"작지만 유능하고 투명한 정부 돼야"

<전경련 정책보고서: '차기 정부 정책과제' 2>

***행정부문 : 작지만 유능하고 투명한 정부**

Ⅰ. 현황 및 문제점

○ 용두사미식의 정부개혁

- 출범 초기에는 정부개혁의 방향이 제대로 설정되었고 부분적인 성과를 거두었지만, 시간이 지나가면서 정부가 하는 일과 일하는 방식은 과거로 회귀.
법치의 후퇴와 행정의 과도한 정치화 및 부패 스캔들의 수시 돌출, 분권화의 답보, 발상의 독점과 불신에 입각한 하향식 개혁

- 출범 초기 약속한 '작은 정부 구현ꡑ원칙이 무너지면서 중앙행정기관 수가 4년 전 수준으로 다시 늘었고, 대통령 직속 정부위원회는 4년 전보다 8개나 증가.
전체 공무원 수는 다소 줄었지만, 감축이 상위직보다는 중하위직 중심으로 이뤄져 공무원 총인건비는 오히려 5조원 이상 증가

- 권력적 동기에 의한 개혁의 오염과 정치적 수식어의 남발, 정부개혁의 의사결정시계를 정권의 임기로 한정하여 개혁을 위한 개혁에 집착

- 준비 안된 실험과 하향식(top-down)의 강요된 획일적인 개혁, 온갖 의제를 망라한 맛보기 개혁으로 용두사미의 개혁 양산, 정보의 비대칭성에 편승한 관료의 개혁 우회

○ 부문별 구조적인 문제점

- 역할: 권위적 리더십에 입각한 중앙집권형 독점체제 및 본연의 역할 미흡

- 정책결정: 공론의 빈곤과 전략기획능력의 퇴조로 정책품질의 저하

- 조직: 수평적 과분화와 수직적 중첩, 생색내기와 책임 회피

- 인사: 낙하산 인사, 연공서열의 폐쇄형 임용과 순환보직으로 핵심역량 저하

- 예산: 선예산-후기획, 미시적 근접통제, 준조세-준예산의 방만한 팽창

- 일하는 방식: 과도한 저가치 작업 및 DB 축적ㆍ공유의 기피

- 대민 서비스: 길목마다 행사하는 거부권과 부패의 기생


Ⅱ. 정책과제 및 대안

○ 행정의 정치적 맥락 정화: 제왕적 대통령제의 부작용 완화

- 중앙행정기관장은 인사청문회를 거쳐 임명하되, 가급적 임기를 보장

- 특수권력기관(국정원ㆍ감사원ㆍ금감위.검찰.경찰.공정위ㆍ국세청)의 인사청문회 의무화를 통한 정치적 중립성 담보장치 마련

- 대통령비서실에 경연과 간언 기능을 부활과 대통령 친ㆍ인척의 공직 임명을 제한


○ 정부 권한과 책임의 분권화

- 대통령비서실은 국정의 장기ㆍ전략기획과 통치행위의 보좌만 전념

- 장관의 권한ㆍ책임과 함께 국정의 기획ㆍ조정ㆍ평가기능을 강화하고 총액인건비예산제도를 도입하여 연봉제를 기초로 한 조직ㆍ정원ㆍ보수관리 자율화

- 중앙기능의 지방 이양 확대, 단체위임사무 폐지, 중앙-광역단체-기초단체 사무의 목록화 및 자치사무에 대한 중앙정부의 관여의 금지

- 출자ㆍ출연기관에 대한 낙하산 인사 근절 및 통제의 완화 및 책임운영기관의 자율성ㆍ책무성 제고

○ 정책과정의 개방화 및 과학화

- 주요 정책의 타당성조사를 수행하는 정책심의위원회를 설치하고 행정부가 독점하는 국정평가기능을 국회도 수행하도록 이원화

- 공청회의 내실화 및 전문가의 찬반 견해와 그 논거를 대통령 재가 또는 국회의 심의과정까지 구체적으로 명시와 정책ㆍ제도ㆍ법령의 입안과정별 제안자ㆍ참여자ㆍ책임자의 실명 병기

