"노무현발 개헌, 성사되겠지만 정권교체 못 막아"

미래연의 '지구촌 분석과 전망' <57> 개헌 논의와 대선구도

다음은 노무현 대통령이 최근 제안한 개헌 논의의 배경과 대선 등 향후 정국전망에 관한 대담이다. 이 대담은 지난 12일 오후 미래전략연구원 회의실에서 이강로 전주대학교 교수와 이근 미래연 원장(서울대 국제대학원 교수)간에 이루어졌다. <편집자>
  
  개헌 논의의 명분과 내용
  
  이근: 첫 번째 질문입니다. 노대통령이 1월 9일 제안한 개헌 논의의 내용과 명분은 무엇입니까?
  
  이강로: 노무현 대통령의 개헌 주장은, 그 진심을 믿는다면, 대통령과 국회의원의 임기가 다르고, 지방자치 선거까지 빈번한 선거로 인한 국정의 효율성 저하를 근거로 하고 있습니다. 일견 타당한 면이 있으나, 대통령 스스로 시기적 한계 등을 알기 때문에 원 포인트 (One-Point) 개헌안, 즉 다른 내용 없이 대통령 임기만 4년으로 줄이고 4년을 연임하자고 한 것입니다. 그러나 과연 노무현 대통령의 전제가 맞는 것인가에 대하여 비판적으로 보아야 할 것입니다.
  
  첫째로 대통령과 국회의원 임기의 주기에 관한 논의는 대통령이 무사히 임기를 마친다는 것을 전제로 하고 있는데, 사실 가정 자체가 틀린 것입니다. 우리 헌법에서는 대통령이 사퇴하거나 여타 사유로 궐위되었을 때, 60일 내로 새 대통령을 선출하게 되어 있고 그 사람이 새로 5년을 하게 되어 있으므로, 대통령(5년)과 국회의원(4년) 임기가 20년마다 맞게 된다는 주기론은 보장될 수 없습니다. 미국도 역대 대통령 중 8명이 암살, 질병, 사임 등의 이유로 임기를 채우지 못했습니다. 유고 시에는 주기가 달라질 수 있는 것입니다.
  
  두 번째로 국정의 효율성을 위한다는 명분은, 사실 지금까지 헌법 자체 때문에 노태우 대통령 이래 전ㆍ현직 대통령들이 임기 말에 인기가 없었던 것이 아니라 본인의 정책실패로 인한 것이었습니다. 제도와 실제 대통령의 정치력과는 뚜렷한 인과관계가 없습니다.
  
  과연 대통령과 국회의원을 동시에 뽑으면 민주적인 효율성을 가져올 수 있는가를 보면, 대통령과 국회의원을 동시에 선거한다고 하여 대통령과 그 정당이 과반수를 차지한다는 보장이 없습니다. 만약 된다 하더라도 선거법 위반 관련 재판으로 의석을 상실하는 경우가 많고, 보궐선거, 재선거 등을 통해 의석에 변화가 생기면 여소야대로 바뀔 수도 있습니다. 물론 지금보다는 여대야소가 될 가능성이 높아지지만 그것이 반드시 보장되는 것은 아니며, 대통령 재임 중 의석 변화로 여소야대가 되었을 때, 노대통령이 말한 대로 국정의 효율성을 담보할 수 있을지는 의문입니다.
  
  또한 우리나라처럼 아직 완전한 3권 분립의 경험이 없는 경우, 정권이 4년 이후 재선하기 위해서 1차 임기 때 인기에 영합하는 정책을 많이 낼 위험이 있습니다. 당선이 중요하지 부작용은 차후 문제이기 때문입니다. 20세기 이래 미국의 경우 현직 대통령이 자기 당에서 대통령 후보로 다시 못 나온 일은 없었습니다. 당 내에서는 현직 대통령이 후보로 항상 선출되었습니다. 우리나라의 경우 일정한 학습효과가 발휘되기 전까지는, 첫 4년에 국정의 효율성보다는 차기 집권을 위한 부작용이 더 커질 수가 있습니다.
  
