미세먼지는 모든 시민의 관심사이다. 사람은 숨을 쉬고 살 수밖에 없기에 대기오염은 모두에게 민감한 문제이다. 특히 올해 2월~3월, 고농도 미세먼지일이 장기간 지속되면서 정부도 시민도 미세먼지에 관한 특별 대책을 요구하고 있다. 정부는 미세먼지 추가경정예산을 편성하고, 미세먼지해결을위한 국가기후환경회의를 출범해 대책을 마련하고 있다. 이 글은 지금까지 미세먼지 대책의 문제점을 분석하면서 새로운 정책 접근법으로 그린 뉴딜형 미세먼지정책을 제시하고 있다. 정부 예산과 역량을 집중 투입해 미세먼지의 효과적인 저감, 일자리 창출, 사회적 불평등 해소를 동시에 추구할 수 있는 방안으로 그린 뉴딜형 미세먼지 저감정책을 제안한다. 필자
미세먼지와 기후변화
우리나라 연평균 초미세먼지는 주요 선진국(OECD) 대비 2배 수준이다. 시민 10명 중 9명이 미세먼지로 인해 생활에 불편을 느끼며, 건강 악화와 실외 활동 제약을 호소하고 있다. 마스크 구매 등 미세먼지에 대처하기 위해 가계가 지출한 비용은 가구당 월평균 2만1260원에 달한다.
도대체 미세먼지는 어디서 어떻게 배출되는 것일까? 초미세먼지는 석탄이나 석유 등 화석연료를 태우거나, 공장과 자동차에서 가스가 배출할 때 발생한다. 전국 배출량 기여율은 사업장 40%, 건설기계·선박 16%, 발전소 14%, 경유차 11%, 냉난방 5%, 비산먼지 5% 순이고, 수도권 배출량 기여율은 경유차 22%, 건설기계 20%, 냉난방 12%, 사업장 11%, 비산먼지 10%, 유기용제 9% 순이다. 결국 사업장, 발전소, 경유차 문제를 중점적으로 해결해야 한다.
최근 시민들이 미세먼지가 심하다고 느끼는 이유는 겨울과 봄철 미세먼지 고농도일이 증가하고 있기 때문이다. 이 시기 난방 등 국내·외 배출량이 증가하는 데다가 기후변화로 인한 풍속저하로 대기가 정체되는 현상 때문이다. 그렇기 때문에 미세먼지 배출량을 줄인다 해도 대기정체 현상이나 겨울 가뭄 같은 기상현상으로 인해 시민들이 체감하는 개선 효과를 거두기 쉽지 않다.
기존 미세먼지 대책의 한계
정부는 2022년 미세먼지 총량 30% 감축 목표를 설정하고, '미세먼지 관리 종합대책'과 '미세먼지 특별법'제정, '비상·상시 미세먼지 관리 강화대책'을 수립해 추진 중이다. 봄철 노후 석탄화력발전 가동 중지(3∼6월)하고, 상한제약을 두며, 사업장 미세먼지 총량관리 확대와 먼지총량제를 도입했다. 한편 미세먼지 관련 예산으로 전기차 보급 및 충전인프라(5403억), 신재생에너지 사업(5000억), 도시 숲 조성(400억), 학교공기정화장치 보급(620억)이 책정되었고, 여기에 추가 경정예산으로 1.9조를 추가로 계획했었다. 여기에 추가 경정예산으로 1.9조를 추가로 투입한다. 추경 발표 이후 주식시장에서 미세먼지 저감 연구개발, 공기청정기, 사업장 내 정화장치 필터, 마스크 관련 종목 주가가 상승했다.
정부의 미세먼지 정책과 예산 투입에서 아쉬운 대목을 꼽아보면 다음과 같다.
첫째, 미세먼지 정책은 배출된 미세먼지양을 저감하는 정책이지만 배출량 자체를 줄이는 방식의 대책이 필요하다. 마스크 보급 380억과 공기청정기 309억 원 등 지원이 필요하기는 하지만 사후약방문이다. 상품을 공급하기 보다는 미세먼지저감 서비스를 개선하는 방식이 필요하다. 예를 들면, 사업장에 대한 관리감독을 강화하는 것이다. 경유차 조기폐차 지원금을 지불하지만 경유차 판매는 계속 늘어나고 있다. 신재생에너지 확대, 수소차와 전기차 보급은 예산은 많이 들지만, 실제 미세먼지 저감량에 미치는 영향 미미하다. 추경까지 포함하면 3.5조를 미세먼지 대책에 쏟기 때문에 기대감은 높아지지만 투입한 예산 규모에 비해 성과로 연결되기는 어려워 보인다(전기차보급, 대기개선 원격감시장비도입, 신재생에너지, 미세먼지 마스크 보급 예산 일부는 국회를 거치면서 일부 삭감됨).
