부동산. 누구에게나 '불공정'을 연상시키는 단어가 되어버렸다. 무주택자는 천정부지로 오른 집값에 박탈감을 느끼고, 유주택자는 남들보다 싼 아파트에 사는 것에 박탈감을 느끼는 시대다. 모두가 불행한 시대가 된 셈이다.
역대 정부는 보수‧진보를 떠나 모두 '집값 안정화'를 공약으로 내걸었다. 결과는 처참한 수준이다. 집값은 IMF 외환위기, 금융위기 등 외부의 강한 타격을 받을 때를 제외하고 지난 40여 년 동안 우상향을 이어왔다. 이런 도식은 시간이 갈수록 더욱 견고해지고 있다.
<프레시안>은 마강래 중앙대 도시계획부동산학과 교수와 진행하는 새 연재 <마강래의 부동산 이야기>를 통해 이러한 현상이 왜 생겨나는지, 어떤 대안이 있는지 등을 살펴보고자 한다. 부동산과 관련한 주제를 두고 <프레시안>이 질문하고 마 교수가 답하는 방식이다.
마 교수는 도시계획과 도시재생, 도시행정을 주제로 균형 있는 국토 발전을 위한 다양한 방법들을 모색해온 현장 중심 연구자다. 대표저서로 <지방도시 살생부>(개마고원 펴냄), <부동산, 누구에게나 공평한 불행>(메디치미디어), <지방분권이 지방을 망친다>(개마고원 펴냄) 등이 있다. 편집자.
헌법 제120조 2항 "국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위해 필요한 계획을 수립한다"고 규정하고 있다. 역대 정부가 정권의 성격이나 이념에 상관없이 국토균형발전에 높은 정책적 우선순위를 두어 온 이유다.
결과는 어땠을까. 수도권 쏠림 현상이 점점 더 심각해지면서 그에 따른 '지방 소멸'도 속도를 더욱 높이고 있다. 사람이 살지 않는 지방도시는 이제 먼 미래가 아닌 불과 5~6년 뒤에 도래할 현실이 됐다.
수도권으로 몰리는 청년들로 지방에서의 청년 인구는 계속해서 줄어들고 있고 지역GRDP도 수도권과의 격차는 더욱 벌어지고 있다. 정부의 노력에도 불구하고 왜 이러한 수도권 쏠림 현상은 가속화하고 있을까.
자본과 인력의 집중을 지향하는 '시장' 분산과 균형을 진행한 '정부'의 정책적 노력을 이겼다는 게 지방 소멸, 그리고 수도권 쏠림을 설명하는 일반적인 견해다.
이는 역으로 이전 정부에서 펼친 국토균형발전 정책의 효율성이 상당히 떨어졌다는 방증도 된다. 또한 국토균형발전 정책은 단기간 해결을 목표로 펼치기 보다는 장기적 비전과 전략을 세우고 우선순위에 따라 단계적으로 접근하는 전략이 필요하다는 지적도 나온다.
그렇다면 균형발전을 위해서는 무엇을 가장 염두에 두고 진행해야 하는가. 마강래 교수는 '네 가지'를 염두에 두고 국토균형발전 정책을 펼쳐야 한다고 설명했다. 이제까지의 정책들은 이 4가지를 고민하지 않고 주먹구구식으로 진행했다는 것이다. 그 결과가 지금의 심각한 국토불균형을 초래했다고 마 교수는 이야기했다.
마 교수와의 인터뷰를 두 회에 나눠 싣는다.
(바로가기 : ☞ [마강래의 부동산 이야기] 국토균형개발 정책의 문제점 上 "가장 강력한 균형발전 정책은 박정희가 진행했다")
"저출생이 가져오는 사회적 비용, 아무도 연구하지 않고 있다"
프레시안 : (지난 회 인터뷰에서는) 균형발전 정책이 효과가 없었던 네 가지 이유 중 첫 번째 이유를 설명했다. 나머지 세 가지 이유도 궁금하다.
