국토교통부가 지난 7일 ‘노후계획도시 정비 및 지원에 관한 특별법'을 공개했다. 재건축을 추진하는 1기 신도시(분당·일산·중동·평촌·산본)에 안전진단을 면제하거나 완화하는 특례를 주기로 했을 뿐만 아니라 용적률도 기존보다 더 높여주면서 사업성도 끌어올렸다.
특별법에 적용받아 특별정비구역으로 지정되면 기존 30년이 지나야 받을 수 있는 안전진단을 20년으로 줄일 수 있게 된다. 정비사업에서 대규모 광역교통시설 등 기반시설을 확보할 경우 안전진단마저도 면제해주기로 했다.
용적률은 2종 일반주거지역의 경우 300%까지 높이고 역세권 등은 최대 500%까지 올리기로 했다.
정부는 1기 신도시에만 이러한 특혜를 주는 게 부담스러워서인지 적용 대상을 1기 신도시에만 국한하지 않았다. 이번 특별법 적용 대상은 ‘노후계획도시'로 ’택지조성사업 완료 이후 20년 이상이 지난 100만㎡ 이상 택지‘가 여기에 속한다. 부산 해운대, 대전 둔산, 광주 상무, 인천 연수지구 등이 해당된다.
더구나 국토부는 택지지구가 100만㎡에 못 미쳐도 인접하거나 연접한 2개 이상 택지 크기가 100만㎡ 이상이면 이 법에 적용할 수 있도록 해주었다. 그렇게 되면 노후 구도심도 이번 특별법에 적용받을 수 있다.
국토부는 이러한 내용을 골자로 하는 특별법을 이달 중 국회에 발의할 계획이다.
논란도 예상된다. 30만 이상 주택이 존재하는 1기 신도시 뿐만 아니라 노후 구도심까지도 포함하는 이번 특별법이 진행될 경우, 전국이 건설현장으로 변할 수도 있다.
기존 정비사업보다 더 높은 용적률을 적용받는 것도 문제다. 비대해진 집적 효과로 발생할 교통 문제와 생활쓰레기 처리 문제 등이 지적된다. 더구나 인구가 줄어드는 가운데, 이렇게 용적률을 높인 아파트를 지을 필요가 있느냐는 비판도 제기된다.
과거 서울에서 진행한 뉴타운 재개발 사업의 판박이라는 지적도 나온다. 최경호 주거중립성연구소 수처작주 소장은 "특별법 혜택 범위가 넓어지면서 정비사업에 적용받으려는 지역들의 경쟁은 더욱 치열해질 것"이라며 "결국, 총선이 다가오면 너도나도 '우리 지역 먼저 특별정비구역으로 지정해달라'는 민원이 빗발칠 수밖에 없다"고 지적했다.
최 소장은 "더구나 용적률을 300~500%까지 올려 사업을 진행하면, 나중에 더욱 심각한 문제가 발생할 수밖에 없다"며 "결국 과거 서울에서 문제가 됐던 뉴타운 재개발 사업의 재림이 될 수 있다"고 주장했다.
최 소장은 국토교통부 장관 정책보좌관, 서울시 사회주택종합지원센터 센터장 등을 역임했다. 최경호 소장과의 진행한 인터뷰를 둘로 나눠 게재한다. 그 첫 번째 인터뷰 내용.
"특별정비구역, 자기 지역 정치인들에게 엄청난 민원을 제기할 것"
프레시안 : 정부가 재건축을 추진하는 1기 신도시(분당·일산·중동·평촌·산본)에 안전진단을 면제하거나 완화하는 특례를 주기로 했다. 발표된 내용을 보니 가장 큰 우려점은 건축 사업을 좌우하는 핵심 변수인 용적률도 대폭 높였다는 점이다. 특별법에 따르면 용적률이 최대 500%까지 높아진다. 안전진단도 면제해준다고도 한다.
