‘자치분권’이 없으면 ‘개헌’이 아니다

[다시 '지방분권'을 생각한다] ②지방분권 없는 개헌은 ‘용두사미’

개헌의 알맹이는 ‘지방 분권’이어야 한다. 현재 정치권에서 논의되고 있는 개헌은 크게 개헌 시기와 정부 형태로 관심이 모아지고 있다. 개헌시기는 조기 대선 이전 개헌 주장과, 대선 이후 개헌 주장으로 나뉜다.

우선 최근 국민의당으로 합류한 손학규 의장과 김종인 더불어민주당 의원, 새누리당 대선 후보들은 대선 전 개헌을 주장하고 있다.

이들은 대선 이전에는 개헌이 어렵다는 주장에 대해 “국가보다는 권력에만 안중에 있다”며 대선전이라도 시간은 충분하다는 입장이다. 심지어 원유철 새누리당 의원은 “대선 전 권력형태 개헌후 나머지는 대선 후 개헌”이라는 황당한 주장을 한 바 있다.

더불어민주당의 문재인 전 대표, 안희정 충남지사, 이재명 성남시장과 안철수 국민의당 의원, 바른정당의 남경필 경기지사, 유승민 의원은 대선 이후 개헌을 주장하고 있다.

ⓒ연합뉴스

조기 대선이 유력시 되는 상황에서 개헌 논란은 일단 ‘대선 후’로 넘어간 모양새다. 대선 전 개헌이 힘을 받기에는 대통령 탄핵과 사법처리 여부를 둘러싼 논쟁이 지속될 것으로 예상되는만큼, 시선 분산 등으로 어려운 처지다. 그렇다면 차기 대통령이 강력한 의지를 갖고 개헌을 추진해야 한다. 이는 ‘의무’다. ‘최순실 게이트’의 재발 방지를 위해서라도 개헌의 필요성은 어느 때보다 강력하게 제기된다.

개헌과 관련해 정치권에서는 정부형태가 거론된다. 크게는 중임제 대통령제와 분권형 내각제로 나뉜다. 대체적으로 대선 이후 개헌을 주장하는 후보들은 중임제 대통령제를 선호한다. 다만 남경필 경기지사는 의회 다수 정당이 장관을 추천하는 ‘연합형 대통령’이라는 단서를 달았다. 대선 이전 개헌을 주장하는 이들은 내각제 또는 분권형 대통령제를 선호한다. 손학규 의장과 김종인 의원은 책임총리제를 주장하며 사실상 대통령에서 국회로 권력이동을 주장하고 있다. 원유철, 이인제 등 새누리당 의원들은 ‘분권형 대통령제’를 주장하고 있다.

시기나 정부형태에 대해서는 서로간 입장을 달리하고 있지만,이들은 공통적으로 “개헌은 촛불민심”이라며 한목소리로 개헌의 필요성을 역설하고 있다. 각양각색인 것으로 보이지만, 핵심은 하나다. ‘분권형’ 개헌이다.

‘권력 구조 개편’으로 개헌 논의의 초점이 모아지면, 실질적으로 국민의 삶을 개선하는 길은 멀어지게 된다.‘제왕적 대통령제’의 권력 분산은 당위성을 가진 명제이다. 그렇다면 어떻게 권력 분산을 이뤄내야 하느냐의 문제가 남는다. 사실 국민들은 ‘대통령’, ‘분권형 대통령’, ‘책임총리’ 등의 논의에 대해서는 크게 개의치 않는다.

다만, 국민들은 기득권이 우선되는 것이 아니라,누구나 공평한 대우를 받기를 원한다. 국가의 권력이나 경제가 대한민국 1%의 사람들과 특정 지역에만 쏠리는 것이 아니라, 대한민국 99% 사람과 대한민국 모든 지역에서 공평하게 나누는 것이다. 정부형태가 달라진다고 해서 재벌,정치인, 중앙정부, 관료 등 기득권의 청산은 이뤄지지 않는다.