둘째, 미세먼지는 에너지, 사회구조와 밀접하게 연관되어 있어 에너지전환 정책과 연동해야 한다. 대기오염이 극심했던 대표적인 외국 대도시 사례와 원인을 살펴보면 에너지 생산과 소비에 해당하는 에너지 구조가 미세먼지 발생에 직접적인 영향을 미치고 있다. 그런데 우리나라를 보면 2000~2017년 에너지소비 추이에서 총에너지가 연평균 2.7%씩 증가하고 있다. 전력, 도시가스, 석탄이 최종에너지 소비 증가를 주도하고 있다. 우리나라는 해외 주요국 대비 우리나라의 석탄, 석유에 대한 에너지 의존도가 67.4%로 매우 높다. 독일 57.8%, 미국 53.3%, EU 49.2%로서, 우리나라와 10% 이상 격차이다. 2019년 4월 기준, 2300만대의 자동차가 등록되어 있다. 인구 2.23명당 차량 1대를 보유중이다. 경유차가 꾸준히 늘어 2018년 말 총 993만대가 등록되어 있고, 전체 차량의 42.6%를 차지한다. 미세먼지 정책은 강력한 에너지수요관리, 효율개선, 연료전환 정책과 함께 설계되어야 한다.
셋째, 정부도 정책을 만들기 어려운 것이 미세먼지에 있어서 모두가 피해자이며 가해자라는 인식이 부족하기 때문이다. 앞서 배출량 자체를 줄이기 위해서는 경유세 인상, 전기요금 인상 등 비용이 발생하지만 시민들이 비용과 책임에 대한 수용성이 높지 않다. 특히 최근 여론조사 결과 시민들의 80% 가까이가 미세먼지 원인을 중국 요인으로 인식하고 있어, 강력한 저감 정책에 대한 동력이 부족한 것이 현실이다. 시민들에게 미세먼지 해결을 위해서는 행위 제한과 비용이 수반한다는 것을 알리고 지지와 동의를 얻어낼 수 있어야 한다.
그린 뉴딜형 미세먼지 대책이란
우리사회는 압축성장의 여파로 양적 성장에 집중해왔다. 그 속에서 지속가능성과 삶의 질, 환경과 건강은 늘 후순위로 밀릴 수밖에 없었는데, 이제는 바뀌어야 한다. 우리사회에 진정한 그린 뉴딜이 필요한 이유다. 전환적 뉴딜에서 그린 뉴딜은 지속가능한 생산, 소비, 기술, 자원배분을 확산해 에너지 전환을 포함한 녹색경제로의 전환을 이룸으로써 우리 사회가 자연과 공존하는 새로운 관계 수립을 추구하는 것이다.
미국에서는 2020년 대선을 앞두고 민주당 핵심 공약으로 그린 뉴딜 정책이 부상하고 있다. 그린 뉴딜은 ‘그린’과 ‘뉴딜’의 결합으로 ‘그린’은 빈곤층, 노동자 등 사회적 약자를 희생시키지 않고 오염과 환경 파괴를 방지하는 경제를 지향하는 것으로 상징되고, '뉴딜'은 대규모 국가정책과 예산을 투입한다는 의미이다.
민주당의 그린 뉴딜 정책은 심각한 기후위기에 대응해 미국의 온실가스 배출량을 2050년까지 '넷제로'로 만들기 위해 모든 인프라를 저탄소형으로 재구축하는 과정에서 좋은 일자리를 만들고, 사회적약자를 보호하며 불평등을 해소한다는 정책이다. 미국 사회가 직면한 '기후변화'와 '경제적 불평등'에 대한 대안으로 그린 뉴딜 정책을 제시하는 것이다. 미국 최연소 하원의원 알렉산드리아 오카시오-코르테즈는 그린 뉴딜 정책을 통해 기후변화 대응, 일자리 창출, 정의로운 전환, 차별과 불평등 해소를 내세우면서 밀레니얼 세대를 포함 폭넓은 지지를 받고 있다. 반대로 2018년 프랑스의 노란조끼 운동은 기후변화 대응을 위한 유류세 인상에 반대하는 것처럼 보이지만 핵심은 마크롱 정부의 누적된 빈부격차 확대와 교육, 의료, 연금 분야 복지 축소에 있다. 온실가스 감축 정책도 산업과 경제정책, 복지정책과 연계해 배출량(오염물질) 감소, 일자리 확대, 사회불평등 해소를 함께 해결 할 수 있어야 수용성이 생긴다는 것을 보여주고 있다.