최경호 : 용적률 상승이나 안전진단 면제 같은 특례의 내용도 문제긴 하나, 그것은 뒤에 이야기하자. 우선 이 특별법을 적용받는 대상, 즉 지역부터 이야기해야 할 듯싶다.
프레시안 : 이번 특별법은 1기 신도시만을 대상으로 하는 게 아니라 그 외의 수도권 택지지구나 지방의 신도시도 대상으로 한 것 같다. 대상이 확대된 것인가.
최경호 : 특별법이 정의하는 '노후계획도시'는 기본적으로는 택지개발사업이 완료된 지 20년이 넘은 100만제곱미터 이상의 택지를 대상으로 한다. 대략 주택 1만호가 들어가는 크기고, 서울의 동 하나 크기로 보면 된다. 주목할 점은 하나의 택지지구 규모가 100만제곱미터 미만이라 하더라도 인접한 2개 이상 택지를 합해 100만제곱미터 이상이면 같은 생활권으로 인정해 하나의 노후계획도시에 포함한다. 또한 이러한 택지지구와 함께 동일한 생활권을 구성하는 ‘연접 노후 구도심’도 포함할 수 있다.
프레시안 : 이것이 왜 문제인가.
최경호 : 문제라기보다는, 더 낡은 구도심을 놔두고 5개 신도시에만 특혜를 주느냐는 반발에 대응하기 위해서 범위를 넓혀준 것이다. 형평성 차원에서는 일리가 있다. 문제는 그 다음이다. ‘노후계획도시’ 지정은 참가의 문턱을 낮춘 셈이고, 실제로는 ‘특별정비구역’으로 인정받아야 각종 특례를 적용받을 수 있다. ‘특별정비구역’이라는 개념은 도시계획에서 이번에 처음 등장한 것 같다.
프레시안 : 어떤 개념인가.
최경호 : 대규모 블록들도 하나로 통합해서 정비하면서 기반시설도 확충하고 고밀화 할 수 있게 하는 단위다. 그림으로 보는 것이 이해가 빠를 것 같다. 다음 그림을 보면, 빨간 점선이 ‘노후계획도시’의 범위다. 지어진지 20년이 지나지 않은 판교는 제외되지만, 성남 구도심 같은 경우는 분당과 함께 ‘노후계획도시’에 포함될 수 있게 됐다. 그러나 빨간 점선 안에 들어갔다고 모두 특례를 받는 것이 아니다. 파란 실선과 같은 ‘특별정비구역’에 포함되어야 한다. 이 특별정비구역을 어떤 모양이나 기준으로 정하게 될 지에 대해서는 아직은 구체적으로 정해진 바가 없고 시행령으로 넘긴 내용이 많다.
프레시안 : 신청 자격의 범위가 넓어진 것인가. 그렇게 되면 너도 나도 특별법에 적용받아 재개발을 하고 싶어 할 듯하다.
최경호 : 그만큼 경쟁이 치열해질 것이다. 특별정비구역에 포함되기 위해서 주민들은 자기 지역 정치인들에게 엄청난 민원을 제기할 것이다. 그리고 이는 여러 문제가 발생할 여지가 크다. 다들 특별정비구역으로 지정받고 싶어하지 않겠나. 또 특별정비구역에서도 ‘선도지구’로 지정되면 정부나 지자체가 우선적으로 예산 및 행정지원을 하겠다고 했다. 스포츠로 치면 참가자격은 넓히고, 수상자에 대한 혜택은 층층이 나누어 놓았다. 다들 ‘특별정비구역’, 그중에서도 ‘선도지구’로 지정받고자 하는 경쟁이 치열해질 수밖에 없다.
"대규모 개발, 한번에 못 하기에 순환 개발해야 하나 고민 흔적 없어"
프레시안 : 특별정비구역으로 지정 받으려면 어떻게 해야 하나.
