지난 5월, 프랑스는 자국 내에서 철도로 대체 가능한 단거리 지역 간의 항공기 운항을 금지했다. 모든 운송수단 중 최대치의 탄소를 배출하는 비행기의 운항을 줄이고, 탄소배출량이 현저히 낮은 철도를 적극 활용하자는 취지다. 철도는 전 세계 각국에서 기후위기 시대의 대안 교통수단으로 주목 받고 있다.
"서울에서 부산까지 KTX를 이용하면 소나무 12그루를 심는 것과 같은 효과가 있다."
철도 이용에 따른 이산화탄소 감축 효과를 강조하는 한국철도공사의 오래된 캐치프레이즈 문구다. 실제로 고속철도가 서울에서 부산까지 이동할 수 있는 탄소량으로, 개인 승용차는 서울에서 수원까지 밖에 이동하지 못한다. 현재 철도를 이용하고 있는 시민이 모두 개인 승용차를 이용하게 된다면 당연히 탄소배출량이 늘어날 수밖에 없다.
그렇다면 개인인 내가 철도를 이용하는 것만으로도 우리나라의 탄소배출량을 감축할 수 있는 걸까? 전문가들은 국내 철도 시스템을 따져봐야 하는 문제라고 지적한다. 철도를 활용한 탄소감축효과가 기후위기 시대에 걸맞은 국가 단위 효과에 실제로 이르기 위해선, 단순히 개인의 철도 이용을 독려하는 것보다는 철도망·운행횟수 등 철도의 기반 환경과 정책이 중요하다는 이야기다.
전 세계 온실가스 배출량의 90%를 차지하는 60개국을 대상으로 시행하는 기후변화대응지수(CCPI)에서 한국은 2021년, 2022년 기준 60위로 연속 최하위를 기록하고 있다. 특히 교통 분야는 국내 전체 탄소배출량의 약 15%를 차지할 정도로 탄소배출에 있어서 주요 분야다. 한국의 교통 분야 탄소배출량은 정체 수준을 넘어 지속적인 증가추세를 보이고 있다.
한국에서 철도가 실질적인 친환경, 기후대응 교통수단으로 불리기 위해서는 해결해야 할 과제가 많아 보인다. 한국에서 철도는 '친환경'으로 나아갈 수 있을까. 6월 28일 '철도의 날'을 맞아 철도 및 기후 전문가들이 기후위기 시대 한국 철도의 과제와 미래에 대해 논했다.
박흥수 사회공공연구원 철도전문위원, 도서 <거대도시 서울 철도> 저자 전현우 서울시립대 자연과학연구소 연구원, 장병극 철도경제신문 기자와 함께 김현우 에너지 기후정책연구소 책임연구자가 대담을 나누고 <프레시안>이 정리했다. 아래는 주요 대담 내용이다. 편집자 주
박흥수 사회공공연구원 철도전문위원 : 반갑다. 철도의 날을 기념해 철도에 관심을 가지고 계신 분들을 한 자리에 모았다. 한국사회에서 철도를 중심으로 한 공공담론에 대해 다시 고민할 시기가 왔다. 그것도 아주 중요한 시기라는 생각이다. 기후위기가 전 지구적인 과제로 떠오른 시대고, 철도의 중요한 사회적 역할 중엔 '기후위기에 대응하는 대안 교통수단'으로서의 역할도 있기 때문이다.
먼저 기후위기에 대한 한국정부의 대응 이야기를 빼놓을 수 없겠다. 지난 문재인 정부도 그렇고 이번 윤석열 정부도 그렇고, 말을 넘어 행동으로서 기후위기에 잘 대응하고 있느냐 묻는다면 그렇지 못하다는 평가가 대부분이다. 만약 한국정부의 기후위기 대응을 점수화해본다면 몇 점이나 얻을 수 있을까.
김현우 에너지기후정책연구소 책임 연구원 : 사실 우리가 따로 점수를 매길 필요도 없다. 국제 기후변화대응지수(CCPI)에 따르면 한국의 기후 대응 점수는 이미 세계 60위(2021년, 2022년 기준)로 평가되고 있다. 그 나라의 온실가스 배출량과 배출 감소 추세, 정부의 기후정책 강구 정도 등을 종합한 수치인데, 소위 '선진국'이라 일컬어지는, 의미 있는 나라 중엔 거의 최하위권이다. 우리와 비슷한 수준의 62위가 사우디아라비아다.