  선거비용이 감축되지 않겠느냐는 부분에 있어서는, 공직선거법에 대통령 선거와 국회의원 선거 비용 모두 법적 한계가 있어서, 법에 따른다고 전제하면 비용은 기존과 같을 수밖에 없습니다. 현행 선거법에 따른다면 선거 비용은 따로 하든지 같이 하든지 같은 것입니다.
  
  현재 대통령 선거와 국회 선거가 엇갈리면서 일종의 중간평가 기능을 하고 있으며 이것은 어떻게 보면 현행 헌법의 순기능이라 할 것입니다. 만약 국회의원 선거를 같이 해서 임기를 일치시킨다면 중간평가 기능이 국회의원 선거에서는 없어지게 되므로, 대신 지방자치선거가 대신할 수 있도록 임기를 재조정해야 한다는 문제가 생깁니다. 선거를 통한 중간평가 기능을 하도록 보완하는 논의가 필요합니다.
  
  개헌 제의의 시기적 의미
  
  이근: 그렇다면 왜 작년이 아닌 지금 대통령이 개헌논의를 시작했을까요. 첫 번째 질문에 답하신 내용을 볼 때 일정 정도의 정략성이 느껴집니다만, 대통령이 가지고 있는 정략성이 있다면 무엇이라 보시는지요? 왜 지금 대통령이 개헌 논의를 시작했으며, 왜 원 포인트 개헌안을 제시한 것이라 보십니까?
  
  이강로: 왜 정략성이 보이느냐 하면, 첫째는 이미 보도된 대로, 2006년 2월경 노대통령 자신이 당시의 구도로 보았을 때 개헌은 어렵겠다고 이야기했었습니다. 그 때와 지금을 비교해 보면, 지금 노무현 대통령의 정치적 위상은 오히려 더 약화된 상태입니다. 지지도가 높았던 1년 전에 개헌이 어렵다고 하던 사람이 갑자기 개헌을 내세운 것 자체가 모순입니다.
  
  두 번째는 개헌안 제안 과정입니다. 순수한 의도로 우리나라 정치 발전을 위했더라면 최소한 주요 정당 대표들과 먼저 이야기하고, 그들의 의사를 물어서 발표해야 했습니다. 이것도 국면 전환을 위한 것이라는 인식을 떨칠 수가 없고, 그래서 정략성이 크다고 보는 것입니다.
  
  이러한 개헌 제안의 의도는, 대통령 자신이 정국의 주도권을 행사하려는 정치적 의사가 있는 것이 아닌가 합니다. 전반적으로 국민의 지지도 약하고 열린우리당도 분당 위기에 처해 있는데, 이 상황에서 정치적 이니셔티브를 대통령이 유지하려면 정국을 주도할 수 있는 개헌이 방책인 것입니다. 대선정국으로 들어가면 들어갈수록 대통령의 레임덕이 가속화되므로, 이를 줄이고자 하는 것일 수 있습니다. 레임덕을 줄이는 방법은 대선 논의가 안되게 하는 것입니다. 개헌을 추진하게 되면 한나라당 등의 대선구도 논의가 지연될 수밖에 없고, 그런 과정에서 노대통령이 정치적 이니셔티브를 유지할 수 있는 것입니다. 대선정국에서 여당을 유리하게 하는 등의 영향을 미치려는 전략이 깔린 것이라 하기보다는 대통령의 정치적 위상을 유지하려는 의도가 크다고 봅니다.
  
  원 포인트 개헌안의 내용을 분석해보면, 국정의 효율성을 위한 것이라는 부분은 인정해야 하겠습니다만, 과연 이것이 단순한 4년 연임과 국회의원과의 임기 맞추기냐 하는 것이 문제입니다.
  