따라서 그린 뉴딜형 미세먼지 저감정책은 효과적인 미세먼지 저감, 일자리 창출, 불평등·불균형 해소를 동시에 거둘 수 있는 정책을 의미한다. 미세먼지 정책이 성공하려면 총량 배출규제 정책과 에너지전환 정책이 중심이 되어야 하는데, 미세먼지 정책에 대한 시민 지지와 수용성은 높지만, 비용 부담에 대한 합의는 낮은 상태이다. 따라서 규제와 가격정책에 대한 합의와 지지를 얻기 위해서는 일자리 창출과 불평등·불균형 해소를 동시에 달성할 수 있는 정책을 수립해야 한다.
그린 뉴딜형 미세먼지 정책과 실행방안
그린 뉴딜형 미세먼지 저감정책은 전환적 뉴딜의 주요 정책수단인 재정사업, 정부조달, 조세감면과 보조금, 규제혁신 수단을 통해 실질적으로 미세먼지를 줄이고, 시민들에게 환경·사회적 혜택이 돌아갈 수 있는 정책이다. 전국 배출량 기여율 순으로 대표 정책을 제안하며, 미세먼지 저감 정책이 산업 정책과 연결되어 일자리 창출과 불평등·불균형을 해소할 수 있는 대안을 중심으로 제안하고자 한다.
(1) 사업장(기여율 40%) 관리 감독 전문인력 확대와 ICT 관리 감독 선진화
전국 대기오염배출 사업장은 총 5만8932개소인데, 1~3종 대형사업장은 사업장 총량관리제가 적용되고, 4~5종은 배출허용기준규제/시설관리기준 적용된다. 최근 여수산단 기업 235곳을 포함해 대기오염 배출량 조작이 크게 문제화 되었다. 이는 사업장 관리 감독의 부실로 400여 개 측정대행업체가 5만 개 배출사업장을 '셀프측정'하는 상황에서 예견된 것이기도 하다.
배출관리 감독 기반이 취약하고, 인력이 부족하다. 측정대행업체가 저가수주 경쟁을 하다보니 낮은 측정 수수료로 기술인력을 확보하기 쉽지 않다. 저품질 장비와 인력난에 측정결과가 부정확하고 신뢰도도 낮은 악순환이 벌어지고 있다. 이 분야야말로 서비스를 개선해 일자리를 창출할 수 있는 분야이다. ICT를 활용한 측정과 분석, 관리 감독 인력과 감시체계 고도화에 예산을 투입하는 것이다.
국가 대기오염 관리·감독 고도화 전략 수립, 측정대행업체 선정과 관리 방식 개선, 측정관리 감독이 좋은 일자리가 되도록 비용 현실화, 전산시스템 도입이 시급하다. 환경 오염을 관리하는 일에 국가의 지원과 예산이 투입되어야 하고, 우수인력이 제대로 된 측정시설과 방지시설을 사용할 수 있도록 하는 것이다.
굴뚝 자동측정기기 미부착 또는 중소규모 사업장을 대상으로 사물인터넷, 빅데이터, 인공지능 드론 등 최신기술 적용, 상시 모니터링 및 관리 수행하도록 하고, 이렇게 만들어진 미세먼지 측정자료를 공공에 공개함으로써 시민참여와 집단지성을 활용해 데이터 분석, 대안 제시가 가능하도록 설계할 수 있다.
이렇게 관리·감독이 강화되면서 소규모 사업장에 대한 완충 대책이 필요하다. 환경컨설팅을 통해 4~5종 소규모 사업장 대상 기술지원, 중소사업장 방지시설 설치 시 ‘환경개선자금 융자’를 통해 설치비용 저리 융자로 지원하는 것이다(김동영, 2019). 배출총량을 줄이기 위해서는 사업장 에너지효율개선과 연료전환도 동시에 추진하는 것이 그린 뉴딜 정책에 부합한다. 미세먼지 대책과 연계한 영세사업장 에너지 효율개선 사업 투자는 일자리 확대와 배출량 자체를 줄이는데 효과를 더 둘 수 있다. 마중물을 위한 시범사업으로 정부자금 지원을 통해 효율을 개선. 총액과 사업당 지원액 상한을 늘리면서 민간투자 독려하는 것이다. 고형연료와 벙커C유 보일러를 사용하는 사업장은 연료를 LNG로 전환해보자. 실제로 경기도에서 2018년 13개 사업장에서 연료전환 시범사업을 벌인 결과 먼지, SOx, NOx 81% 배출 저감효과 확인했다. 더불어 영세사업장의 경우 청정연료 보일러 전환비용 지원이 확대될 필요가 있다.