○ 공정ㆍ유연한 인사시스템의 확립

- 정책ㆍ법안ㆍ제도ㆍ보고서의 개인실명제 도입과 업적ㆍ성과의 객관화 및 인사기록카드에 이를 구체적으로 기록

- 기관별ㆍ직렬별 보수체계의 다양화, 성과급 요소의 강화 및 성과상여금 제도의 과도기적 보완

- 행정고시제도를 부처별 공무원 자율임용제도로 전환하고 3급 이상 상위직은 개방형으로 임용

- 실무자가 중간관리자로 승진하는 경우 시험승진과 심사승진을 병행하고 6～7급 실무자까지는 졸업형 계급정년제를 도입하고 기능직은 공개채용

○ 행정수요자 중심의 투명한 상식행정 구현

- 정부 운영과 공무 수행의 표준운영절차 및 편람 마련과 정부기관의 종이문서 사용을 축소하고 전자서명 사용을 확대

- 공공DB 구축, 공공기관간 DB의 연계ㆍ공유체제 강화 및 동일한 정보ㆍ자료의 정부내 이중 제출ㆍ등록 금지

- 관편의 위주로 마련된 법규ㆍ예산ㆍ공문서의 체계ㆍ문안ㆍ용어와 기관ㆍ부서ㆍ정책ㆍ제도의 명칭을 알기 쉽게 정비

- 공공정보의 공개 범위와 정도를 확대하고 민원양식을 전자적 처리에 걸맞게 전환하고 온라인 상담ㆍ응답시스템 구축

○ 반부패의 제도화와 내실화

- 허가제도 등을 복수지역화 및 복수기관화하여 관료간 경쟁을 촉진하고 공정한 보상․처벌장치의 고안과 철저한 실행

- 기능적.지리적 순환보직제도 정착, 정보 유통의 원활화를 통한 동일조직 내 공무원간 그리고 조직간 상호 감시.견제제체를 확립

- 선출ㆍ고위직을 겨냥한 고강도의 감시 체제의 확립과 하위직의 구조적인 부패는 미래지향적으로 일괄 면책하되, 약속과 '믿을 수 있는 위협'을 동시에 구사

- 내부밀고자 보호제도의 정착과 부패감시문호의 개방 및 경합성을 높이는 방향으로 운영시스템을 개선

- 공무원 보수의 현실화

○ 전자정부의 구현

- 행정의 투명성 확보, 행정업무의 재 설계후 부처나 기관의 경계를 초월한 업무와 서비스가 가능하도록 함.

- 부처이기주의를 벗어나 범정부적인 자기 혁신의지를 유도하기 위해 전자정 부추진에 대한 객관적인 평가체계 도입

- 정보화전략회의, CIO협의회를 설립


***사법부문: 법치주의 실현을 위한 선진사법의 구현**


I. 현황 및 문제점

○ 사법부의 역할 및 기능의 위축

- 정부의 권력이 대통령을 정점으로 한 행정부에 지나치게 집중되어 있어 사법부의 기능이나 역할이 상대적으로 위축됨.

- 사법부가 행정부의 행정활동과 국회의 입법활동을 적절히 통제하지 못하고 있어 법치주의의 실현을 위한 최후의 보루로서 그 사명을 다하지 못하고 있음.

- 정치적 영향과 법원의 전문성 부족으로 재판의 정당성이나 공정성 등에 관해서 국민들로부터 깊은 신뢰를 받지 못하고 있음

- 사법권의 독립은 개별 법관의 신분상의 독립을 전제로 하나 법관의 직급제도, 임기제 및 승진제도 등은 사법권의 독립과 상충할 수 있음.

○ 법률서비스 분야의 경쟁 개념 희박

- 국경없는 무한경쟁시대에 사법서비스도 국가경쟁력을 결정짓는 중요한 요소이나 법률가 부족은 국민들에게 양질의 법률서비스를 저렴하게 제공하지 못하고 있음.

- 법률시장에는 아직도 변호사들의 수가 절대적으로 부족한데다가 그들의 전문성이나 신뢰성이 낮고 서비스정신이 부족함.

- 변호사들 상호간에는 아직도 법률서비스의 품질과 가격을 중심으로 한 자유롭고 공정한 경쟁이 이루어지지 않고 있음.