  첫째로 여기서 정ㆍ부통령제의 논의를 할 수밖에 없습니다. 대통령과 국회의원 선거의 주기가 맞게 된다는 것은 대통령이 임기를 채운다는 것을 전제로 합니다. 정ㆍ부통령제라면 대통령 유고 시 부통령이 남은 임기를 하게 되므로 이 주기가 가능합니다. 현행 헌법대로 대통령과 국무총리로 하고 대통령 임기를 4년으로 한다면, 대통령 유고 시 국무총리가 잠시 대행하며 대통령을 새로 선출한 뒤 새로운 사람이 4년 임기를 시작하게 됩니다. 이런 논리적 모순을 벗어나려면 정ㆍ부통령제로 하여 대통령 유고 시 부통령이 잔여 임기를 채워야 4년 주기가 지속됩니다. 노대통령의 논리를 살리려면 정부통령제로 가야 하고, 그렇게 될 경우 국무총리라는 직책을 그대로 두어야 하는지가 문제가 됩니다. 자유당 때 잠시 대통령, 부통령, 국무총리를 둔 적이 있기는 하지만, 그 이후 약 50여 년 동안 대통령과 국무총리만 있었습니다. 그러면 국무총리를 없앨 것인지, 놓아둔다면 부통령과의 관계와 역할은 무엇인지, 결국 권력구조까지 손을 보아야 하게 되는 것입니다. 4년 연임제 개헌이 단순히 한 줄로 끝나는 것이 아니고, 권력구조 자체를 건드릴 수밖에 없게 됩니다.
  
  두 번째는 결선투표제입니다. 대통령 통치의 정당성을 위해 유권자 과반수 이상의 표를 줄 수 있도록 보장하는 제도가 결선투표제입니다. 현재 프랑스를 비롯, 브라질 등 중남미에 몇 국가가 있습니다. 그런데 결선투표제에서는 2등만 되면 결선에 올라가게 되므로, 우리나라처럼 정치적 성향이 비슷한 사람들로 정당의 이합집산이 많은 나라에서 도입되면 성향이 비슷한 세력들이 각각 다 대통령 후보를 내고, 무소속도 많이 나올 수 있게 됩니다. 누가 1등과 2등이 될지는 선거기간 동안 얼마든지 뒤집어질 수 있기 때문입니다. 이 대통령 결선제를 포함시키느냐도 개헌 논의에서 중요한 것 중 하나입니다. 4년 연임제 개헌에서는 반드시 논의될 수밖에 없고, 이에 한나라당이 찬성하기는 어렵습니다. 찬성할 경우 자연스럽게 분당이 될 가능성이 크기 때문입니다. 열린우리당의 분열도 촉진될 것입니다. 분당하여 결선투표할 때까지 각각 뛰어서, 마지막에 한 사람에게 밀어줄 수 있기 때문입니다. 민주당도 구태여 열린우리당과 합당할 필요가 없어져서, 결선투표제가 도입되면 대선구도 자체가 복잡해질 것입니다.
  
  한나라당의 대선구도
  
  이근: 개헌과 관련한 1월 11일 대통령의 기자회견 이후 오히려 반대여론이 더 강해진 분위기가 되고 있습니다. 대통령이 개헌 논의를 제기한 것이, 소위 말하는 한나라당 빅3의 대선구도에 어떤 영향을 미칠 것으로 보십니까? 노대통령의 개헌 시도가 한나라당의 대선구도에 미칠 영향이 무엇일까요?
  
