최근 국민연금 재정계산 공청회와 관련하여 소득대체율 인상안이 공청회 보고서에서 전면 배제됨에 따라 논란이 일어나고 있다. 필자는 재정계산위원으로 활동하면서 소득대체율 인상안을 주장하다가 재정계산위원회에서의 부당한 처사로 인해 다른 한 위원과 함께 재정계산위원에서 사퇴하였다. 이와 관련하여 재정계산위원으로 있었던 오건호 박사가 지난 9월 1일 <프레시안>에 "언제까지 국민연금 소득대체율에 갇혀 있을 것인가"라는 제하의 글을 실었는데 이에 대한 반론을 펼친다. 필자
연금삼총사(?), 그럴 듯하지만 그럴 듯하지 않은 이야기
오건호 박사는 '연금삼총사'를 거론하면서 국민연금 외에 기초연금과 퇴직연금도 함께 고려하자고 말한다. 우리나라에는 국민연금과 기초연금, 퇴직연금(퇴직급여) 세 가지가 있으니 듣기에는 그럴 듯하다. 하지만 세 가지가 제 역할을 하게 만들기에는 넘어야 할 산이 너무 많다.
오 박사는 최근의 노인빈곤율 하락에 기초연금이 일등공신이라고 말한다. 하지만 실증연구에 의하면 노인빈곤율 하락에 기초연금의 역할도 있지만 국민연금의 역할이 더 큰 것으로 나타난다(소득분배 변화와 원인 분석 연구(2022), 한국보건사회연구원). 또 최근의 노인빈곤율 하락에는 코로나 지원금의 영향도 고려해야 한다. 요컨대 노인빈곤율 감소가 순전히 기초연금 때문이라고 하기는 무리라는 것이다.
오 박사는 앞으로 기초연금을 저소득노인에게 더 많이 주는 방식으로 전환하면 노인빈곤 개선에 더 효과를 낼 수 있다고 말한다. 하지만 기초연금을 저소득노인에게 표적화하는 방식으로 제도를 바꾸면 공공부조의 성격이 더 강화되고, 어쩔 수 없이 권리성이 약화된다. 이미 권리적 성격이 강한 국민연금이 계속 성숙해가고 있고 그것으로 노인빈곤 예방효과를 충분히 볼 수 있는데 그것을 놔두고 왜 자꾸 기초연금을 저소득노인에게로 제한된 공공부조화하고서 그것을 가지고 노인빈곤을 어떻게 하려고 하는가?
게다가 기초연금을 공공부조화하고 그것으로 빈곤을 감소시킬 정도가 되려면 기초연금 수급자에게 지급되는 급여는 금액이 제법 커야 한다. 그런데 오 박사는 20년 이상 보험료를 내야 그나마 제대로 된 급여를 받을 수 있는 국민연금의 급여는 한 푼도 올릴 수 없다고 주장한다. 이 주장대로라면 특히 서민들의 경우 '기여 방식의 국민연금 급여수준'과 '기여하지 않고서도 급여를 받는 기초연금의 급여수준' 간 차이가 별로 없을 것이다. 그러면 사람들은 '왜 내가 20년 이상씩 국민연금 보험료를 내야 하는가'라고 묻지 않겠는가? 물론 국민연금은 의무가입이므로 가입은 하겠지만, 순응도는 떨어질 것이고 국민연금은 국민들의 마음으로부터 지지를 받지 못하게 될 것이다. 이를 원하는 사람은 아마 없을 것이다.
퇴직연금에 관한 주장도 마찬가지로 무리한 주장이다. 현재 우리나라에서 의무화된 제도는 퇴직급여제도이며 여전히 퇴직금과 퇴직연금 중 선택이 가능하다. 이렇게 퇴직연금과 퇴직금 중 선택이 가능하게 한 것은 퇴직금이 그만큼 오래되었고 중요한 역할을 하기 때문이다.