마강래 : 지금까지 균형발전 정책이 힘이 없었던 두 번째는 '지방의 위기가 국가의 위기로 이어질 수 있다는 점을 모르고 있었기' 때문이다. 수도권 쏠림 현상이 가속화되면 우리 사회가 어떤 비용을 지불해야 되는지 관련해서 학계도, 정부도 연구한 바가 없다. 조만간 닥칠 국가적 위기상황에 대한 경각심이 크지 않은 듯하다.
프레시안 : 사실 정치인 대다수가 수도권에 살고 있지 않은가. 자연히 지방 문제는 논외의 대상이 된 듯하다. 그래도 자신들이 살고 있는 수도권의 과밀화 문제에는 관심을 두고 여러 정책을 펼쳤다. 집값 문제는 심각하기 때문이다.
마강래 : 맞다. 노태우 정부 때 1기 신도시, 노무현 정부 때 2기 신도시, 문재인 정부 때 3기 신도시를 만들었다. 이들의 공통점은 집권 시기가 '집값 폭등기'라는 점이다. 집값이 폭등할 때마다 신도시 정책이 나왔다.
프레시안 : 서울로 인구가 유입되면서 밀도가 지속해서 높아지다 보니 집값이 폭등했다.
마강래 : 그렇게 오른 집값을 잡기 위해서 했던 정책(신도시 건설 등)이 결론적으로는 서울을 뚱뚱하고 강하게 만들었다. 신도시 대부분이 경기도에 있지만 광역교통이 잘 연계돼 있어 기능적으로는 서울로 볼 수 있다. 수도권은 서울의 뚱뚱한 버전이다.
프레시안 : 지금의 수도권은 모든 것을 빨아들이는 블랙홀이 된 듯하다.
마강래 : 10년 전부터 수도권의 흡인력이 더욱 세졌다. 인구와 일자리를 빨아들이고 있다. 부산·울산, 대구, 광주 등의 지방 광역시에서도 청년 100명 중 1~2명 정도가 매해 빠져나가고 있다. 이 추세가 계속된다면 향후 20년 후에는 지방 광역시도 버티기 힘들다. 지방이 위기에 처했다고 많은 이들이 걱정하고 있지만, 앞으로 20년 후에 당면할 우리의 모습을 구체적으로 이야기하지 않고 있다.
프레시안 : 수도권에서 사는 청년세대가 과밀화의 가장 큰 피해자인 듯하다.
마강래 : 수도권 젊은이들 대부분은 높은 집값을 감당할 여력이 없다. 문제는 이들이 원하는 일자리 대부분이 수도권에 있다는 점이다. 그러니 떠나지도 못하고 버티는 것이다. 치솟는 집값에 청년들은 결혼과 출산을 망설이고 있다. 우리나라 서울의 합계출산율은 0.63명으로 전국평균(0.81명)에 비해서도 한참 낮지 않은가. 왜 이런 문제가 발생하는지 고민해야 한다. 저출생이 가져오는 사회‧경제적 비용이 어떻게 되는지 연구를 해야 한다. 멀리할 필요도 없다. 딱 20년만 시뮬레이션하면 된다. 지금이라도 현 정부에서 수도권 독식의 사회‧경제적 비용을 추산하는 것을 시작해야 한다.
"역대 정부의 균형발전, 모두가 달랐다"
프레시안 : 세 번째 이야기를 해보자.
마강래 : 균형발전이 어려웠던 세 번째 이유는 역대 정권마다 '균형발전에 대한 큰 그림이 없었기 때문'이다. 그 결과 서로 다른 국토균형발전 정책을 펼쳤다. '균형'이라는 똑같은 단어를 두고 서로 다른 생각을 하며 이야기하고 있었다.
프레시안 : 실제 사례를 가지고 이야기해보면 좋을 듯하다.
마강래 : 우선 노무현 정부와 이명박 정부를 비교해보겠다. 노무현 정부의 경우 10개의 혁신도시를 만들 때 '시·도(광역시와 도)'를 기준으로 했다. 이명박 정부는 전국을 국토를 더 큰 단위로 묶어 '5+2 광역경제권' 정책을 내놓았다. 노무현 정부는 '시·도 단위'를, 이명박 정부는 '초광역 단위'를 균형발전의 공간단위로 본 셈이다.