  이강로: 1월 9일부터 반대여론이 고착화되고 있다고 봅니다. 그러나 만약 노무현 대통령의 개헌안이 기존 정치권에서 합의할 수 있는 최소한의 개헌안이라면 그 때에는 정치권의 반응은 달라질 것입니다. 대통령이 헌법개정위원회 등을 만들고 중립적이고 객관적인 인사들이 모여서 개헌안을 낸 뒤 발의한다면 다른 양상이 일어날 수 있습니다. 노 대통령의 탈당 여부 등이 작용할 수 있지만, 일단 4년 연임제를 골자로 하는 최소한의 개헌안을 발의했을 때 국회의원은 헌법적 의무를 위해 반드시 투표를 해야 하고, 그렇다면 대통령 4년 연임제로 통과될 가능성이 높습니다. 결선투표제까지는 잘 모르겠지만, 국회의원들 다수가 4년 연임제, 즉 정ㆍ부통령제를 포함하는 개헌에는 찬성할 가능성이 높은 것이, 각 당 입장에서 모두 당내 연합과 선거전에 유리하기 때문입니다. 이렇게 되면 공직선거법을 바꾸어야 하고, 그 다음 당내 경선을 새로 규정해야 합니다. 결국 자연스럽게 대통령 후보 선출이 가을로 넘어가게 됩니다.
  
  그러면 한나라당 빅3 중에서 정ㆍ부통령제가 될 경우 누가 유리하냐, 아무래도 현역 의원이 좀 더 유리할 수 있을 듯 합니다. 그리고 정ㆍ부통령제가 되면 한나라당이 깨질 가능성은 더 적습니다. 정ㆍ부통령제가 되면 1등과 2등이 다 같이 가게 되기 때문입니다. 일단 개헌 후에는 그 룰에 따라 당 내에서 경쟁할 수밖에 없으므로, 당이 깨질 가능성은 적어집니다. 박근혜 씨와 이명박 씨가 정ㆍ부통령으로 합칠 수도 있습니다. 1등과 2등이 합치면 시너지가 크기 때문입니다. 당이 깨지지 않고 선거에서의 시너지 효과를 위한다면 1등과 2등이 후보로 나서는 것이 좋을 것입니다. 개헌의 내용에 따라 공직선거법을 개정해야 하고, 이에 따라 각 당의 당헌을 바꾸어야 하고, 이에 따라 후보를 선출하고, 그럴 경우 당내 선거가 지연되게 됩니다.
  
  열린우리당과 민주당의 대선구도
  
  이근: 현재로서는 빅3 중에 누가 유리하리라고는 알 수 없는 상황이라고 하겠습니다. 그렇다면 열린우리당과 민주당, 그리고 고건 씨를 포함한 그룹의 대선구도에 미치는 영향은 어떨 것이라 보십니까?
  
  이강로: 그 이전에 이야기 할 것은 열린우리당의 분당이냐 아니냐의 문제입니다. 노대통령이 개헌 발의하기 이전에 탈당을 한다면, 즉 1월 20일(열린우리당 전당대회 준비위원회가 의제 및 목적을 합의하기로 한 날 – 이 후에는 선도 탈당파들이 움직일 것입니다) 이전에 탈당하면 큰 변화가 없겠지만, 만약 열린우리당이 분당하면 여권은 사분오열될 가능성이 큽니다. 그렇다면 정ㆍ부통령제 개헌을 전제로 할 때, 넓게 분당되었다가 합쳐지는 수밖에 없을 것입니다. 그러나 아마도 군웅할거가 될 가능성이 큽니다. 고건 씨의 정치적 추동력은 많이 약화되어 있고(고건 씨는 16일 대선 불출마 선언을 했다: 편집자), 현 여권을 합칠 만한 제 3의 후보도 보이지 않고 있습니다. 개헌 내용에 따라서 영향을 받겠지만, 현재 상황에서 보면 개헌이 되건 안되건 현 헌법 체계 하에서는 범 여권에서 유력한 후보를 내세우기 힘든 상황입니다. 정ㆍ부통령제가 되면 가능성은 높아지지만 과연 국민들이 전반적으로 상당히 실망한 상태를 어떻게 만회할 수 있을지는 의문입니다.
  