지난 87년 국민의 피와 땀으로 대통령 직선제를 쟁취했다. 마치 대통령제만 실시하면 기득권은 무너지고, 국민 모두 행복한 세상을 만들 수 있을 것이라고 기대했다. 하지만 강고한 기득권은 더욱 강화되고 있다. 이처럼 개헌 논의의 시작은 항상 국민이었지만, 그 과실은 소수의 기득권이 누려왔다.

이번 개헌을 또다시 그와 같이 반복할 수는 없다. 이번에 추진되는 개헌의 핵심은 권력구조 전반에 분권시스템을 도입하는 것이다. 권력의 분권 뿐만 아니라 중앙정부와 지방정부간 분권이어야 완전한 분권형 개헌이다.

개헌은 ‘지방분권’이라는 국가의 정체성을 분명히 하여야 한다. 입법, 사법, 행정, 재정의 모든 분야에서 지방분권을 지향한다는 점을 헌법에 분명히 명시하여야 한다. 즉 헌법에 중앙정부와 지방자치단체의 수직적 분권원칙을 천명하며 헌법을 통해 중앙정부와 지방정부가 종속관계가 아니라, 국정 운영의 동반자적 대등관계로서 역할을 분담해 나가야 한다.

자치조직권도 보장되어야 한다. 현행 지자체 사무의 70% 이상이 지자체 고유사무가 아닌 정부·기관 위임사무라는 현실을 타개해야 한다. 그리고 국민의 복리증진과 지역발전을 위해 필요한 사항은 지방자치단체가 자율적으로 정하도록 하여 자치입법권을 헌법으로 보장해야 한다.

대선이 다가올수록 개헌은 정부형태 프레임으로 급속히 빠져들 가능성이 있다. 국민들 또한 복잡하고 2,3차원적으로 다가오는 재정, 행정, 지방분권의 논의보다는 정부형태 프레임에 집중하게 돼 결국 용두사미 개헌으로 그칠 가능성이 있다.

이를 경계해야 한다. 이번 개헌은 지방분권을 통해 권력과 자본이 특정세력이나 특정지역에 집중되지 않도록 하는 것이 우선되어야 한다. 그것이 추상같은 촛불의 명령이다.

마침 영·호남의 상생과 협력을 위해 매년 개최되는 영호남시도지사협력회의가 9일 전남 여수에서 열렸다. 영호남 8개 시도지사는 이 자리에서 국가의 권한과 책임을 지방정부에 과감하게 이양하고 권력구조 체계도 지역의 대표성을 강화하도록 ‘지방분권 개헌촉구 결의문’을 채택해 국회의장, 국회 개헌특위, 4당 대표, 대한민국시도지사협의회 등 지방 4대 협의체에 전달했다.

결의문에서 제안하는 방안에 개헌을 논의하는 정치권은 귀를 기울여야 한다. 여의도에 갇히는 것을 경계해야 한다. 선출직으로서 전국 지방 사무를 책임지는 자치단체장들을 국민의 ‘대리인’으로 상정해야 한다. 지방자치단체의 요구에 귀를 기울이는 것이 진정한 자치 분권의 시작이 된다.

다음은 결의문 내용이다.

하나. 지방자치제도의 실현을 위해 자치입법권의 확대, 자치재정권의 확립, 자치 조직권의 보장을 위해 중앙정부의 권한을 과감하게 이양하여야 한다.

하나. 국민의 기본권 신장을 위해 국민안전권 도입으로 국가의 책무를 반영하여야 한다.

하나. 지역 경쟁력을 강화하기 위한 행정체제 개편과 함께 국가균형발전의 다양한 제도적 장치를 마련하여야 한다.

하나. 정부와 국회의 권력구조도 지역의 대표성과 지방자치제도의 이념적 가치를 담아내기 위한 방안을 강구하여야 한다.

하나. 국회 개헌특위는 지방의 다양한 의견을 반영하기 위한 지방자치단체장이 참여하는 기구를 구성하여야 한다.