프레시안 : 이명박 정부에서는 좀 더 큰 공간적 단위를 구상했던 듯하다.
마강래 : 사실 광역을 묶어 지역정책을 펴는 건 노무현 정부 말기에 구상한 것이다. 그것을 이명박 정부가 약간 수정해서 '5+2 광역경제권' 구상을 내놓았다. 그러고 보면, 광역권 구상은 노무현 정부 때 만들어진 것이라 볼 수 있다.
프레시안 : 박근혜 정부 때는 어땠나.
마강래 : 박근혜 정부 집권과 동시에 '5+2 광역경제권' 정책은 완전히 없어졌다. 공간 단위가 너무 넓어 주민들이 체감되지 않는다는 것이다. 그러면서 '행복생활권'이라는 개념을 들고 나왔다. 예를 들어 어떤 지역에 종합병원이 없을 경우, 이웃한 시·군이 협력해서 병원을 함께 쓰자는 일종의 지역 정책이다. 균형발전의 공간단위는 이렇게 정부에 따라, '광역시와 도 단위(시·도)'에서, '광역지자체를 합친 것(광역경제권)'으로, 그리고 다시 '기초지자체를 합친 것(행복생활권)'으로 바뀌었다.
프레시안 : 문재인 정부는 어땠나.
마강래 : 문재인 정부는 도시재생 뉴딜사업을 벌였다. 그런데 여기서 주목할 점은 도시재생 사업은 226곳의 기초지자체, 그러니까 '시군구 단위'를 기준으로 했다는 점이다. 문재인 정부의 균형발전 공간단위는 기초지자체였다고 본다.
프레시안 : 왜 정부마다 이렇게 균형발전의 공간단위가 다르다고 생각하나.
마강래 : 균형발전 정책은 '공간과 또 다른 공간과 균형'을 통해 전 국토에 균형을 잡는 것이라 볼 수 있다. 하지만 지금까지의 균형발전 정책은 쇠퇴하는 곳을 치유하는 것으로 생각해왔다. 쇠퇴하는 곳에서 도시재생사업을 한다든가, 마을 만들기 사업을 한다든가, 재개발 사업을 하는 것은 국토 균형발전 정책이 아니다. 이건 그냥 지역에 인프라를 조성해 주민들의 삶을 질을 높이는 '지역 정책'이다. 이런 지역정책은 지방뿐만 아니라 서울에서도 꾸준히 해나가야 하는 것이다.
이 점은 분명히 하고 싶다. 균형발전을 하려면 균형을 이루는 대상이 분명해야 한다. 국토를 '균형적으로 발전'시키려면, 어느 곳과 어느 곳이 균형을 이뤄야 할지를 따져봐야 한다. 이제는 전 국토를 놓고 균형발전에 대한 구체화된 그림을 그려야 한다. 이런 그림이 없으면 어떨 때는 초광역 단위가, 또 어떨 때는 시·도 단위나 시·군·구 단위가 등장하게 된다.
또 하나의 문제는 '균형'이라는 단어의 의미를 사람마다 다르게 사용하고 있다는 점이다. 어떤 사람은 균형이라는 단어를 '지금의 상태가 지속되는 안정적 상태'로 정의한다. 경제학자들이 가장 많이 사용하는 균형(equilibrium)의 개념이다.
"균형발전의 큰 그림이 없다"
프레시안 : 경제학적 균형 개념에 대해 좀 더 자세히 이야기해 달라. 일반적으로 우리가 생각하는 '균형'과는 조금 다른듯하다.