현재 우리나라에서는 대개 50대 초반 정도면 젊은 시절 입직한 주된 일자리에서 퇴직하기 마련이다. 이때 퇴직금이 매우 중요한 생계의 원천이다. 이렇기 때문에 퇴직연금도 대부분 중도해지하고 이를 연금형태로 받아가는 비율은 계좌기준으로 3% 가량에 불과하다. 게다가 이렇게 연금형태로 받아가는 경우에도 이는 퇴직시점부터 국민연금 수급개시 중간을 보충하는 가교연금의 역할을 한다. 또 현재 퇴직연금에는 장애연금과 유족연금이 없어 장애와 사망에 대한 보장기능이 없다. 따라서 퇴직급여제도는 사실상 노후보장기능을 거의 수행하지 못하고 있다.
퇴직연금이 노후보장수단으로 기능할 수 있어야 하는 것은 맞다. 하지만 그러기 위해서는 노동시장과 기업운영의 개혁이 이루어져야 하는 등 넘어야 할 산이 너무 많다. 국민연금의 수급개시연령 연장으로 계속 커져가는 소득공백을 메울 실효적 방안을 이번 재정계산위원회도 내놓지 못한 마당에 연금형태 수령이 계좌기준 3%에 불과한 퇴직연금이 마치 금방이라도 국민연금과 함께 노후보장기능을 할 수 있을 것처럼 말하는 것은 너무나 무책임한 태도이다.
우리나라에 국민연금 외에도 기초연금과 퇴직연금이 있다는 사실은 누구나 다 안다. 문제는 무엇을 중심에 둘 것인가이다. 오 박사는 연금삼총사를 주장하지만, 그 중 기초연금은 공공부조화하여 축소시키고 국민연금은 급여수준을 현 수준에 묶어두어 더 이상 자라지 못하게 하고 언제가 될지 알 수도 없는 퇴직연금의 노후보장기능에 의존하자고 한다. 또 국민연금이 저소득취업자들에게 안정적인 노후보장수단이 될 수 없다고 말하고, 그래서 기초연금이 도입되었다고 말한다.
하지만 저소득취업자들을 어떤 형태로든 지원하여 그들을 권리성이 강한 국민연금에 가입시킬 생각은 왜 하지 않는지 되묻고 싶다. 저소득층 보험료 지원은 보장성강화론이 끊임없이 주장해왔던 바이며 여기에 오 박사도 동의하는 바가 아닌가? 퇴직연금의 노후보장기능 강화는 필요하지만 가능할지 불확실성이 아직은 크고, 그것이 이루어질 장기(長期)에 우리는 모두 죽는다.
연금삼총사, 즉 다층연금체계를 꿈꾸더라도 중심이 있어야 한다. 그 중심은 현재 성숙을 향해가고 있는 국민연금이 되어야 한다. 필자는 기초연금을 공공부조화하는 것에 그리 찬성하지는 않지만, 그런 공공부조화한 비기여방식의 기초연금의 급여가 빈곤완화에 효과를 낼 정도의 수준을 유지하려면 기여방식의 국민연금이 적절한 급여수준을 보장해줘야 하고 또 그래야 언젠가는 노후보장기능을 하게 될 퇴직연금도 적절한 자리를 잡을 수 있는 것이다.
언제까지 소득대체율 '하락 방치'에 갇혀 있을 것인가?
오 박사는 보장성강화론 측이 국민연금의 소득대체율에만 시야가 좁게 갇혀 있다고 말한다. 하지만 필자가 보기에 오 박사야말로 소득대체율을 한 푼도 못 올린다는 데 시야가 갇혀 있다. 오 박사가 말하는 크레딧과 보험료 지원은 보장성강화론 측이 진작부터 주장해왔던 바이다. 먼저 이 점에 있어서 오해가 없기를 바란다.
오 박사는 국민연금의 소득대체율을 올릴 필요가 없다는 근거로 '국민연금의 급여가 낮은 것은 짧은 실질 가입기간 때문이지 낮은 소득대체율 때문이 아니'라고 말한다. 때문에 보험료지원이나 크레딧 등의 강화를 통한 이른바 실질소득대체율 상승에 주력해야 한다고 말한다. 나아가 2021년도 OECD 보고서에서 발표된 국민연금 소득대체율 32.1%가 OECD 평균 42.2%보다 왜 낮은지를 보장성강화론 측이 객관적으로 설명하지 않는다고 말한다.