(2) 선박과 건설기계(기여율 16%) LNG 연료전환과 건설기계 친환경차 엔진교체 지원
부산, 인천, 울산, 평택과 같이 항만을 포함하는 도시는 선박의 대기오염이 심각하다. UN 산하 국제해사기구 IMO가 선박 연료로 인한 환경오염을 방지하기 위해 2020년부터 선박에서 배출되는 연료의 황 함유량을 3.5%에서 0.5%로 낮추기로 해 벙커C유 사용이 어려워질 전망이다. 장기적으로 선박연료를 전환해 LNG선을 건조하면 조선산업에도 새로운 기회를 창출하고, 일자리와 경기부양 효과를 얻을 수 있다.
지게차와 굴착기 등 건설기계는 일반 차량보다 약 75배·노후 경유차 대비 10.8배가량의 초미세먼지(PM2.5)를 배출한다. 건설기계는 배기량이 많고, 작업 특성상 부하율이 높고 연료 사용량이 많다. 그러나 생계형 장비로 주기적인 정비와 부품교체가 원활하지도 않고, 비도로 차량인 불도저, 굴삭기, 지게차, 기중기, 롤러, 로더는 원동기 인증 이후 배출가스 관리 사각지대에 놓여있다. 체계적인 건설기계 관리와 노후엔진 교체지원이 시급하다. 건설기계는 필터 관리도 중요하기 때문에 엔진교체 사업과 필터(DPF 등)교체 사업을 함께 진행하는 방안도 고려해야 한다.
(3) 발전부문(기여율 14%) 석탄발전소 조기폐쇄와 RE100 이행기반마련
2017년 기준 전력 중 석탄발전 비중은 43.1%이다. 2019년 기준 석탄발전 60기 운영(35GW)하고 있고, 7기를 건설하고 있다. 유럽국가들은 탈석탄 목표시점을 2030년경으로 설정하고, 석탄발전소를 줄이는 정책에 집중하고 있다. 온실가스 감축과 미세먼지 대책으로는 석탄발전 조기폐쇄와 사회·경제적 충격을 완화할 수 있는 정의로운 전환 프로그램이 필요하다. 우리나라 석탄발전 전략량의 53%를 차지하는 충청남도에서는 2050년을 탈석탄 시점으로 설정하고, 석탄발전소 폐쇄가 지역 고용과 경제에 미치는 영향을 최소화할 정의로운 전환 연구를 시작했다. 전환에 따른 충격이 특정 직업과 지역에 집중되지 않도록 하는 대책이 필요한 것이다.
석탄의 빈자리를 재생가능에너지가 대신할 수 있어야 하는데, 우리는 전력 중 재생가능에너지 비중이 2.2%로 OECD 국가 최하위 수준이다. 재생가능에너지 설비용량은 15.1GW이나 폐기물이 3.8GW를 차지하고 있다. 신재생에너지 산업의 매출액 및 고용 인원은 2015년 이후 지속적인 하락 추세에 있다. 재생가능에너지 확대와 녹색기술·산업의 중점 육성, RE100 이행기반 마련이 시급하다. 지역 기반 에너지 자립화 기술 개발, 풍력, 태양광 관련 입지갈등 해소와 지역주민참여형 재생가능에너지 확대 기반 마련, RE100 이행기반을 마련해 재생가능에너지 산업에서 일자리를 늘려야 한다.
(4) 경유차(기여율 11%) 친환경 화물차 구매지원과 시민 생활차량 친환경차 전환
경유차의 기여도는 전국에서는 11%, 수도권에서는 22%로, 강력한 교통수요 관리정책이 필요하다. 내연기관 퇴출연도 설정, 경유세 상대가격조정, 철도 중심 물류 전환 정책 마련과 실행이 대표적인 수요관리 정책이 될 수 있다. 독일과 인도는 내연기관 차량의 생산 판매 금지연도 설정을 2030년, 노르웨이는 2025년으로 설정했다. 중국은 2040년으로 설정했고, 판매량의 최소 10%를 무공해차로 판매하도록 하는 의무판매제를 실시하고 있다. 우리는 아직 내연기관 차량 폐지연도 논의는 시작도 못하고 있고, 그나마 클린디젤 정책을 폐기하긴 했으나 경유차는 계속 늘어나고 있다. 노후경유차 조기폐차지원금을 받고 새로 경유차를 구매해도 제한하는 제도도 없다. 하루빨리 경유차 환경부담금 부과, 경유세 상대가격 조정 등을 포괄하는 경유차 감축 로드맵을 만들어야 한다.