  예전에는 신당을 만든다 할 때 제 3의 대안 정치세력이 있었는데 지금은 그런 세력이 없습니다. 진보적인 시민단체도 새로운 정치세력으로서 집권당에 참여할 것 같지는 않습니다. 그렇다면 열린우리당이 아무리 신당을 만들어도 국민들 눈에는 참신해 보이지 않고 호소력이 떨어지게 됩니다. 결국 노무현 대통령이 주도하는 개헌정국도, 설사 개헌안이 국회에서 통과한다 하더라도 한나라당의 빅2에 유리하게 되어 있는 대권구도를 크게 변화시킬 가능성은 별로 없다고 봅니다. 한나라당 우위가 거의 확고합니다. 민주노동당의 경우 정ㆍ부통령제가 되면 당 내의 두 정파가 단결할 가능성이 커집니다. 민주노동당이 분당이 안 되고 서로 협력하는 데 도움이 될 것입니다. 물론 그렇게 된다 하더라도 대통령에 당선되기에는 무리가 있습니다.
  
  앞으로의 전망과 바람직한 개헌방향
  
  이근: 개헌 논의의 전망과 관련한 질문입니다. 노무현 대통령의 탈당을 포함하여, 국민의 여론 변화, 국회를 통과하더라도 국민의 투표까지 통과할 수 있을지 등에 대한 전망은 어떻습니까? 또한 바람직한 개헌의 방향이라면 시기나 내용적 측면에서 어떤 것이 있을지요?
  
  이강로: 국회에서 통과가 되면 국민투표에서는 통과된다고 봅니다. 국회의원들의 참가는 어느 정도 국민의 의견을 반영하는 것입니다. 현재 주요 정당과 노무현 대통령 사이에는 정치적 불신으로 인해 무조건 대화의 벽이 단절된 상태입니다. 노대통령이 개헌안을 내는 경우, 20일 이상의 공고와 국회에서 의결하여야 할 60일 이내의 논의 기간 동안 이에 대해 서로 이야기를 하게 되고, 국회 논의 과정에서 여론도 맞물려 돌아갈 것입니다. 여론 조사를 보면 4년 연임제 자체에 대한 지지는 높은 편입니다.
  
  노대통령이 개헌을 추진하려면 탈당하는 것이 최선의 방책이라고 봅니다. 대통령의 순수한 의사를 보여주는 방법이 되고, 또한 복잡한 열린우리당 내부의 흐름에서 손을 뗄 수 있으므로 편합니다. 과거에도 임기 1년 남겨놓고 탈당한 선례가 있으므로, 정치적으로도 불이익을 볼 것이 별로 없다 하겠습니다.
  
  개헌 시기나 내용에 대해서, 개인적으로는 개헌에 대해서 유보적인 입장입니다. 물론 현재 선거가 빈발한 것은 사실입니다. 그러나 50~60년대처럼 모든 정치세력이 대통령이 안되면 안 된다는 생각을 가지고 있는 것도 아니고, 정권 교체를 경험해 오면서 선거에 전념하기보다는 기다릴 줄도 알게 되었는데 굳이 이를 바꿀 필요가 있나 싶습니다. 굳이 임기 조정을 한다면 차라리 국회의원 임기를 1년 늘려 5년으로 하는 것이 낫겠다 생각합니다. 그래서 대통령과 국회의원 임기를 5년 주기로 각각 다르게 돌아가게 하고, 그 사이에 지방자치 선거로 한번 더 중간 평가를 하는 것입니다. 물론 대통령과 국회의원 선거 시기가 다르니 계속 빈번한 선거 이야기는 나올 수 있지만, 전체적으로 5년을 주기로 돌아가는 것도 나쁘지 않을 것입니다. 굳이 개헌하려 할 경우 국회의원 1년 늘리는 것으로 한다면 권력구조까지 건드리지 않아도 되고, 최소한의 개헌으로 여러 논의되고 있는 문제점을 해소하면서, 중간평가 성격도 띨 수 있습니다. 현재 대선을 앞둔 상황에서 개헌의 필요성이 만약 있다고 한다면, 대선주자들이 공약 내걸고 하든가, 아니면 일본처럼 자연스럽게 진행되어 무르익었을 때 하는 것이 낫습니다. 정치적으로 이번처럼 갑작스러운 것은 공감하기 어렵습니다.
  