○ 법학교육 및 법률가 양성제도의 미비

- 법률가 양성제도는 오로지 사법시험과 사법연수원교육에 의존하고 있어 법학교육과 실질적인 연계를 맺지 않고 있음.

- 인간의 삶과 사회전반에 대한 폭넓은 이해를 하고 있는 원숙한 법률가를 양성하지 못하고 있고, 각 분야에 대해 전문적인 지식과 경험을 바탕으로 복잡한 법률문제를 효과적으로 해결할 수 있는 전문변호사를 배출하지 못함.

- 법률가들은 정부와 기업에서 제기하고 있는 법률문제를 효과적으로 해결함으로써 국제경쟁력 향상에 적극적으로 기여해 달라고 하는 시대적 요구에 부응하지 못하고 있음.


II. 정책과제 및 대안

○ 사법권의 실질적 독립과 법원의 민주화

- 법원의 인사, 조직 및 예산을 입법부나 행정부로부터 확실히 독립시키고 대법원장 및 대법관을 법관회의에서 추대.
사법부가 사회내의 모든 권력이나 이해관계로부터 독립하여 공정한 재판을 통하여 법을 선언할 때 비로소 법치주의와 국민의 기본권 확보

- 일정한 경륜을 가진 법률전문가들 중에서 법관을 임용하고 사법권의 독립을 저해할 수 있는 현행 부장판사 등 직급 축소 및 폐지

- 대법원장에게 집중되어 있는 인사권을 각급 법원장에게 대폭 이관하여 관료주의적인 행정체계 하에 있는 법관인사제도를 각급 법원 중심으로 개편

○ 법원의 전문화와 재판의 신뢰제고

- 전문법원을 노동, 조세, 환경, 파산, 금융, 공정거래분야에 추가적으로 설치

- 법원의 전문화를 확대해 나가면서 전문지식을 갖춘 기성의 법률가를 전문법원이나 전문재판부에 우선적으로 임용

- 사법의 민주화 증진과 법치주의의 실질화를 위해서 단기적으로 민간참관인제도 도입.
민간참관인에게 법적 구속력이 없는 단순한 의견 제시를 허용하여 일반 국민들의 상식적 판단을 재판과정에서 고려함으로써 재판에 대한 국민의 신뢰 제고

○ 형사사법의 정상화를 위한 검찰의 중립성 확보

- 검찰총장의 선임 시에 검찰의 중립성 확보에 대한 의지와 능력을 갖춘 법률가를 객관적인 공개경쟁 임용 과정과 국회청문회를 거쳐 임명.
모든 검사가 국민 전체에 대한 봉사자라는 의식 하에 정치적 압력에 굴복하지 않고 법과 양심에 따라 검찰권을 행사할 수 있는 자세 긴요

○ 법률서비스 개선을 위한 법률시장의 경쟁압력 증대

- 차기정부 임기 초반에 법률시장 조기 대외 개방

○ 법률가를 사법시험이 아닌 전문 교육을 통하여 양성

- 단기적으로 사법고시 합격자를 대폭 확대하고 장기적으로는 법률가를 사법고시제도를 통해서가 아니라 법학전문대학원 교육을 거쳐 법률전문가 자격시험을 통해서 양성

- 법학교육은 학부를 수료한 자를 대상으로 하여 대학원 차원에서 3년간 실시

- 법학전문대학원 제도를 도입과 각 법과대학에서 전문분야별로 특수대학원이나 전문대학원을 설치.
점차 다양화, 복잡화, 전문화하고 있는 법률문제를 효과적으로 해결하고 국제적인 경쟁력을 갖춘 법률가 양성을 위해 재교육 기회 확대


○ 정부법령의 사법적 견제 강화

- 위임입법 등의 방법을 통하여 규제기관인 행정부처에게 실질적인 입법권을 부여하거나 광범위한 재량권을 부여하고 있는 현행 법령제정에 대해 사법부의 견제 기능 강화

- 가능한 한 규제의 기준을 명확하게 규정하고 규제의 절차를 투명하게 하며, 위임입법의 경우에도 법률에 최소한의 기준과 법위를 명확하게 제시.
입법기술상 법률에서 그 기준을 더 이상 구체화할 수 없는 경우에는 법원의 판례를 통하여 그 기준을 점차 구체화시킴.