마강래 : 경제학자들은 완전경쟁시장에서 정해진 시장가격을 '균형가격'이라 부른다. 이는 자원의 최적배분을 가능하게 하는 가격으로 '효율성'이 극대화된 개념이다. 경제학자들은 100명 중 한 명이 80%를 차지하고 나머지가 20%를 자잘하게 나누어 가져도 균형에 이를 수 있다고 본다. 이런 관점에서는 수도권 독식도 효율성이 극대화된 균형 상태로 정의될 수 있다. 반면에 어떤 이들은 균등(evenness)한 상태를 균형으로 생각한다. 이는 '형평성'이 극대화된 개념으로, 100명이 있다면 모두가 1%씩 나누어 가져야 한다. 226개의 기초지자체를 균형의 공간 단위로 생각한다면, 1/226로 나누어 가져야 바람직한 세상이 된다.
물론, 균형의 개념을 이렇게 극단적으로 생각하는 사람은 없을 것이다. 아마도 대부분의 사람들이 생각하는 균형의 개념은 양극단의 중간쯤에서 효율성에 좀 더 치우치거나, 형평성에 조금 더 치우쳐 있을 것이다. 우리가 염두에 두어야 할 점은, 효율성과 형평성은 서로 상충되는 개념이고, 하나를 강조하면 다른 하나에 소홀한 경향이 있다는 것이다.
프레시안 : 그런 시각이라면 균형이라는 단어를 바라보는 시각도 매우 다를 수밖에 없다. 역대 정부도 '균형'이라는 단어에 접근하는 시각이 서로 달랐던 듯하다.
마강래 : 우리가 균형 발전을 한다고 하면, 균형의 의미는 무엇이고, 균형 발전에서 우리가 무엇을 추구해야 하는지에 대한 사회적 합의를 봐야 한다. 그래야 균형발전의 큰 그림을 그릴 수 있다.
프레시안 : 그렇다면 균형발전의 큰 그림은 무엇이라고 생각하나.
마강래 : 방금 이야기했듯이, 균형발전을 위해서는 균형을 이루는 대상이 명확해야 한다. 우리는 지금 무엇을 바로 잡으려 하는가. 바로 수도권 독식현상이다. 그럼 수도권이란 공간 하나는 명확해졌다. 그다음엔 이 수도권과 균형을 이룰 공간을 구체화해야 한다.
'수도권 대 지방'으로 균형발전을 얘기하는 순간, 우리는 구체적 대안을 마련하기 힘들어진다. 수도권은 하나의 생활권이지만, 지방은 여러 이질적인 생활권이 흩어져있는 공간이기 때문이다. 그럼 '수도권 대 대구', '수도권 대 광주'는 어떤가. 균형을 얘기할 만한 공간적 스케일이 아니다. 이런 의미에서 균형발전 정책은 '초광역 단위'에 초점이 맞춰 있어야 한다고 생각한다. 수도권과 대응할 수 있는 공간은 '부산·울산·경남', '대구·경북', '광주·전남' 등의 거대 권역이어야 한다. 이런 권역 내에 거점도시를 몇 개 키우고 이들을 연결하는 교통망을 확실히 구축해야 한다. 이런 광역적 그림을 갖고, 자립적인 공간적 그릇을 만드는 게 균형발전 정책이다.
물론 공간적 그릇을 만드는 건 뚜렷한 목적을 가져야 한다. '현 시대에 청년들이 선호하는 일자리 창출'이 그것이다. 일자리가 없다면, 그래서 청년들이 머무르지 못하는 곳이 되면, 지역은 지속가능하지 않다.
프레시안 : 메가시티는 말하는 것인가.
마강래: 그렇다.
"'직주락' 간 융복합을 꾀해야 한다"
프레시안 : 메가시티에 대한 반론도 나오고 있다. 광역시와 도가 합쳐져서 '산술적으로' 인구수만 늘인다고 지역이 발전하는 건 아니라는 비판을 많이 들었다.
마강래 : 반론을 제기하는 분들이 메가시티를 행정구역을 통합하는 것이나 특별지자체를 만드는 것쯤으로 생각한다. 메가시티는 그런 게 아닌, 초광역협력 사업을 통해, 일(Work), 삶(Live), 즐거움(Play)이 한데 모이도록 만들어진 '공간적 그릇'을 말한다. 연세대 모종린 교수는 이걸 직주락(Work, Live, Play) 근접의 생활권 도시라 부르고 있다. 수도권은 광역교통망이 너무 잘 되어 있어 각 거점에 직주락 센터가 곳곳에 만들어졌다. 서울에서 마용성이 떴던 이유도 직주락의 통합을 통해서이다.