특히 같은 경제협력개발기구(OECD) 국가와 비교해 보면 상황이 더 심각하다. 다른 OECD 국가들은 경미한 수준으로라도 (온실가스 배출량이) 줄어들고 있는데, 한국은 오히려 배출량이 늘어나고 있다. 전 세계 온실가스 배출량이 기록적으로 줄어들은 코로나19 팬데믹 초기 기간 동안 세계의 평균 감축률은 5~10%대였다. 우리나라는 동 기간 동안 배출량이 2% 줄었고, 코로나가 끝난 작년엔 3~5% 늘어났다. OECD 국가 중엔 이런 나라가 없다.
전현우 서울시립대 자연과학연구소 연구원 : 철도 이야기를 연결하기 위해 교통 분야의 온실가스 데이터를 따로 살펴볼 필요도 있다. OECD 차원으로 생각해 보면, 에너지 사용에 따른 다른 분야들의 경우 대체로 평균 배출량이 줄어드는 추세다. 그런데 교통 분야만은 다르다. 대부분의 국가들이 정체 수준에 머물러 있고, 우리나라의 경우 오히려 증가했다. 개발도상국은 증가율이 빠르게 나타난다. 다른 분야에 비해서 교통 분야에서 온실가스 배출량이 제일 늦게 줄어들고, 그만큼 줄이기 어렵다는 소리다.
박흥수 : 교통 분야의 온실가스 배출 감축을 이야기할 때 여기저기서 '철도' 이야기가 나온다. 프랑스의 경우, 최근 철도 이용 활성화를 위한 법까지 제정했다. 지역에서 지역으로 이동할 때, 철도로 대체가 가능한, 비행 소요시간 2시간 30분 이내 거리의 경우 (탄소배출이 극심한) 단거리 비행기 운행을 금지하는 법이다.
우리나라로 치면 제주도를 제외한 전 지역에서 비행기 운행이 금지되는 셈이다. 탄소배출량 감축을 위해 국가가 나서서 '지금 아니면 못한다'는 위기감을 조성하고 있다는 생각이 들었다. 반면 한국의 경우 "국내 어디든지 1시간이면 간다"는 식의 항공회사 광고 문구를 지하철 곳곳에서 접할 수 있다.
세계적인 추세에 '역행'하는 광고가 별 문제의식 없이 유통될 정도로, 그만큼 인식의 격차가 큰 상황이다. 교통분야에서의 온실가스 감축은 단순히 항공만의 문제도 아니다. 도로, 항공 등 전 교통체제에서의 문제다. 프랑스 의회가 한 것처럼 한국 국회가 그런 체제 전환을 이뤄낼 수 있을까.
김현우 : 코레일 티켓을 보면 작년부터 "서울에서 부산까지 KTX를 이용하면 소나무 12그루를 심는 것과 같은 효과가 있다"는 내용의 홍보 문구가 들어가 있다. '철도를 타면 에너지 소비가 상대적으로 적어진다'고 많이들 하지 않나, 실제로 많은 조건이 따라주면 그런 효과가 난다. 그러나 중요한 건 '승용차 대신 철도로 부산까지 갈 수 있는 옵션이 많이 마련돼 있는가'이다. 실제로는 그렇지가 못하다는 게 중요하다.
서울, 부산, 강릉, 목포 정도의 도시 말고는 (철도로 부산까지 이동하는) 옵션이 없다. 있는 옵션 내에서도 좌석 편성은 한정적이니 대체로 포화상태다. 즉 '소나무 12그루를 심는 효과'는, 계산은 나오지만 실제로는 작동하지 않는 효과다. 이게 실제로 작동해야 (국가적으로) 온실가스 감축이란 효과가 나온다.
프랑스의 '2시간 30분 내 항공기 운행 금지' 관련 법안의 경우를 생각해보자. 프랑스는 항공노선을 금지하기만 한 게 아니다. 실제 철도를 이용하도록 당근 정책을 적극적으로 펼쳤다. 개인이 원하는 곳까지 갈 수 있는 기차 편성을 더 보장하고, 그 지역에서 8시간 안에 업무를 본 후 '돌아올 수 있는' 여건을 만들어줘야 한다. 한국의 경우 규제라는 '채찍'도 없고 인프라 강화와 같은 '당근'도 없다. 결국 "소나무 12그루"라는 공허한 숫자만 남는다.