○ 사법부 예산의 실질적 독립

- 법원행정처의 사법부 예산편성안을 행정부의 기획예산처를 거치지 않고 바로 국회의 예산의결에 따라 확정되도록 함.


***공공.재정부문: 공기업 민영화 및 준공공부문 개혁**


Ⅰ. 현황 및 문제점

1. 민영화 추진실적 및 향후 일정

○ 추진실적 : 전반적으로 현저한 민영화 실적을 보임.

- 6개 공기업(국정교과서, 종합기술금융, 포철, 대한송유관, 종합화학, 한중)의 민영화 완료, 5개 공기업(한전, 한통, 가스공사, 지역난방공사, 담배인삼공사)의 민영화 추진 중

- 2001년 11월 현재 총 7조2천6백억원의 재정수입과 총 14조3천5백억원의 공공부문 매각수입 기록

○ 향후 추진일정

- 한국통신 : 15-20%의 지분을 전략적 제휴를 통하여 매각하는 등 총 40.1%의 정부지분을 단계적으로 매각하여 2002년 상반기 민영화 완료

- 한국전력 : 2002년부터 5개 발전자회사의 민영화 추진하고 2003년까지 배전․판매부문을 한전으로부터 분리시키고 분할하여 민영화를 추진

- 담배인삼공사 : 정부/은행지분 33%의 국내매각을 2001년 중 마무리

- 지역난방공사 : 2001년 중 국내증시에 지분의 63%를 공모하고 36%의 지분을 경쟁입찰을 통하여 매각하여 경영권을 민간에 이양

- 가스공사 : 2001년 중 도매부문을 3개 자회사로 분할하고 2002년까지 정부와 한전지분의 일부를 매각

2. 추가적 민영화계획

○ 철도 : 철도청과 고속철도 건설공단을 통폐합하여 철도건설과 유지.보수는 2002년 7월 발족예정인 한국철도시설공단에 맡기고 운영은 2003년 7월 100% 정부출자로 신설되는 회사에 이양하고 그 주식을 2010년부터 단계적으로 매각

○ 대한매일 : 감자후 유상증자로 정부지분을 49.98%에서 25%로 낮춤.


3. 민영화 추진체계

○ 공기업민영화 추진위원회 : 최고의 핵심적 의사결정 기구

○ 각 부처에서는 1급을 팀장으로 하는 실무추진팀을 구성하여 각 부처 산하의 민영화 대상 공기업을 중심으로 민영화에 대한 실무작업을 담당

4. 공적기관의 구조조정 실적

○ 총 22개 기관을 통폐합 : 6개 기관은 폐지, 16개 기관은 통합

○ 공기업 자회사에 대한 구조조정

- 61개 공기업 자회사 중 20개를 민영화/통폐합하고 36개에 대한 민영화/통폐합 계획

- 인력 구조조정은 41,700여명에 달함.

- 퇴직금 누진제 폐지 : 256개 기관이 참여, 연 5천억원의 비용절감 효과

- 유급휴가, 학자금, 주택자금 등 과도한 복지후생비 폐지․축소

- 부동산과 연수원 등 총 257건의 불필요한 자산 매각

- 외부위탁 확대 : 시설관리 및 경비업무 등 209건의 업무를 아웃소싱하였고 2001년 중 26개 산하기관의 46건의 업무를 민간에 위탁할 계획

- 방만한 산하기관의 운영을 감독하고 예산 및 관련 제도 등을 정비하기 위한 산하기관 관리법의 입법 추진

5. 문제점 및 평가

○ 공적 기관의 비효율성과 낮은 자율성

- 정부투자기관 관리기본법 : 정부가 인사, 경영, 조달, 회계 등 전 과정에 개입할 수 있는 근거를 마련하여 공기업의 경영자율성 훼손

- 공기업 경영감사의 문제점 : 산출물 중심이 아닌 투입중심의 감사

- 공익적 목표의 과도한 부과

○ 준공공부문의 비대화

- 101개의 정부출연기관, 13개의 정부투자기관, 19개의 정부출자기관, 11개의 기금관리기관, 86개의 정부보조기관, 131개의 공기업 자회사, 83개의 국가사무위임단체, 108개의 정부지원단체