보장성강화론 측은 OECD 보고서를 근거로 국민연금의 소득대체율이 왜 낮은지를 이미 설명했고(공적연금강화국민행동 이슈페이퍼, 2023 ①，②) 관련 학술논문도 냈으며(한국 공적연금 소득대체율의 진실과 연금개혁의 방향, 동향과 전망 2023년 여름호) 오 박사와 이 사안으로 몇 차례 토론도 했다. 오 박사가 필자의 설명을 잘못 이해했거나 받아들이지 않은 것뿐이다.
오 박사는 국민연금의 지급률이 1%라고 말한다. 하지만 이는 오류다. OECD 보고서를 가지고 말하려면 OECD의 기준에 맞게 말해야 한다. 평균임금 가입자 기준으로 국민연금의 지급률은 0.82이다(=0.31(A급여)+0.51(B급여)). OECD 평균은 0.96이다. 즉 국민연금의 지급률은 OECD보다 낮다. 저임금가입자의 지급률은 국민연금이 1.13이며 OECD 평균은 1.26이다.
오 박사가 말하는 지급률 '1'은 국민연금 가입자들끼리 계산한 평균소득(A값)을 기준으로 할 경우의 지급률이다. 그러나 OECD에서는 전체사회의 평균임금을 기준으로 사용한다. 우리 국민연금의 A값은 이 전체사회 평균임금의 70% 정도이므로 A값 기준 지급률을 OECD와 비교하려면 OECD에 대해서도 전체사회 평균임금의 70% 수준의 소득수준을 찾아낸 다음 이 소득수준에서의 지급률을 계산하여 비교해야 한다. 이렇게 계산하면 OECD 평균은 대략 1.11 가량이고 국민연금 지급률 '1'보다 높다.
오 박사는 OECD가 계산한 소득대체율과 관련하여 국민연금의 하후상박 급여구조를 거론한다. 국민연금의 급여구조가 하후상박인 것은 맞다. 하지만 OECD가 계산한 것은 1층과 2층의 공적연금을 합한 소득대체율이지 2층의 소득비례연금의 소득대체율만 계산한 것이 아니다. OECD의 다른 회원국들은 1층과 2층을 합하여 하후상박 급여구조를 가진다. 그래서 국민연금이 평균임금가입자 기준 소득대체율이 31.2%이지만 저임금가입자의 소득대체율은 43.1%로 저임금가입자일수록 소득대체율이 높아지는 것처럼, OECD도 평균임금가입자 기준으로는 소득대체율이 42.2%이지만 저임금가입자 기준으로는 55.8%로 저임금가입자일수록 소득대체율이 높아지는 것이다.
이에 대해 오 박사는 우리나라의 경우 기초연금이 계산에 포함되지 않았다고 주장한다. 기초연금이 빠진 것은 맞지만 그것은 OECD의 기준에 따른 것이고 기초연금이 있지만 제도 형태에 따라 우리처럼 소득대체율 계산에서 기초연금이 빠진 나라도 있다(예: 핀란드). 그리고 기초연금을 포함해도 우리나라 공적연금의 소득대체율은 여전히 낮다. 즉 저임금가입자의 소득대체율은 기초연금을 포함할 경우 50.9%가 되는데 이는 OECD 평균 55.8%의 91% 수준으로 제법 올라가지만 OECD보다 낮은 것은 여전하다.
또한, 오 박사는 국민연금의 소득대체율이 낮게 계산된 이유로 최대가입기간이 국민연금의 경우에는 38년이 적용된 데 비해 OECD 국가들은 평균 44.1년이 적용되었기 때문이라고 말한다. 이는 OECD가 회원국들의 연금소득대체율을 계산할 때 각 나라가 법률로 정한 최대가입기간을 가입한다고 가정했을 때의 소득대체율을 계산하기 때문이다. 그래서 22세에 입직하는 경우 국민연금은 법정최대가입기간이 38년이 되는 것이고 OECD 다른 회원국들은 평균 44.1년이 되는 것이다.