최경호 : 조금 복잡하다. 국토부 발표에 따르면 먼저 특별정비구역 및 선도지구 지정계획 등을 담은 ‘노후계획도시정비 기본계획’이 나와야 한다. 이 기본계획은 시장이나 군수가 수립하고 도지사의 승인을 받아 확정된다. 기본계획 단계에서는 지정권과 승인권이 분리돼있는 것이다. 이후에는 기본계획에 따라 실제 특별정비구역을 지정하는데, 주민의 제안을 받아서 지정권자, 즉 시장이나 군수가 지정할 수도 있고, 지정권자가 직권으로 지정할 수 있다.
프레시안 : 그럴 경우, 시장이나 군수는 민원이 들어오는 구역을 지정하지 않겠나. 과다 지정이 이뤄질 듯하다.
최경호 : 걱정하는 부분이 그 부분이다. 기본계획 수립과정에서 그 지역 시장 내지는 군수는 아무래도 최대한 민원을 수용하는 방향으로 지정한 초안을 경기도로 보내게 될 것이다. 실제로 현장에서 가장 요청도 많이 받기도 하지만, 승인권을 가진 것이 아니니 부담도 덜 할테니 말이다.
프레시안 : 경기도의 역할은 무엇인가.
최경호 : 기존의 정비사업은 ‘도정법’이라고 하는, ‘도시및주거환경정비법’에 의거해서 진행했다. 거기서는 특별시장이나 광역시장의 권한은 있었지만 같은 광역지자체여도 도지사는 아무런 권한이 없었다. 그건 기존의 도정법이 개별 단지의 정비사업을 대상으로 했기 때문에 넓은 범위를 다루는 도지사는 굳이 개입할 필요가 없었기 때문이다.
이번에는 범위가 커지다 보니 도지사도 일정하게 역할을 하게 한 것으로 보인다. 어쨌든 경기도는 전체 시군에서 몰려드는 지정 요청에 대해서 모두 승인하긴 힘들 것이다. 그리고 지금 ‘순서’에 대해서는 어디서 정할지 별로 언급이 없는데, 어느 지역을 지정하거나 지정하지 않을지, 그리고 어디서부터 먼저 시작해야 할지, 즉 순환정비의 순서에 대한 내용을 기본계획을 승인하기 전에 따져봐야 한다.
프레시안 : 경기도의 역할과 책임이 커진 것 같다.
최경호 : 책임은 커졌는데 권한은 별로 없고 민원은 많이 몰리게 될 것 같다. 개별 시장과 군수는 자기 지역에 많이 지정하고, 또 자기 지역부터 먼저 해달라고 할 수 있겠지만, 경기도로서는 전체적인 상황을 봐야 한다. 모두 한꺼번에 정비사업을 시작하면 엄청난 전월세난이 일어날테니, 적정한 규모로 묶어서 순환 정비를 해야 하는데, 어디에서부터 할지, 우리 지역은 왜 뒤로 밀렸거나 빠지게 되었는지에 대해서 불만이 생길 수밖에 없다. 경기도의 고심이 깊어질 수밖에 없다.
프레시안 : 1기 신도시만이 아니라 다른 지역도 특별법 대상이 되면서 규모는 더욱 커졌다. 이는 기존에 제기된 문제가 더 커진다는 의미도 된다.
최경호 : 1기 신도시는 30만가구가 넘고, 이제 주변지역까지 합치면 얼마가 될지 모르지만, 대략 50만가구라고 볼 수 있을 것 같다. 1기 신도시가 노태우 정부의 주택 200만호 건설의 일환이었으니 더 많을 수도 있다. 어쨌든 당시 지어진 집들 약 200만호가 비슷한 시점에 동시 노후화의 문제에 직면한 것이다.
프레시안 : 한 때의 성공이 다음 세대에게 부담으로 다가온 것인가.