- 정부산하기관은 지방자치단체의 산하기관을 제외하고도 총 361개로 종사인원은 32만명, 년간 사업예산은 131조원에 이르는 것으로 추정

- 별도 수입원이 없는 경우 기금․부과금․회비 등 준조세 형태로 징수

- 지방자치단체에서 직영하는 공기업이 175개, 지방공단 및 지방공사가 96개 그리고 지방의 주식회사가 35개

○ 평가

- 국민의 정부의 민영화실적은 그 이전의 정권에 비하여 크게 진전

- 대규모 민영화를 급속히 진행하는 과정에서 구조적.정성적 문제 발생

○ 문제점

- 신관치금융의 등장 : 금융부문에서 정부 출자비율과 경영개입 증가

- 민영화 기준의 불분명 : 민영화 대상 공기업 선정에 대한 원칙 불투명

- 민영화 추진을 위한 시장여건 분석 및 조성의 미흡

- 민영화 추진체계 상의 문제점 : 직접적 이해당사자나 관계자의 개입으로 심각한 이해상충의 문제가 발생하며 민영화과정 왜곡

- 성과주의식의 무리한 추진

- 이해집단 및 국민의 정서적 반발에 대한 고려로 인한 부작용

- 증시상황에 대한 고려 미흡과 공모주 발행의 남발

- 합리적인 사업환경 조성을 위한 유인구조의 미흡

Ⅱ. 정책과제 및 대안 제시

1. 공기업 및 준공공부문 개혁의 기본 원칙

○ 공적 기관과 민간부문의 역할 분리에 의한 민영화 기준의 제시

- 수혜자가 분명하고 요금형태의 수익사업은 민간으로 이양

- 일상 업무가 표준화되어 있고 정책적 판단에 크게 의존하지 않는 사업은 민간에 아웃소싱

- 공적 기관의 효율성과 수익성이 크게 떨어지는 부문은 민간에 이양

- 이해상충의 문제가 크게 발생할 여지가 있는 것은 공적 기관이 수행

- 민간부문에서 자생적으로 나타나기 어렵고 무임승차의 문제가 크게 대두되는 것은 공적 기관이 수행

○ 규율(discipline) 메커니즘의 전환에 따른 제도적 환경의 설계

- 독점시장 및 공적 기관의 명령과 통제(command and control)식 규제 가 경쟁과 선택을 기본으로 하는 시장원리로 대체

- 생산물시장의 경쟁원리, 금융 및 자본시장의 감시기능, 노동시장에서의 선택 등이 작동

- 경쟁구도, 감독 및 규제 메커니즘, 새로운 사업환경에서의 시장원리의 작동 등 제도적 환경을 세부적으로 설계

○ 중립성 유지

- 외부전문가와 독립적 자문기구를 적절히 활용

- 독립적 자문기구가 직접 외부전문가를 고용하고 이해집단과는 차단

○ 유인적합적 절차와 수순의 확립

- 적절한 이해당사자 그룹과 유인구조를 형성

- 단계별 유인구조와 적합한 수순을 확립하며 당사자간 견제와 균형을 유지

2. 공적 기관 개혁을 위한 단기적 정책과제

○ 금융산업의 민영화 : 금융산업이 경쟁력 있는 사업자의 선정기능을 하여야 하며 이를 위하여 금융산업의 자율성 회복과 경쟁력 신장이 시급

○ 민영화 대상의 확대

- 대한매일과 같은 언론매체에 이어서 KBS 2TV, MBC, 연합통신, YTN 등 사실상 정부가 통제하고 있는 공영방송과 관련 기관

- 언론사업에 관여하고 있는 한국방송광고공사는 그 기능을 재검토

- 주공과 토공의 통합.민영화

- 수익성과 공익성이 혼재된 한국관광공사는 공익기능 중심으로 제한하고 나머지는 민영화

- 철도청의 민영화와 함께 우체국과 수도사업도 공사화(corporatization)를 거쳐 민영화를 추진