우리나라는 실제 평균가입기간이 38년에 훨씬 못미친다. 이번 재정계산에서도 2070년대에 가도 평균가입기간이 28년 정도 되는 것으로 전망되었고 현재는 20년가량이다. 그러므로 실제 가입기간보다 엄청나게 긴 38년이라는 최대가입기간을 가정하여 계산된 국민연금의 소득대체율 32.1%는 그 자체로도 과장된 것이다. OECD가 이처럼 각국의 법정 최대가입기간을 가정하여 소득대체율을 계산하는 것은 국가 간 비교를 위해서이다. 그래서 크게 과장되었음에도 불구하고 국가 간 비교를 위해 기준을 통일한 것이니 일단 받아들인다고 하자.
실제 문제는 오 박사의 모순된 주장에 있다. 법정 최대가입기간 자체가 짧아 소득대체율이 낮게 계산된 것이라고 말했으면 법정 최대가입기간을 늘리는 개혁을 주장해야 하는데 오 박사는 그것 대신 보험료 지원과 크레딧 강화를 말한다. 이것이 왜 문제가 되는가 하면, 보험료 지원이나 크레딧 강화는 그것을 아무리 내실 있게 한들 법정 최대가입기간 내에서만 가입기간을 늘릴 수 있기 때문이다.
가령 법정최대가입기간이 38년이면 크레딧을 아무리 많이 받아도 최대 38년까지만 가입기간을 늘릴 수 있는 것이다. 보험료지원도 마찬가지다. 게다가 크레딧은 노동시장 기여도, 출산기여도, 군복무기여도와 연계되어 있어 그 효과가 극대화되기 어렵다. 이번 재정계산위원회에서 제안한 크레딧 강화방안은 제한적이다. 또 한 연구에 의하면 보험료 지원의 효과는 그리 크지 않은 것으로 나타나고 있다(국민연금 지역가입자 보험료 지원제도의 노후소득보장 효과 추정(2023), 한국보건사회연구원).
따라서 오 박사의 주장은 앞뒤가 맞지 않는다. 국민연금의 소득대체율이 법정최대가입기간 자체가 짧아서 낮게 계산된 것이라면 오 박사는 당연히 법정최대가입기간을 늘리자는 주장을 해야 한다. 그런데 오 박사는 그런 주장 대신 법정최대가입기간 내에서만 가입기간을 보완해줄 수 있는 크레딧이나 보험료지원을 주장한다. 이렇게 모순된 주장을 하면서 마치 법정최대가입기간을 연장하는 것과 크레딧이나 보험료지원으로 가입자들의 가입기간을 늘려주는 것이 상호대체가능하고 호환가능한 것처럼 말한다. 이는 오류이다. 크레딧이나 보험료 지원을 아무리 강화해도 그것은 국민연금의 최대가입기간 내에서만 움직일 뿐이다. 최대가입기간이 짧아서 문제라면서 최대가입기간을 넘지 못하는 대책을 주장하니 이 얼마나 모순적인가.
그런데 오 박사는 여기서 더 나아가 크레딧이나 보험료지원을 통해 가입기간을 늘려서 보장하는 소득대체율을 실질소득대체율이라고 하면서 그것으로 명목소득대체율을 대체할 수 있는 것처럼 말한다. 우선 여기서 '명목'과 '실질'의 용법에 문제가 있다. 일반적으로 명목과 실질이라는 용어는 물가의 고려 여부에 관한 것이며, 연금에서 '실질'이라는 개념은 퇴직 후 첫 수령한 연금이 퇴직기간 동안 그 실질가치를 유지하는가 여부에 관련된 것이다. 따라서 오 박사가 말하는 명목대체율은 법정대체율이라고 하는 것이 맞고 실질대체율은 수급권이라고 하는 것이 더 적절하다.
이 문제는 그냥 넘어간다고 쳐도, 문제는 그가 말하는 실질대체율과 명목대체율이 대체가능하지 않다는 데 있다. 법정최대가입기간을 늘리지 않은 상태에서 크레딧이나 보험료지원 강화가 법정최대가입기간을 넘어설 수 없는 것처럼 법정대체율 자체를 올려놓지 않은 상태에서는 크레딧이나 보험료지원을 아무리 강화해도 그것은 법정대체율 안에서의 이야기라는 것이다. 즉 크레딧과 보험료지원 강화는 OECD가 계산한 소득대체율 32.1% 안에서만 움직일 수 있을 뿐이다.