최경호 : 과거 논밭에 집을 지을 때는 40년 뒤에 동시에 노후화되는 문제까지 고민하는 것이 한가한 이야기라고 여겼을 수도 있다. 또 서울로 몰려드는 인구가 너무 많으니 당시로서야 어쩔 수 없었을 수도 있다. 그걸 실수라고까지 비판할 수는 없겠지만, 그래도 이번에 고생을 하면서는 교훈을 얻어야 하지 않겠나. 다음 40년~50년 뒤에도 똑같은 부담을 후손들에게 안겨줘서야 되겠는가. 그렇기에 전월세난 문제도 있고, 50년 뒤 또 노후화될 시점의 상황도 생각하게 되면, 이번부터는 정말 순환 방식으로 순차적으로 할 수 밖에 없다. 그렇게 해야만 하는 것이다. 그런데 이 순서에 대해 고민한 흔적이 이번 발표에서는 찾아보기 힘들다.
프레시안 : 너도나도 자기 지역부터 먼저 개발해달라고 하는 것은 충분히 예측 가능한데, 이번 발표에서 그에 대한 대책이 없다는 말인가. 무슨 기준으로 어디부터 할지가 매우 중요하다. 그것을 바로 결정할 수 없다면, 추후에 어떤 단계에서 누가 정하는지에 대해서라도 언급 되어야 하는 것 아닌가.
최경호 : ‘총괄관리자’라는 표현이 등장하는데, 이건 개별 특별정비구역, 그러니까 아까 그림의 파란 실선 안에서 건축, 도시설계, 교통 문제들을 체계적으로 관리하라는 취지에서 전문가나 회사에 책임을 지우겠다는 것이다. 이것도 없는 것보다야 낫겠지만, 문제는 여러 개의 특별정비구역 사이에서 전체적인 조율을 하는 역할에 대한 언급이 없다. 기본계획 수립 시에 정하면 되지 않겠나 싶지만, 기본계획은 개별 ‘노후계획도시’, 즉 빨간 점선 단위로 수립한다. 하지만 1기 신도시가 5군데이니, 경기도 같으면 빨간 점선도 최소 5개 이상 여러 개 생길 것 아닌가.
"과거 뉴타운의 악몽이 재현될까 걱정이다"
프레시안 : 특별정비구역이 몇 개나 생길 수 있겠는가?
최경호 : 이론적으로만 보면, 일단 1기 신도시가 5개이니 최소 5개 이상의 ‘노후계획도시’가 생긴다. 100만제곱미터만 넘으면 되니 열 개, 스무 개가 될지도 모르겠다. 그리고 한 ‘노후계획 도시’ 안에 ‘특별정비구역’이 4~5개 이상 생긴다면, 총 20개 이상, 어쩌면 50개 이상의 ‘특별정비구역’이 생길 수 있다. 특별정비구역이 많아질수록, 그 특별정비구역 중에서 ‘선도지구’로 지정되기 위한 경쟁이 치열해질 것이다. 그리고 나머지 특별정비구역들 사이의 순서를 조율해야 하는데, 그럴 수 있는 권한이 있는 것이 누구인지, 어떤 원칙으로 순서를 정할 것인지에 대한 언급은 빠져있다.
프레시안 : 국토부가 아무것도 안 하고 '지정권과 승인권을 분리한다, 구체적인 계획 수립은 지자체에서 알아서 해라'는 방침만 정한 뒤 쏙 빠진 꼴이다. 이는 내년 총선에서 여러 문제를 일으킬 듯하다.
최경호 : 이 부분도 걱정이 크다. 소선거구제에서 지역구에 출마하는 정치인들은, 대부분 자기 지역구 내에 특별정비구역 지정 요청을 다 들어주겠다고 약속할 수밖에 없다. 1기 신도시 같으면 국회의원의 선거구는 시장이나 군수의 선거구보다 더 규모가 작다. 기초단체장은 한명이어도 국회의원 선거구는 2~4개 일수도 있고 선거구마다 후보가 4~5명씩 나오니, 후보들 간에 ‘우리지역에 더 많은 특혜를!’이라고 외치는 경쟁은 더 치열해질 것이다. 뉴타운 시절의 난리가 날 수밖에 없다.