전현우 : 말로만 '열차가 부족하다' 할 수 없으니 실제로 계산을 한 적이 있다. 서울과 수도권을 제외한 삼남지역에 인구 50만 명 이상의 대도시가 11개 있다. 적어도 그 11개 도시들끼리는 철도를 연결해야 한다는 기준을 잡고 열차 편성 실태를 확인 해봤다. 2021년 기준 철도로 11개 도시를 서로 연결하는 경우의 수가 총 55개 나오는데, 30분에 한 편을 잡아 탈 수 있는 경우의 수가 10개였다. 하루에 3편 이하만 존재하는 경우의 수가 25개였고, 나머지 절반 정도는 실제로는 철도 연결이 의미가 없는 경우였다. '썩어가는 철도'인 셈이다.
다만 지금의 경부선 고속철도라도 없었다면 철도 사업 자체가 소멸 위기를 맞았을 테니 일단 (고속철도에) 투자를 하고, 이를 통해 사람들을 (철도로) 흡수하고 있다는 효과는 인정해야 한다. 도로 투자가 억제되지 않고 도로와 철도 투자가 함께 늘어났다는 점, 그래서 수송량 전체가 늘어났다는 점은 분명 아쉬운 부분이다. 그러나 지금의 철도까지 도로로 대체됐으면 교통 분야 온실가스 배출량은 훨씬 많아졌을 것이다.
개인적으론 '양적 비교'가 논의의 출발점이라고 생각한다. 철도의 에너지 효율은 자동차 도로와 비교해서 통상 10배, 탄소 효율은 5배 정도로 계산한다. 한 사람이 철도를 타고 서울에서 부산까지 가면서 배출하는 탄소로, 자동차는 서울에서 수원까지 밖에 가지 못한다. 이런 양적인 비교를 대중적 인식과 실제 정책에 반영해야 철도망의 확장이 이루어질 수 있겠다.
장병극 철도경제신문 기자 : 사실 철도가 "소나무 12그루" 문구 같은 친환경 브랜드를 차용한 지는 오래됐다. 대표적인 친환경 기술이라고 평가 받는 전기 철도가 도입된 지도 이미 50년째다. 전기는 친환경적 기술이고, 당연히 전기로 운행하는 철도도 친환경이라는 논리가 세워진다. 그런데 학회 일부에서는 그러한 친환경 브랜딩이 '가식'에 가깝다는 지적도 나온다.
가령 전기 철도는 전기를 굉장히 많이 소비하고 있지 않나. 그렇다면 '그 전기의 생산원은 진짜 친환경적인가'라는 질문도 필요하다. 전기는 원자력발전소에서도 끌어올 수 있고 화력발전소에서도 끌어올 수 있다. 전기가 어디서 생산되느냐, 그 생산원이 정말 친환경적이냐, 이런 질문에 따라 이를 사용하는 철도도 비로소 친환경적이란 평가가 가능하다는 지적이다. 결국 철도가 좀 더 친환경적으로 되기 위해서는 전기를 굉장히 효율적으로 사용하거나, 아니면 궁극적으로 전기 자체가 친환경적으로 생산돼야 한다는 것이다.
최근에는 '회생전력'과 같은 친환경 기술도 실제로 구현되고 있지만, 한국의 전반적 상황을 조망해보면 여전히 ‘전기를 얼마나 더 효율적으로 사용하고 있느냐’란 질문엔 물음표가 붙을 것 같다. 결국 탄소중립이라는 정책적 방향성이 중요하다. 특히 철도는 공공 인프라이기 때문에 정부의 정책 기조에 굉장히 큰 영향을 받는다. 안타까운 건 재정건전성에 주요 초점을 맞춘 현 정부 들어서, RE100 등 탄소중립을 위한 정책적 방향성이 주요 부처들에서 슬그머니 사라지고 있다는 점이다.
탄소중립 정책이 정해지는 '구조'에도 문제가 있다. 철도는 국토교통부의 영향을 많이 받지 않나. 그런데 탄소중립은 환경부에서 주도한다. 환경부와 산업통상자원부가 관련 정책을 주도하다 보니까, 국토부의 지도편달을 받는 철도 분야가 탄소중립에 대해서 주도적이고 구체적으로 정책을 수립하고 이행하기가 힘든 구조다.
박흥수 : 다만 여러 문제점에도 불구하고 수송효율, 에너지효율의 관점에서 철도는 (온실가스 배출에 있어) 굉장한 메리트를 가지고 있다. 정부의 '철도 공급'을 늘리기 위해서라도 대중의 철도 수요를 늘리는 일은 중요하다. 정부가 시민이 철도를 더 이용할 수 있도록 유도해야 할 텐데, 한국의 경우 그게 잘 안 된다는 지적이 많다. 애매한 위치에 철도역이 지어져 '역으로 이동하기 위한' 자동차 사용을 오히려 늘려버린다든가 하는 식이다. 독일의 경우 '49유로 티켓'을 통해 대중교통 유인을 성공적으로 구현했다. 최근엔 정의당의 '대중교통 N만 원 정기권' 정책 등 한국에서도 이 같은 정책을 말하는 이들이 늘고 있다. 어떻게 생각하는가.