경유차 PM2.5는 화물차가 69.9% 차지하고 있는데, 화물차 지입제로 미세먼지 규제 시 영향을 많이 받고, 저항도 가장 클 것으로 예상된다. 화물차 연료전환은 물류체계 전환을 추진하면서 영세사업자도 동의할 수 있는 방식으로 단계적으로 추진할 필요가 있다. 정부에서 면허를 구매 후 폐기하는 정책은 화물운수업의 만성적 초과공급을 해결해 차주 및 운송업자들의 운임정상화 도모할 수 있고, 동시에 친환경 화물차 구매지원으로 직접지원을 하는 효과를 얻을 수 있다.
친환경차량을 보급할 때에도 우선순위를 두어 시민들이 자주 접하는 공공차량과 생활차량부터 전환해보자. 시내 경유버스나 청소차량과 같은 대중교통과 공공차량을 집중해서 친환경차량으로 교체하는데 예산을 투입하는 것이다. 서울시 '경유 마을버스 제로화'도 대표적으로 좋은 정책이다. 어른과 비교하면 단위체중 당 호흡량이 2배 이상 많은 어린이 통학 차량을 친환경차량으로 전환하고, 운행시간이 긴 택배 트럭과 배달 이륜차량을 단기간에 친환경 차량으로 전환하면 어린이, 청소노동자, 배달원이 미세먼지에 노출되는 빈도를 줄여줄 수 있다.
(5) 냉난방(기여율 5%) 민감계층 사용 건물 그린 리모델링
민감계층 건강 대책으로 공기청정기나 마스크를 보급하는 것은 한계가 있다. 보다 근본적인 대책으로 민감계층이 사용하고 있는 초·중·고등학교, 어린이집, 유치원, 경로당, 방과후 학교, 보건소, 장애인 사용 건축물을 그린리모델링을 해보자(이명주, 2018). 정부 자금을 공적으로 투입해 건물에너지효율화와 열회수형환기장치를 설치하면 건물에너지 비용도 줄일 수 있고 실내 공기도 청정하게 유지할 수 있다. 이런 공공건물은 폭염이나 한파, 미세먼지 대피소로 역할 할수도 있는 것이다. 건물에너지 효율화로 대표되는 그린리모델링은 미세먼지와 에너지소비를 동시에 줄이며, 일자리와 경기부양 효과를 동시에 거둘 수 있는 정책이다.
시사점
한국사회에서 미세먼지는 반드시 해결해야 할 장기과제이다. 이 문제를 해결하기 위해 많은 인력과 예산을 투입하게 될 텐데, 어떤 방식으로 대책을 설계하는가에 따라 시민들의 지지도와 정책성과가 달라질 수 있다. 그런 측면에서 미세먼지 해결 인프라 구축을 통해 일자리를 만들고, 사회적 약자를 배려하며 불평등을 해소할 수 있는 방향으로 복합적으로 설계한다면 가장 중요한 시민지지도를 확보할 수 있을 것이다.
단기적으로는 미세먼지 배출을 제대로 관리하고, 감독하는 사회를 만들기 위해 인력과 시스템 선진화에 예산을 투입해보자. 오염물질을 관리하고 감독하는 일에 사회적 가치를 부여해 좋은 일자리가 되도록 하자. ICT 기술을 활용함으로써 기술기반 감독 시스템 구축하고, 사업장 미세먼지 관리를 철저히 하면 배출량 조작 비리로 무너진 정책에 대한 신뢰를 회복할 수 있을 것이다.
장기적으로는 미세먼지 배출량을 줄이기 위한 에너지 저소비 사회로 전환하는 전략을 수립하자. 에너지원 상대가격 조정, 합리적인 가격 설정, 에너지 시장 정상화 등이 근본 대책이 될 수 있다. 관련한 미세먼지 대책은 규제와 지원을 병행해 배출 허용 기준 강화, 대기오염총량제, 전기요금 정상화, 경유세 인상에 대한 정책 방향을 명확하게 하고, 동시에 기술개발과 투자 지원. 규제정책으로 영향을 받는 민감집단에 대책수립(예산 투입, 보조금 지급, 공공 인프라 확충 등)을 같이 마련해 보자.
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