이러한 관행 탓에 정부기관과 관리들의 공금남용이 위험 수위를 넘었다. 이로 인한 정부와 관료들에 대한 국민들의 불신은 체제의 안정에도 위협요인이 되고 있다. 중국정부도 이 문제를 해결하지 않을 수 없게 되었다. 따라서 고육책의 하나로 공금사용내역을 공개하기로 결정하였다. 그러나 공개와 함께 새로운 문제들도 등장하고 있다. 왜냐하면 '공개'가 곧 '투명화'를 의미하지는 않기 때문이다.
중국에서 공금사용에 대한 용어는 '삼공경비(三公經費)' 혹은 '삼공소비(三公消費)'라 부른다. 그 의미는 '공금으로 차량을 구매, 사용하고[公車消費], 공금으로 먹고 마시며[公款吃喝], 공금으로 해외로 출국[公費出國]'하는 것을 뜻하는데 여기에서 말하는 세 가지 '(公)'을 가지고 '삼공(三公)'이라고 하는 것이다. 이를 영어로는 'Consumption of public funds on three major private purposes-cars, banquetsand, oversea visits'라고 번역할 수 있다. 이에 대해 <징화스바오(京華時報)>는 금년 7월 7일자 보도에서 "옛 사람들이 말했던 '삼공'이란 일반적으로 최고의 관료들인 '삼공구경(三公九卿)'을 가리켰다. 그런데 '삼공구경'의 시대가 지났는데도 지금 우리는 '삼공'에 대해 반드시 알아야 한다"고 빈정거렸다.
이 용어를 처음 만든 이는 중국행정학원의 주리쟈(竹立家) 교수다. 그는 2000년부터 2001년까지 한국행정연구원과 고려대에서 포스트 닥터과정을 다녀간 한국과도 인연이 있는 학자다. 그는 2006년 정부와 관료들의 공금사용에 대한 다양한 자료를 수집하고 조사한 뒤 정부의 이른바 '삼공소비'가 약 9000억위안(한화 약 148조 5천억) 정도라고 추정하였다. 그 가운데 차량사용비용이 약 4000억위안(한화 약 66조), 공금으로 외국 출장 가는 비용은 약 3000억위안(한화 약 49조 5천억), 그리고 공금으로 먹고 마신 것이 2000억위안(약 33조원) 정도라고 추산하였다. 당시 주리쟈교수는 "근래에 중국의 재정 수입이 가파르게 증가하고 있고 공공지출도 크게 늘어났다. 하지만 가장 핵심은 '삼공소비'가 과도하여 민중들의 불만이 고조되고 있고 정부의 위신에도 영향과 상처를 주고 있다"라고 주장하였다.
실제로 2006년 일 년 동안 국가 공금으로 먹고 마시는데 사용한 것이 3700억위안이라고 <랴오왕저우칸(瞭望週刊)>에 발표되었고, 2006년에는 <중궈칭니엔바오(中國靑年報)>가 공금으로 차량구매 사용액이 2000억위안 이상이라고 보도하였으며, 2006년에는 <중궈칭니엔바오(中國靑年報>가 공금으로 여행한 액수가 3000억 위안이라고 보도하였다. 그 이후 2008년 11월 28일 중공인대상무위원회판공청연구실특약연구원 왕시신(王錫鋅)이 CCTV의 <신문1+1>의 취재에서 관료와 정부기관의 '삼공경비'가 9000억위안이라고 공식적으로 밝히기도 하였다.
주리쟈 교수는 "삼공소비는 일종의 부패현상이다. 일단 이러한 권리를 획득하면 개인적으로 누리는 특권이 된다. 예를 들어 공무원들은 먹고 마시는 일에 자기 돈을 내지 않는다. 마음대로 공용차를 사용하고, 이유를 들어서 해외로 출국한다. 그들은 납세자들의 돈을 자기 마음대로 쓴다. 이에 대해 민중들은 매우 나쁜 반응을 보이고 당에 대한 나쁜 영향을 조성한다. 삼공소비를 억제하려면 그 성격에 대해서 분명하게 인식하도록 해야 한다. 특권적인 부패는 권력으로부터 오는 것이다. 이러한 상황은 사회 불평등 현상을 반영한다.