이렇게 가입자들의 수급권을 향상시키는 것과 법정최대가입기간이나 법정소득대체율 자체를 인상하는 것조차 구분하지 못하고 이 두 가지를 뒤섞어서 이들이 마치 서로 대체가능한 것인 것처럼 주장하거나, 혹은 두 가지를 동시에 추구하는 것이 불가능한 것처럼 소득대체율 인상을 반대하는 오 박사의 논리는 무엇을 위한 것인지 의아할 따름이다. 게다가 국민연금의 지급률을 과다계산하면서 지급률이 높다고 주장하는데, 이런 논리가 어떻게 수용될 수 있을 것인가? 이런 엉성하고 모순된 논리로 크레딧과 보험료지원 강화를 주장하는 것은 올바른 연금개혁을 방해할 뿐이다.
물론 재정계산위원회가 가입연령 상향안도 제시했고 특고의 가입방안도 제시한 것은 맞다. 하지만 위원회는 가입연령 상향에서는 기업부담을 고려하여 노사자율로 가입연령 상향을 정하도록 하여 사실상 가입연령 상향의 실효성이 거의 없는 방안을 내놓았고, 특고의 가입과 관련해서도 사업장가입자로의 전환 검토 정도로 그쳤다. 오박사가 저소득가입자들의 실질적인 가입기간 확대를 원했다면, 재정계산위원회에서 이 의제에 대해 적극적인 견해를 피력하고 정책화시키기 위해 노력하는 것이 필요했다.
그러나 재정계산위원회에서 오 박사가 이 의제에 대해 적극적인 의사표명을 한 장면이 필자에게는 떠오르지 않는다. 필자를 비롯한 또 다른 위원이 가입연령 상향과 특고와 관련한 재정계산위원회의 방안이 실효성이 없다는 점에 문제제기를 했지만 수용되지는 않았다. 오 박사는 소득보장강화주장을 비판하는 주장을 전개하는 용도로만 실질가입기간을 늘려야 한다는 주장을 내세우니 그 진의를 헤아리기가 어렵다.
또 오 박사는 재정계산위원회가 장애연금과 유족연금 관련해서도 보장성 강화안을 제안했다고 말한다. 맞는 말이다. 그런데 2023년 5월 기준으로 장애연금 수급자는 전체 국민연금 수급자의 1.1%이고 유족연금 수급자는 14.9%로 둘을 합치면 16% 정도이다. 장애연금과 유족연금이 중요하지 않다는 말이 아니다. 하지만 이것이 소득대체율을 한 푼도 올리지 않아도 될 정도의 대체물이 될 수 있는지는 생각해볼 일이다. 보장성강화는 모든 가입자에게 적용되어야 한다.
절대금액 비교는 의도적인 혼동 부추기기인가?
오 박사는 소득대체율 인상에 반대하는 또 하나의 논거로 소득대체율을 50%로 올릴 경우 중상위가입자는 연금인상액이 30만 원 안팎이지만 저소득가입자의 인상액은 10만 원가량이라면서 역진적이라고 주장한다. 그런데 오 박사는 국민연금 소득대체율을 OECD 국가들과 비교하는 과정에서는 국민연금의 급여가 저소득층에게 유리한 하후상박 구조라고 말하는데, 소득대체율 인상에 반대하는 이 주장에 오면 국민연금이 역진적이라면서 정반대의 주장을 편다. 왜 그런가? 한 가지 원인은 소득대체율 인상에 반대할 때 오 박사가 급여인상을 절대금액으로 비교하는 데 있다. 하지만 절대금액 비교는 소득대체율 개념에도 맞지 않는 잘못된 비교이다.
흔히 연금급여수준을 비교하기 위해 사용하는 소득대체율이라는 지표는 절대금액으로 표시하는 것이 아니라 수급자의 과거 소득에 비교한 비율로 표시한다. 그래서 40%니 50%니 하는 수치를 쓰는 것이다. 따라서 소득대체율 인상이 계층 간에 어떤 효과를 내는지를 비교할 때도 해당 계층에 속한 사람의 소득 대비 인상액, 즉 인상률을 비교해야 한다.
