 경우, 법적으로는 청계천고가철거착공은 불가능 한 상태이다. 법에 의해 정당한 시행계획과 시행자가 없기 때문이다. 소위원회의 심의결과에 국가적인 관심이 쏠리는 이유는 바로 이 때문이다.

서울시는 2002.7월 밝힌 청계천복원기본계획과 추진일정 등에는 도시기본계획에 관하여 전혀 언급이 없고 다만 2003.7.1. 착공만이 강조되고 있다가 뒤늦게 문제됨을 알고 허둥대고 있다. 이는 서울시의 계획이 얼마나 졸속이며 편향적인가를 단적으로 나타내고 있다.

예로 서울시가 시의회에 제출하여 동의를 받은 것(2003.5.30)은 1997.1.7.에 건교부장관의 승인을 받은 "2011년 도시기본계획변경안"인데 비하여 공청회(5.13)와 건교부에 승인 신청 한 것은 "2020 도시기본계획안"이다. 그나마도 법이 정한 주민의견수렴 절차를 제대로 밟지 않아 시민단체로부터 지적을 받고 있음을 보아도 알 수 있다.

도시기본계획안이 승인되면 하위계획인 도시관리계획이 결정되어야 한다. 도시관리계획은 주민공람을 통하여 주민의 의견을 수렴하는 절차를 이행해야 하며, 바로 도시계획시설이며 기반시설인 청계고가도로의 폐기를 결정하는 절차도 포함된다. 이러한 계획안은 2개 이상의 일간신문에 공고하고 14일 이상을 일반인이 열람할 수 있게 한 법정절차인데 서울시가 언제 이러한 절차를 이행하였는지 궁금하다. 또한 이런 절차는 필요하면 하는 것이 아니라 반드시 해야 하는 강행절차이다.

***3. 청계천사업은 백년대계사업**

서울시 스스로도 청계천주변을 극동의 금융 중심지 등 다양한 구상을 함 바 있다. 예를 들어 1987년 재개발구역으로 지정하고도 시행되지 못하고 있는 세운상가지역의 개발사업을 비롯하여 인근지역의 개발사업과 연계되어야 한다. 결국, 이러한 사업이 완료되어야 비로소 청계천사업은 완료되므로 이러한 내용을 포함한 종합적인 계획이 법정계획인 도시계획으로 결정되어야 한다. 그렇지 않고 착공 후에 환경평가를 하고 세운상가지역을 포함한 개발계획을 점차 검토하겠다고 한다면 이는 계획이 없는 것과 같다고 할 것이다.

***4. 교통.환경영향평가 대상임에도 이를 이행하지 않고 있다.**

'환경.교통재해등에관한영향평가법'에 의한 '환경영향평가'란 '사업시행으로 인하여 자연환경,생활환경 및 사회.경제환경에 미치는 해로운 영향을 예측분석하고 이에 대한 대책을 강구'하는 것이고 '교통영향평가'란 '교통장해등 교통상의 각종 문제점 또는 그 효과를 예측.분석하고 대챋을 강구'하는 것이다. 따라서 청계고가철거로 인해 주변상권이 파괴되고 이로 인한 개인의 영업손실과 그로 인한 국세. 지방세의 세입손실 등 수많은 사회.경제적인 문제점이 분석되고 대책이 강구되어 도시기본계획과 관리계획으로 확정된후에 시행되어야 함에도 서울시는 착공 후에 평가를 하겠다는 입장으로 이는 명백한 위법행위로 볼 수 있다.

***5. "법과 원칙에 따른 행정" "참여정부"의 국정기본시책에 위배된다.**

(1) 서울시 행정은 철저히 법에 의한 행정이다. 시장이 시와 구청 공무원의 통솔과 시민을 위한행정도 법에 의한 행정이다. 따라서 시장이 스스로 법과 원칙에 위배되는 계획을 세우고 강제로 시행하는 것은 일부 시민들의 과도한 요구나 위법적인 행위와 다를 바가 없으며 그들의 행위를 막기 위한 명분이 떨어지는 것을 어떻게 이해해야 하는가.

(2) 서울시는 투명행정을 강조하고 있다 그럼에도 시민의 의견을 수렴하는 절차를 제대로 이행하지 않고 있음은 스스로 투명행정을 거부하고 것이다. 예로 서울시의 청계천 홈페이지의 보도자료에는 지난 5월 이후 텅 빈 상태이다. 시민과 전문가의 정당한 비판견해를 게재하지 않고 있고 시내의 전광판과 지하철 등에는 7월1일 착공만을 대대적으로 선전하고 있다. 이와 같이 시민의 정당한 의견을 편파적으로 게재하는 것이 투명행정인지 서울시 스스로 평가하는 것은 어렵지 않을 것이다.

(3) '참여정부'의 의미는 국민의 정당한 의견이 무엇인가를 찾아내고 개진된 의견을 적극적으로 받아 참여시키는 것이다. 그럼에도 공직자중에서 '시장의 선거공약으로 청계천복원을 제시하고 당선되었으므로 시민이 동의한 것으로 간주하여 처리했다(2003.2.20 청계천공청회에서 서울시의회의원발언 등)' 거나 '여론조사결과 시민의 70%가 찬성하는 것으로 나타났다'는 등의 발언은 '정치행사와 법정행정', '참여'의 진의를 왜곡하는 시대착오적인 발상에 불과하다. 더 이상 이러한 수준의 발상과 행정은 없어야 할 것이다.

<사진3>전기성 교수

***6. 결론**

서울시민은 서울시가 주장하는 고가도로의 안전도 등에 문제가 있고 시급히 대책을 강구하자 는 의견에는 전혀 이의가 없다. 다만, 안전도문제와 같은 건축공학적 의견만을 내세우면서 시장취임 1주년 기념일인 7월1일을 고집하는 것은 전혀 명분이 없고 시민의 뜻과 다르다.

더구나 청와대와 일부학자들이 2주일만 여유를 갖고 실험을 한 다음에 착공하자는 제안마저 거부하는 것은 이유 없는 독선일 뿐이다. 1960년대 청계천 시민을 강제로 군 트럭에 실어다 광주(지금의 城南市)벌판에 버리다시피 이주시킨 결과, 1972년 소위 '廣州 대단지 移住民 대 폭동 사건'이 발생한 것을 결코 잊어서는 아니 될 것이다.

6월24일 개최되는 건설교통부 중앙도시계획위원회 소위원회의 도시기본계획심의결과는 서울시와 정부의 선계획-후개발의 국정의지를 나타내는 분기점이 될 것이다. 또한 참여정부가 지향하는 '법과 원칙에 따른 법치행정', '국민의 참여'를 구체적으로 확인하는 상징이며 앞으로의 국정운영의 길잡이로 보아야 할 것이다.

결국, 서울시가 이러한 상황을 감안하여 착공 일을 법이 정한 절차를 완료하는 날로 재조정하는 것이 바람직하다고 본다.