결국 이러한 권리를 획득한 사람은 의식주행(衣食住行) 분야에서도 공공의 자원을 자기 마음대로 사용하게 되는 권리를 획득한 것으로 생각한다. 따라서 인민 군중에 대한 권리에 대한 바람과 요구를 크게 벗어나고 만다. 따라서 반드시 삼공소비 현상을 억제하기 위한 조치들을 취해야만 한다"고 설파하였다.
그는 이 문제를 해결하기 위해 "대중들과 사회여론이 감독해야 한다. 정부 측이 감독하는 것은 믿을 수 없다. 반드시 제3자가 감독해야만 한다. 첫째, 전국인민대표대회상무위원회의 감독을 통해 정부 각 기관의 삼공소비에 대한 예산과 결산을 인대상위의 심사의 비준을 반드시 거치도록 하는 방법, 둘째, 일련의 삼공소비 예산에 대해 사회여론과 언론 매체가 감독하는 방법이다. 그런데 전인대가 꼼꼼하게 감독할 수 없다. 그러므로 삼공소비에 대한 자세한 액수를 공표하도록 하는 것이 가장 적절한 방법이다"라는 체제내의 개혁 방안을 제시하였다.
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| ▲ 원자바오 중국 총리 '네티즌과의 대화' 장면 ⓒ뉴시스 |
금년 3월 양회가 개최되기 직전인 2월 27일 원자바오 총리는 '중국정부망(中國政府網)'과 '신화망(新華網)'을 직접 방문하여 많은 네티즌들과 직접교류를 시도한 것이 삼공경비의 공개의 계기가 되었다. 이때 어느 네티즌이 "총리께서는 공금으로 먹고 마시는 일, 공용차를 마음대로 사용하는 등은 현상을 통제할 수 없으신가요?"라고 물었다. 이어서 "삼공소비를 다스리는 일이 그렇게 어렵나요?"라고 질문하였다. 그러자 원자바오 총리는 단호하게 '삼공경비'는 당연히 통제해야한다고 답했다.
이어서 원자바오 총리는 "사실 우리가 해야 할 일은 두 가지다. 하나는 예산을 투명하게 공개하는 것이고, 어떠한 행정적인 성격의 지출도 예산의 범위 안에 포함되어야 하며, 군중이 알도록 공개해야하고 군중들의 감독을 받아야한다. 또 다른 하나는 민주적인 감독이다."라고 답변했다. 원자바오 총리는 네티즌과의 두 시간 정도의 교류 과정에서 공무원의 부패문제를 두 차례나 언급하였으며 "내가 수 십 년간의 정치생애 중 알게 된 두 가지 문제가 있다. 사회 안정과 정권의 공고화하는데 핵심은 부패문제와 물가문제"라고 답변하였다.
결국 지난 3월 양회에서 원자바오 총리는 '정부공작보고'에서 국가 기관과 공무원의 "출국경비, 차량구매 및 운행비, 공무접대비가 크게 증가하였다"고 지적하고 이 부분에 대해서 반드시 줄여야 한다고 강조하였다. 그러자 우리의 국회 격인 전인대상무위원회에서도 "예산을 개혁해야 하고 공금소비와 행정경비와 항목건설 자금에 대해서 명세표를 내년에 공개해야한다"고 강력하게 주장하였다. 이와 관련된 주요 조치로 중앙부처 98개 부와 위원회에 대해 금년 6월말까지 이른바 '삼공경비(三公經費)'를 공개하도록 하였다. 표면적으로는 예산에 대한 공개적이고 투명성을 강조하면서 민주적인 감독을 강화한다는 의미이다.
그런데 지난 6월말로 기한이 지났으나 공개를 한 기관이 얼마 되지 않았다. 그러자 언론들과 네티즌들이 다시 한번 '삼공경비'에 대해 정부 기관을 질책하면서 그동안 누적된 불만을 터뜨렸다. 그러자 지난 해 중국 중앙부처의 공용차 구입 및 운행비, 공무원 해외 출장비, 공무 접대비를 의미하는 이른바 '삼공경비'가 94억7000만 위안(한화 약 1조 5600억원)에 달하는 것으로 집계됐다고 중국 <징화스바오(京華時報)>가 1일 보도했다. 그러나 그동안 알려진 것보다는 액수가 큰 것은 아니었다.