프레시안 : 현수막 문구가 어떨지 눈에 선하다. 후보들로서는 경쟁후보보다 더 많은 특혜를 주겠다고 말 할 수밖에 없을 듯하다.
최경호 : 정비 사업이 잘 진행되기라도 하면 모르겠는데, 전‧월세난 문제와 별도로, 재건축·재개발이 제대로 진행될지도 걱정이다. 부동산 경기가 하강세다. 용적률을 높여도 미분양이 걱정되면 건설사로서는 참여를 망설이게 된다. 그렇다고 용적률을 높이지 않으면 사업성이 안 나온다. 그러면 주민들 사이에서도 사업에 대한 찬반 의견이 갈린다.
프레시안 : 전부 다 잘 안될 것으로 보는가?
최경호 : 특별정비구역의 선도지구로 지정받아, 유리한 입지에서 용적률을 올려 사업을 성공시키는 지역이 나올 수 있다. 그러나 대부분의 다른 지역은 특별정비구역으로 지정받지 못하거나, 지정 받고서도 선도지구가 되지 못하면, 구체적인 재개발이나 재건축안을 만드는 과정에서 사업이 표류할 수도 있다. 이런 상황은 뉴타운 때 이미 한 번 겪은 바 있지 않나.
프레시안 : 이명박 서울시장 때 시작된 뉴타운 사업은 당시 너도나도 지정해달라고 해서 300여 곳이 넘게 지정됐다. 그러나 2000년대 말 금융위기를 겪고 하면서 제대로 진행이 안 된 곳이 많아, 나중에 주민들의 신청이나 동의를 받아 뉴타운 지구 지정에서 해제된 곳들이 상당하다. 그 과정에서 여러 문제를 낳았다. 그런 식의 대규모 재개발은 더는 안 된다는 공감이 만들어진 줄 알았는데, 최근의 상황을 보니 그것도 아닌 듯하다.
최경호 : 이런 식으로 특별법이 만들어지면, 1기 신도시만이 아니라 그 주변지역에서까지 과거 뉴타운의 악몽이 재현되지 않을까 걱정이다. 지구는 과다 지정되고, 주민들 사이의 갈등도 심해지고, 사업은 지지부진하여 주거환경은 계속 열악해지는 것이다. 아까 그림에서 파란 점선들처럼, 구역 지정이 어떻게 되는 것이 좋겠냐를 둘러싸고 이합집산이 되면서 1차로 주민들 사이에 갈등이 생길 수 있고, 파란 실선들처럼 특별정비구역 지정이 되고 나면 너도 나도 선도지구로 지정해달라고 하면서 갈등이 생길 수도 있다. 이 특별정비구역에 들어가지 못한 곳들은 아무 특례도 받지 못한다고 반발할 것이다. 선거는 2년마다 돌아온다. 걱정이 안 되겠나.
프레시안 : ‘특별정비구역’으로 지정되지 않은 지역도 섭섭해 하겠지만, 처음부터 ‘노후계획도시’ 범위에 들어가지 못한 곳들의 문제는 없겠는가?
최경호 : 1기 신도시 주변 지역 같으면, 옆 동네의 정비사업 기간에는 전월세 수요가 늘어나니 전월세 대란으로 고생할 것이다. 그리고 몇 년 뒤 정비사업이 끝난 옆 동네에는 최신식 아파트가 용적률도 늘어난 채 들어선다. 그러면 자기가 사는 동네의 집값이 필연적으로 떨어진다. 이는 세입자나 자가 소유자 모두를 고생하게 할 가능성이 높다. 더구나 그때는 자기 사는 동네 주택도 노후화되는 시점일 것이다. 지금 국토부장관은 5개 신도시지역 기초단체장들과만 회의를 하지만 이는 그 주변 지역 단체장들과 광역단체장들도 다 관련된 문제다. (계속)
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