- 민간이 운영할 수 있는 정부 책임운영기관의 민영화

- 공익성보다는 독점수입으로 정부가 보유하고 있는 마사회와 같은 공적 기관은 민영화

- 지방재정의 건전화와 효율성을 위하여 방만한 지방공기업을 정리하여 꼭 필요한 공익사업 외에는 민영화

○ 준공공부문의 대대적 정리

- 법정 사업자단체의 정리

- 임의단체에 대한 정부지원 축소

- 시민단체의 준공공부문화 방지

- 정부출연 연구소는 현 이사회체제를 재검토하며 기능별 통폐합을 단행하고 국회로 이관하여 연구소 운영의 자율성을 높이고 입법기관의 연구역량 확충

○ 구체적이고 합리적인 경쟁환경과 시장의 설계

- 독점공기업 민영화를 위해 경쟁체제 및 공정한 경쟁환경을 조성

- 경쟁구도가 왜곡되지 않도록 분할된 사업자간의 힘의 균형을 도모

- 민영화된 시장에서 경쟁을 저해하는 시장왜곡요인도 해소

○ 중립적인 민영화 추진체계의 구성

- 이해당사자의 집단이기주의와 정부의 관료주의를 극복할 수 있는 실무적인 추진체계 구성

- 별도의 강력한 권한을 갖는 전담기구 구성

○ 기관장이 책임지는 강력한 유인체계 구축

- 기관장과의 고용계약에 개혁성과에 따른 업무평가 명시

- 예산을 엄격하게 통제하고 보너스 등 관련 인센티브를 연동시켜 자체적인 개혁의지 고무

○ 의견수렴 과정의 효율화

- 실효성 없는 의견수렴과정은 폐지하고 추진기구내에 노조/종업원의 의견을 듣고 이를 반영하는 부서 설치

○ 실질적인 공적 기관 개혁을 위한 제반 여건의 개선

- 공정거래법에서 규정한 출자총액제한 등과 같은 기업집단 규제의 완화

- 해외투자자들에 대한 참여제한 완화

- 공기업 경영구조 개선 및 민영화에 관한 법률 폐지

○ 합리적인 소유.지배구조의 확립

- 책임있는 경영과 이를 뒷받침할 수 있는 소유․지배구조의 정착

- 주인있는 민영화를 추진할 때 나타날 수 있는 소유주 및 경영층의 독단을 방지하기 위하여는 이사회의 기능과 권한을 강화

○ 적정 매각전략의 채택

- 공모주 매각방식(IPO)과 경영권매각(trade sale)의 적절한 배합

- 공공개혁에 따른 사업환경의 불확실성에도 불구하고 부분적 민영화의 개시로 개혁의 역동성 유지

3. 공적 기관 개혁을 위한 장기적 정책과제

○ 정부산하기관의 대대적 정리

- 정부투자기관 관리기본법과 현재 준비중인 가칭 '산하기관 관리법'에서 인사.경영.조달 등의 공적 기관자율성을 대폭 확대

- 임의단체에 대한 정부지원을 축소

- 공익성있는 부분을 제외한 아웃소싱의 확대

- 민간의 공정한 경쟁을 막고 진입을 제한하는 공적 기관의 민영화

- 투입물 중심의 감사에서 산출물 중심의 감사로 전환

○ 관료사회의 개혁과 작은 정부의 지향

- 공직을 개방하여 경쟁의 문을 열고 연공서열형 인사구조 개혁

- 공무원 봉급을 현실화하고 부패와 부정행위의 근본 유인 차단

- 중앙부서 및 공적 기관의 업무를 분석하고 규제개혁을 시행함으로써 과감하게 민간에 위임하거나 철폐할 부분은 정리

○ 장기적인 공적 개혁의 입안, 집행 및 감독

○ 시장경제의 활성화와 법치주의의 정착

- 입법.사법.행정부의 견제와 균형을 유지하여 행정부의 재량권 축소

- 입법부에 연구기능을 부여하여 전문성과 정부견제를 위한 실력 배양

- 규제기관의 전문성과 독립성을 강화하여 행정부로부터 분리