사실 중국인들의 정부와 관료에 대한 불신은 뿌리가 깊다. 개혁개방 30년의 성과를 국민 골고루 누리는 것이 아니라 오히려 불신의 골을 깊게 하고 있다는 점이다. <중궈칭니엔바오(中國靑年報)>가 최근 중국인 2707명을 대상으로 중국 내 사회 낭비에 대한 여론조사를 진행한 결과 응답자의 92%가 공무 접대비, 83%가 공용차 남용을 꼽아 공직자 사회에 대한 불만을 쏟아냈다.
지난 7월 초 대만에서 발간된 양쭝메이(楊中美)가 쓴 <머지않아 중국에 정변이 발생할 것이다(中國卽將發生政變)>(臺北:時報文化出版有限公司, 2011)라는 책에서 저자는 지금 중국이 혁명과 정변의 전야이며, 그 이유 가운데 하나가 바로 세계 최대의 빈부차이와 부패문제를 그 근거로 들고 있다. 물론 센세이션널한 글을 쓰기로 유명한 저자이지만 주목할 만 것은 중국의 공무원들이 국가권력을 이용하여 공공연하게 치부하는 문제가 단순하지 않다는 점이다.
저자는 2006년 4월초 중국의 중앙국무원연구실, 중앙기율검사위원회, 중국사회과학원이 공동으로 작성한 <전국 지방 당정부문, 국가기관 공직인원 보수와 가정재산조사보고>에 근거하여 "당정간부가 이미 사회의 특권을 가진 자산계층을 형성하였으며, 그 가운데 지청(地廳)급 이상의 간부가 이미 관료특권층이 되었다. 관료특권층의 년 수입은 현지 도시인 평균수립의 8-25배에 달하며, 이것은 현지 농민의 평균수입의 25내지 85배에 달한다"고 지적하였다.
이 보고서는 다양한 정보를 파악할 수 있는데, 전국의 7개성(광둥, 상하이, 푸젠, 저장, 장수, 산둥, 랴오닝)의 시지청(市地廳)급 이상의 간부와 그 배우자의 재산보유액은 최소 700만위안(11억 5500원)한화 약 에서 최대 1700만위안(한화 약 28억 500만원)을 초과하였다. 이 7개성의 지청급 이상의 간부 및 배우자들의 주택보유현황을 보면 평균 최소 2.5동에서 최대 3.5동을 보유하고 있고 보유면적도 최소 450평방미터에서 최대 850평방미터의 주택을 보유하고 있다. 특히 이상의 7개성시의 지청급 이상 간부의 자녀의 87%에서 95%가 금융, 부동산, 경제무역 분야에서 일하고 있다. 중국의 일반국민들과의 격차를 실감할 수 있다.
그러나 현실적으로 '삼공경비'의 공개화는 여러 가지 문제를 노정하였다. 7월 초에 <중궈칭니엔바오> 기자가 정부기관 홈피를 일일이 찾아다니면서 확인한 결과 4가지 문제점을 지적하였다. 첫째, 국민들이 '삼공경비' 지출에 대해 확인하기가 어렵게 되어 있다. 다시 말해서 <'삼공경비'재정지출현황표>를 찾아봤으나 찾기가 매우 어렵도록 되어 있다. 둘째, '삼공경비'의 기준여부를 분명하게 알 수 없었다. 기준보다 적게 지출한 곳은 교육부 등 18개부서였고, 예산에 맞추어 처리한 기관은 중국홍십자회 등 3곳이었으며, 기준을 넘어선 곳은 국무원국가발전중심 한 곳에 불과하여 신뢰성에 문제가 있었다. 그 밖의 정부기관 27곳은 아예 발표도 하지 않았다.
셋째, '삼공경비'가 구체적으로 사용된 내역을 파악할 수 없도록 되어 있고, 국민들이 이의 지출을 잘 모르게 되어 있다. 넷째, 만약 국민들의 의문사항에 대해 질의할 경우 회신 여부가 신뢰할 수 없었다. 한 예로 가족계획위원회(計生委)가 출국한 비율이 매우 높았다. 이 기관이 2010년에 삼공지출로 실제 사용된 비용은 전체 삼공지출의 50% 이상을 초과하였다. 그러자 네티즌들은 "중국과학원이 해외출국이 많은 것은 해외 과기 시찰을 많이 해야 한다거나, 상무부가 자주 출국하는 것은 당연하지만 어찌 가족계획위원회가 그렇게 많은 돈을 써 가면 출국해서 뭐를 시찰한단 말인가? 출국해서 선진 피임기술을 배운다는 말인가?"라고 비꼬기도 하였다.