지방에서도 거대 광역단위를 1~2시간의 생활권으로 묶어내야 한다. 광역적 공간단위에서 거점체계를 만들고, 거점들을 연계해서 '직주락의 밀도'를 높이고 '직주락 간 융복합'을 꾀해야 한다. 하지만 지방의 현실은 어떤가. A지자체에 철도나 도로가 들어가면, 옆에 있는 B지자체 주민이 들고 일어난다. B지자체 단체장은 표심을 잃을까 전전긍긍한다. 상황이 이러하니 예부터 뿌리를 함께했던 지자체들 간에 반목과 갈등이 만연해 있다.
프레시안 : 지방엔 지자체 간 갈등으로 협력이 어려운 듯하다.
기초지자체 단위에서 똑같은 시설을 앞 다퉈 짓고 있고, 정부의 지원 사업을 따내기 위해 경쟁하고 있다. 경쟁이 아닌 싸움 수준이다. 종류도 다양하다. 선수촌 유치, 음식물 쓰레기 배출, 기차역 명칭, 급식비 분담, 소각장 설치, 통합신공항을 두고 다툰다. 충주와 청주, 음성과 진천, 증평과 괴산, 천안과 아산, 안동과 예천, 구미와 김천, 영덕과 울진, 의성과 군위, 전주와 완주, 목포와 무안 등등, 지자체 간 갈등은 바람 잘 날이 없다. 수도권으로 청년인구가 계속 빠져나가는 상황에서 힘을 합쳐도 모자랄 판에 벌어지고 있는 일이다.
상황이 이러하니 중앙정부의 지원은 갈등과 잡음을 최대한 적게 하는 쪽으로 변해왔다. 정부는 재원을 226개의 기초자치단체에 되도록 공평하게 나눠주려 한다. 매해 10조가 투입되는 도시재생뉴딜사업도 1년에 100곳씩 선정해나가니 효과가 크지 못했다. 10년 간 매해 1조가 투입되는 지방방소멸대응기금도 기초지자체 단위에 자잘하게 나누어 나간다. 지방으로의 지원은 '자잘했고', '분절적'이었다. 효과가 없으니, 지방을 두고 '아무리 투자해도 소용이 없다'는 비관론이 퍼지고 있다.
프레시안 : 또 다른 반론으로는, 광역단위 개발을 진행하면 현존하는 농어촌의 쇠퇴가 더욱 가속화된다고 하는데, 어떻게 생각하나.
마강래 : 지방의 경우 농촌이 먼저 쇠퇴한 후, 중소도시, 대도시 순으로 인구가 감소하고 있다. 정부가 아무리 많은 투자를 한다 해도 자잘하게 나누면 효과를 볼 수 없다. 재원이 한정적인 상황에선 선택과 집중을 해야 한다. KTX를 전국에 다 깔 수는 없지 않나. 경제특구를 마을마다 설치할 수는 없지 않나. 성장의 불씨가 남아있는 거점에 힘을 모아야 한다.
다만 우리는 거점에서 나오는 이익을 주변 지역, 즉 농어촌 등과 어떻게 나눠야 하는지 논의해야 한다. 도시와 농촌은 상보적 관계다. 도시가 있기에 농촌이 있고, 농촌이 있기에 도시가 존재할 수 있다. 거점은 주변 지역의 인구와 일자리를 흡수하며 성장한다. 특정 지역의 발전은 그 지역 스스로만의 힘으로 된 것이 아니다. 주변 지역의 에너지를 모았기 때문이다. 수도권이 발전한 건 비수도권의 에너지를 모았기 때문이다. 거점은 이렇게 주변 지역에 빚을 지고 있다. 그렇기에 거점은 주변 지역과 연대의 책임을 져야하는 도덕적 의무가 있다.