소득대체율을 40%에서 50%로 올리면 모든 소득계층에서 급여는 25% 상승한다. 물론 금액은 다르다. 하지만 이 25%의 인상분을 해당 소득계층의 소득 대비로 계산하면 고소득층은 인상률이 낮고 저소득층은 인상률이 높다. 예컨대, 소득대체율을 50%로 인상하면 30년 가입한 100만 원 가입자의 경우 본인소득 대비 연금인상액이 14.5%이지만 590만 원 가입자는 5.5%에 불과하다.
절대금액으로 비교하는 것은 마치 임금인상률을 10%로 타결했는데 임금의 절대액이 높은 부장은 더 많은 금액이 인상되고 임금의 절대액이 낮은 대리는 더 적은 금액이 인상되었다고 하여 이를 역진적이라고 주장하는 것과 같은 상식적으로 이해하기 어려운 주장이자 자칫 절대금액과 비율을 의도적으로 혼동시켜 대중들에게 착시를 심어주려는 시도로도 비칠 수도 있다.
오 박사는 이런 이해하기 어려운 주장들 끝에 소득대체율을 50%로 올리면 그에 필요한 재정을 충당할 수 없다고 주장한다. 그러면서 보험료와 급여만으로 재정을 해결하려고 하는 보험수리적 접근을 되풀이한다. 오 박사를 비롯한 재정안정론 측은 필요보험료율이나 부과방식비용률을 운운하지만 이 모든 지표들은 보험수리적 접근에 기초한 것이다. 하지만 공적연금의 재정을 보험료에서만 마련해야 한다는 법은 없다.
오 박사는 보험료를 넘어선 재원마련방안을 주장하는 필자와 같은 보장성강화론 측의 방안에 대해 구체성이 없고 빈약하다고 말한다. 하지만 필자가 보기에 보험료로만 재정을 충당하려고 하는 재정안정론자들이야말로 구체성이 없다. 그들은 숫자를 내놓지만 그 수치는 컴퓨터상에서 계산된 수치이지 현실에서 실현가능한 수치가 아니다. 필요보험료율이 20%라고 컴퓨터를 이용해 계산한들 그 20%는 현실에서 작동되지 않는다. 오히려 사람들로 하여금 국민연금으로부터 도망가게 만들 뿐이다.
또한 그 20%는 장기 성장률, 경제활동 참여율, 노동소득분배율, 출산율 추이 등에 따라 앞으로 계속 달라진다. 가능한 보험료 수준과 함께 제도가 제 기능을 하게 함으로써 사람들이 국민연금제도에 계속 참여하고 기여할 수 있게 하는 것이 더 중요하다. 이번 재정추계에 따르면 지금도 보험료 부과기반은 GDP의 29%에 불과하며 2050년대와 2060년대에는 25%대 내지 26%대로까지 하락한다. 70년에 걸친 장기재정방안을 제시하면서 이렇게 GDP의 1/4을 조금 넘는 규모로 감소하는 근로소득에만 보험료를 부과해야 한다고 주장하는 측이 오히려 현실성이 없고 구체성을 결여한 것이다.
지난 2019년 경사노위 연금특위에서 노동계는 12% 보험료 인상안에 대해 어렵게 합의를 이끌어냈다. 하지만 경영계가 보험료 인상에 끝까지 반대하여 결국 경사노위 연금특위는 연금개혁 합의안을 만들지 못했다. 현실이 이러함에도 경영계를 설득할 어떠한 복안도 없으면서 단순히 컴퓨터로 계산된 지표들에 근거하여 15%다, 18%다, 보험료율을 제시하는 것이야말로 탁상공론일 것이다.
인구추계상 노동연령인구가 감소하고 그에 따라 근로소득이 줄어들 것이 전망되는 데도 그 줄어드는 근로소득에만 부과되는 보험료로 연금재정을 충당해야 한다고 주장하는 것이야말로 시대변화를 무시하고 미래에 눈을 감는 거꾸로 행보이다.
무엇보다 법정최대가입기간이 짧아서 소득대체율이 낮게 계산된 것이라고 말하면서도 법정최대가입기간을 늘리는 대안은 제시하지 않은 채 크레딧이나 보험료지원 등의 대안만 제시하고 이것이 마치 법정소득대체율 인상을 대체할 수 있는 것처럼 주장하는 것이야말로 모순되고 시대착오적인 것이 아닌지 돌아볼 일이다.
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