그렇다면 남은 문제는 무엇인가? 첫째, 중국 제도의 비민주성의 문제이다. 투명한 공공재정 체계, 정부의 합법적인 재정의 기초가 된다. 여기에는 공개예산제도와 경제민주화의 추진 등이 포함되어 있다. 엄밀하게 말해 중국의 각급 관리들은 국민들로부터 선출되지 않는다. 따라서 그들은 납세자들에게 책임을 질 이유가 없다. 왜냐하면 납세자들이 선거로 그들을 뽑지 않기 때문이다. 그러므로 국민들의 예산공개에 대해 공개를 잘하고 있지 않는 것이다. 감독기능이 없기 때문이다. 둘째, 중국통계의 문제점이다. 정보를 공개하지 않기 때문에 이는 중앙기관뿐만 아니라 지방정부에도 모두 만연되어 있다.
발표 자체를 믿을 수 없다는 점도 한계이다. 일반적으로 전제 국가의 규칙은 각급이 상부로 보고하는 삼공경비의 액수를 줄여서 보고하는 현실이다. 셋째, 관료들의 욕망을 줄이기 어렵다는 문제이다. 7월 2일자 <다치위엔(大紀元)>은 "지난 몇 년간의 물가가 오르고 유가도 상승하였다. 당연히 삼공경비도 오르게 되어 있다. 거기에 정부 관리들의 욕망을 줄일 수 있다는 것은 불가능하다." 이처럼 비관적으로 보고 있다. 넷째, '삼공경비' 안에는 회의비용이 포함되어 있지 않다. 그 수치를 포함하면 그 규모에 놀랄 것이다. 문제는 이러한 중앙기관의 접대비를 지방정부에 전가하거나, 기업 특히 국유기업에 전가하기 때문에 보다 정확한 삼공경비를 파악하기가 쉽지 않다.
이러한 문제점을 지적하면서 중국물업관리공작위원회 쉬커신(舒可心)주임의 말을 상기할 필요가 있다. "이성적으로 보면 인민들은 정부가 돈을 쓰지 말라는 것이 아니다. 단지 합리적으로 사용하면 된다. 예를 들어 경찰이 벤츠 차를 사지 않게 하는 것이 아니다. 벤츠를 사서 도둑을 잡으라는 것이지 예쁜 여비서가 사용하도록 사주어서는 안 된다는 의미다. 그러므로 벤츠를 사는 것이 문제가 아니라 오로지 정말 필요해서 사는가하는 문제이다"
이제 중국도 공개행정과 투명성이 강조되는 사회로 이행되어야 한다. 이와 관련하여 2008년부터 '삼공경비'에 관심을 가져온 베이징의 이퉁(憶通)법률사무소의 주임 변호사 리징쑹(李勁松)은 <지루완바오(齊魯晩報)>와의 7월 18일자 인터뷰에서 "'삼공경비' 9000억위안(한화 약 148조 5천억)이면 삼협댐 두 개를 만들 수 있는 비용이다. 실제로 삼공경비는 두 가지 개념이다. 하나는 관방의 표준적인 개념으로 바로 공무접대, 공용차 지출과 공금출국이다. 그러나 실제로 백성들은 이를 또 다른 차원에서 이해하고 있다. 그것은 '공용차를 개인적으로 사용하고 공금으로 먹고, 공금으로 여행한다'고 생각한다.
원자바오 총리가 이러한 측면에서 국민들이 감독을 해야 한다고 하는 것이다. 그는 '삼공경비' 공개 이후 다음 단계의 조치는 영수증 공개를 강조하고 있다. 특히 가짜 영수증의 문제 이미 비밀이 아니다. 그는 "현존하는 두 가지 문제가 있다. 하나는 중국 관료들의 정신해이고, 하나는 부패에 대한 소극적인 인식이다. 나는 13억 명 가운데 한사람으로서 정부에게 책임을 묻는 것이다. 만약 민간에서 나 혼자서 이러한 요구를 한다면 아마도 100년, 아니 13억년을 기다려도 해결하기 어려운 일일 것이다. 이와 반대로 감독하는 사람이 많고 국민의 요구가 많으면, 1, 2년 뒤에 '삼공지출'은 더욱 투명하게 될 것이다." 정부에 대한 감독은 결국 민주화가 가장 요체임을 새삼 인식하게 된다.
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