전현우 : 사실 49유로 티켓을 바로 도입하기엔 지역적 차이가 크다. 독일의 경우 서울 같은 메가시티가 없다. 대중교통에 있어서의 지역불균등이 한국처럼 심하지 않기 때문에 전국적 차원에서 49 유로티켓 정책을 펼치기가 가능했다.
그런데 한국은 다르다. 대부분의 인구가 서울로 유입되는 상황이고, 그들 대부분은 청년이다. 서울과 지역 간의 인프라 차이에 대해서 얘기하면 항상 나오는 말이 있다. '지역엔 대중교통 인프라가 없다'는 말이다. 만약 서울에서 49유로 티켓과 비슷한 정책을 먼저 시행한다면 지역균형에 안 좋은 영향을 미칠 수도 있다. 시행해도 지역에서 먼저 시행해야 한다.
장병극 : 사실 환승할인이나, 좀 더 확대하면 무임승차 제도 등도 (49유로 티켓 제도와) 비슷한 면이 있다. 핵심은 이런 제도를 '복지' 개념으로 볼 것인가, 아니면 '대중교통 장려' 측면으로 볼 것인가에 대한 논의라고 생각한다.
가령 무임승차에 의한 대중교통 적자 문제는 거진 10년째 이어지고 있다. 이 문제를 논의하려 하면, 기획재정부에서는 '지방도시철도는 지방자치단체의 사무'라며 알아서 하라는 식으로 나온다. 지자체에선 제도 자체를 중앙정부에서 정한 건데 왜 우리가 떠맡아야 하냐는 입장이다.
그렇다면 중앙정부가 주도하는 '보편복지'의 개념으로 봐야한다는 얘긴데, 이 경우 철도의 수혜를 받지 못하는 지역은 복지 수혜를 받지 못한다는 문제가 발생한다. 분명히 복지 성격이 강한 정책인데, 특정 지역에만 수혜가 돌아가게 되니 차별 문제가 발생할 수 있다.
김현우 : 대중교통 정기권 정책 등이 지방도시에 불평등으로 작용할 수 있다는 의견인데, 저는 생각이 조금 다르다. 가령 서울에선 이미 환승할인을 통해 요금 감면 효과를 내고 있고, 이게 대중교통 유인효과를 내고 있는 것도 사실이다. 일단 충분히 대중교통 밀도가 있는 도시에서 먼저 시행해도 좋다. 그래야지 시민한테 '체감'을 시켜줄 수 있다.
물론 다른 지역의, 정책 혜택을 보지 못하는 사람들이 화를 낼 수 있다. 사실 그렇게 화가 나도록 해야 한다. 그 분노가 공공교통 확충 요구로 이어지고, 공공교통 강화 정책의 근거가 될 수 있기 때문이다. 지역불균형을 고려해 정책을 시행하지 않으면, 결국 논의와 행정의 지체만 가져오지 않을까. 49유로 티켓은 한국에 있어서도 돌파구가 될 수 있다. 가능한 빨리 시행해야 한다.
박흥수 : 약간의 절충을 하면, 오히려 '서울이 아닌 지역부터 시작하자'는 제안도 가능할 것 같다. 서울이 아닌 지역, 혹은 광역교통망이 형성되지 않은 군단위 지역부터 적극적인 대중교통 무료정책을 펼치는 식으로 말이다. 공공교통망이 부족한 지역에서 '대중교통을 더 쉽게 이용할 수 있는' 수단을 부여하는 방식이 정립된다면 어느 정도의 효과가 있지 않을까.
결국은 공공교통'망'의 확충이 필요하다. 서울에서 1만 원 티켓을 지금 당장 시행한다고 해도, 그래서 대중교통 유인효과가 크게 일어난다고 해도 현재의 인프라로는 수용성에 대한 문제가 남는다. 인프라를 적극적으로 건설해야 하고, 그 인파라 건설에 있어서 자동차를 적극적으로 배제하는 방식이 필요하다. 지하철이든, 지상철이든, 혹은 트램이든, 더 많이 만들어서 더 많은 사람들이 공공교통의 혜택을 받게 해야 한다. 개인의 자동차를 통한 혜택, 소위 '자동차 지배 시대'를 부추기는 교통정책은 더 이상 안 된다.
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