  개헌안이 최소한의 요건으로 가면 국회를 통과하여 국민투표 통과할 가능성이 높고, 그렇다면 대선이 4년 연임제 정ㆍ부통령제 하에서 치러질 가능성이 높습니다. 그러면 한나라당은 지금처럼 빅3 구도로, 열린우리당도 어떤 형태로든 신당 등 재창당을 하고, 민주노동당도 정부통령제 개헌으로 인해 그대로 남게 될 것입니다. 이때 민주당과 고건 측은 범여권으로 흡수될 가능성이 높아집니다. 열린우리당의 이념적 기반과 지역적 기반이 민주당과 겹치며, 또 민주당의 당세가 향후 10개월 내에 크게 변화될 일이 별로 없기 때문입니다. 현재 구도에서 범 여권이 크게 변할 가능성은 별로 없으며, 민주노동당도 고착화된 국민의 지지를 크게 변화시킬 수는 없다고 생각합니다.
  
  이근: 빠진 부분이나 보충하실 부분이 있다면?
  
  이강로: 우리 국민들도 이미 20년 가까이 민주주의를 경험해 왔으므로, 예전처럼 대통령, 국회의원 선거에 모든 것을 거는 시대는 지났습니다. 지금은 권력이 많이 분산되어 있고 자연스럽게 서로 견제되고 있습니다. 물론 선거가 빈번한 것은 사실이지만, 4년 연임제라 하더라도 어차피 보궐선거 등 선거는 계속해야 할 것입니다.
  
  개헌과 관련한 대선 정국에 대해서 여러 시나리오가 가능한데, 만약 개헌안이 국회를 통과하지 못한다면 대통령의 레임덕이 가속화될 것입니다. 현재로서는 대통령이 사임을 할 경우라도 향후의 정국 전개에는 별 영향을 미치지 않을 것이라 생각합니다. 대통령 궐위 시 60일 이내에 후임자를 선출하게 되어 있는데, 현재 공직선거법에 대통령 궐위 시 선거기간이 23일, 후보등록이 2일, 대통령 선거는 29일 전에 공고하게 되어 있습니다. 즉 사임을 해도 60일이라는 범위 속에 다 들어 있는 것입니다.
  
  그 전의 30일 안에 대선주자를 선정할 수 있느냐를 생각해보면, 한나라당은 이를 염두에 두고 있다고 합니다. 현재 대통령 사임 시 당헌을 바꿀 여유는 물리적으로 없는 상황입니다만, 자세히 보면 국민경선참여제로 경선이 시도를 순회하게 되어 있는데, 경우에 따라서는 권역별 선거를 할 수 있고 이것은 2주면 됩니다. 후보들이 현행 룰에 따라 경선을 한다는 전제로, 대통령이 사임할 경우 경선을 할지를 곧바로 결정해야 하므로 분당의 가능성이 상대적으로 적어 집니다. 노대통령이 사임해도, 한나라당에서 30일 이내에 후보를 뽑고, 30일 동안 선거를 하면 대통령 선출이 가능한 것입니다. 이렇게 치러지는 선거는 당선되자마자 임기도 바로 시작하게 되어 있습니다. 물론 사임을 어떻게 하는지에 대한 구체적인 절차는 없습니다. 열린우리당은 후보 선출을 예측할 수 없는 상태이지만, 한나라당의 빅2 또는 빅3을 고려한다면 헌법 규정에 맞추어 선거를 못할 이유는 없습니다.
  
  이근: 개헌 및 대선 구도와 관련된 궁금한 점을 많이 알 수 있는 유익한 시간이었습니다.