"강력한 컨트롤타워가 필요하다"
프레시안 : 마지막 네 번째는 무엇인가.
마강래 : 균형발전이 어려웠던 마지막 이유는 강력한 '컨트롤타워'가 없었기 때문이다. 지금 가장 시급한 건, 광역경제권에 4차 산업혁명 시대에 맞는 산업생태계를 구축하는 것이다. 이를 위한 첫 번째 작업은 교통망, 그러니까 뼈대를 제대로 세우는 작업이다. 초광역 단위를 1∼2시간 생활권으로 만들기 위한 교통망을 제대로 깔아야 한다. 그리고 교통망의 거점에 기업을 유치하고, 이들이 공공기관, 대학 등과 협업하도록 유도해야 한다.
이런 초광역 단위의 강력한 산업생태계가 영남권에도 있어야 하고, 충청권, 호남권에도 있어야 한다. 그럴 경우, 또다시 지역 간 경쟁이 있을 수밖에 없다. 또한 광역단위 내 도시 간 이견이 생길수도 있다. 이를 조율하기 위한 컨트롤 타워가 필요하다.
프레시안 : 노무현 정부 때 설립된 국가균형발전위원회가 있지 않았나.
마강래 : 자문기구로 실질적 권한이 많지 않다. 위원회에서 제시된 의견도 법적 구속력이 없다. 예산을 요구할 권한도, 예산을 집행할 권한도 없다. 그러니 컨트롤타워로서의 한계가 있었다.
프레시안 : 그간 중앙 공무원들의 부서이기주의(총론찬성, 각론반대), 지자체의 지역이기주의가 지역균형발전 정책 효과와 집행을 가로막았다는 지적도 제기된다. 종합하는 컨트롤 타워의 부재가 정책 진행을 어렵게 한 듯하다.
마강래 : 균형발전 컨트롤타워로 지방시대위원회가 곧 출범한다고 한다. 균형발전위원회와 자치분권위원회가 통합된 조직이란 것 이외에 알려진 사실이 없다. 두 위원회를 합치는 큰 방향은 맞다고 본다. '균형발전'과 '자치분권'은 서로 맞물려 있기 때문이다. 우리나라처럼 지자체간 격차가 큰 상황에서는 분권이 불균형을 심화할 가능성이 크다. 그래서 이 둘을 함께 다루면서 조율하는 조직이 필요하다.
앞서 얘기했듯이 균형발전을 위해 가장 중요한 건 청년들이 선호하는 일자리를 만드는 것이다. 그리고 일자리를 중심으로 '직주락 생활권'을 구축하는 것이다. 이를 위해, 산업자원부 뿐만 아니라, 국토교통부, 행정안전부, 중소벤처기업부, 교육부, 보건복지부 등의 지원도 필요하다. 컨트롤타워가 제대로 된 역할을 하려면 여러 중앙정부 부처를 조율한 만큼 강력한 조직이어야 한다.
균형발전 컨트롤타워를 공정거래위원회, 방송통신위원회, 금융위원회와 같이 행정위원회로 격상하는 것도 한 방법이 될 수 있다. 그래야 정부의 여러 부처들을 조율하며 산업생태계를 만들기 위한 지방을 노력을 지원할 수 있지 않겠는가. 자꾸 박정희 대통령 이야기를 하는데, 박 대통령은 중화학공업 육성을 천명한 뒤, 제일 먼저 했던 게 중화학공업추진위원회를 만드는 거였다. 경제기획원, 재무부, 문교부, 상공부, 건설부 모두를 조율하는 강력한 위원회였다. 덕택에 지방에 젊은이들이 선호하는 일자리를 창출하는 거점도시를 육성할 수 있었다.
프레시안 : 지금까지 균형발전을 위해 필요한 네 가지를 이야기했다. 이중 한 가지라도 빠져서는 안 될 듯하다. 윤석열 정부에서는 이제라도 이 네 가지를 고려한 뒤, 지역균형 발전을 위한 정책을 만들어야 하지 않을까 싶다. 오랜 시간 감사하다.
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