군인 출신이면서도 군산복합체가 민주주의를 위협할 수 있다고 경고했던 아이젠하워는 정당 출신이 아니면서도 정당의 가치를 폄하하지 않았다. 그는 1956년 공화당 여성전국대회 연설에서 이렇게 말했다. "정당이 올바르고 도덕적인 대의를 실현하겠다는 결의에 토대를 두지 않는다면, 그건 정당이 아니라 단지 권력 획득을 위한 음모일 뿐입니다."
정당은 전체를 위하는 부분이고, 파벌은 전체에 반하는 부분이다. 이 구분이 언뜻 분명해 보이면서도 자주 그렇지 않은 데는 그만한 이유가 있다. 무엇이 전체를 위한 공익이고 무엇이 부분만을 위한 사익인지, 무엇이 올바르고 도덕적이며 무엇이 그릇되고 파렴치한지 판별하기가 어렵기 때문이다. 물론 어렵다는 말이 불가능하다거나 불필요하다는 뜻은 아니다.
최근 들어 주목받는 팬덤 정치는 정당 쇄신의 새로운 물결일까, 파벌 정치의 또 다른 양상일까? 천만이 넘는다는 당원들은 당의 기초를 튼튼히 하는 주춧돌일까, 파벌 다툼을 위해 쓰고 버려지는 소모품일까? 당의 주인은 당원이라는 당원 주권론은 정당 운영의 기본 원리일까, 파벌 정치를 가리는 또 하나의 통념일까? 이런 문제에 답하기 위해 당원 주권론의 오류와 정당 경계 허물기의 효과를 살펴보겠다.
당원 주권론의 그릇된 비유
당원 주권론은 지금도 논란이 되는 당원 투표권 확대의 주요 논거 가운데 하나이다. 이 입장은 민주주의에서 최고 권력이 국민에게 있듯, 정당의 그것도 당원에게 있어야 한다고 주장한다. 정말 그럴까?
결론부터 말하면, 이는 국가와 정당을 동일시한 데서 비롯된 부적절한 비유의 산물이다. 국가와 정당은 성격이 다른 조직체이다. 무엇보다 이들 양자의 목적이 서로 다르다. 국가의 목적은 국민의 자유·평등·안전 보장과 복리 증진에 있다. 이런 목적을 달성하는 데 민주주의 통치 체제가 가장 적합하다는 합의에 따라 그 원리의 하나로 국민 주권론을 수용한 것이다.
그럼, 정당의 존재 이유도 일반 당원의 자유·평등·안전 보장과 복리 증진 같은 것일까? 만약 그렇다면, 정당은 모든 당원에게 똑같이 동등한 투표권을 보장해야 한다. 당 대표도 일반 유권자나 지지자가 아닌 일반 당원의 의사를 가장 잘 수렴하고 실행할 수 있는 사람으로 선출해야 한다. 당에 중요한 결정이 있을 때마다 당원 의견도 물어야 할 것이다.
그러나 정당은 국민의 기본권 보장과 국민을 위한 공공재 제공이 가장 중요한 국가가 아니다. 회원들이 얻는 혜택과 만족이 가장 중요한 이익·친목 단체도 아니다. 국가나 여타 단체와 다른 정당의 목적은 선거에서의 승리, 통치에서의 성공이다. 당원들도 이런 목적을 염두에 두고 정당에 가입하곤 한다. 하지만 그들의 정치적 자질과 지식, 당 활동에 참여할 의지와 여유는 그야말로 천차만별이다. 이런 차이를 고려하지 않고 당의 중요한 결정을 그들에게 맡기는 것은 현명한 처사가 아니다.
정당의 목적을 진지하게 고려한다면, 당의 구성원인 대표․선출직·당직자·활동가·평당원 가운데 누구에게 최고 권력이 있는지 확인하는 일은 부차적이다. 그보다 더 핵심적인 것은 이들 구성원을 당의 목적 실현을 위한 인적 자원으로 보는 관점이다. 바꿔 말해, 당내 각각의 그룹에 어떤 역할을 부여하며 이들 그룹을 얼마나 효과적으로 결합하고 활용하느냐에 훨씬 더 많은 관심과 노력을 기울여야 한다는 것이다.
당내 역학 관계의 변화
당내 어느 집단이 얼마나 큰 권한 내지 영향력을 갖느냐는 그 당의 전략적 목표에 따라 달라진다. 투표권이 제한되어 있던 정당 형성 초기에는 유권자 동원보다 국왕과 의회 권한, 정부 정책과 이권을 둘러싼 원내 다툼이 더 중요했다. 그래서 이미 높은 지위에 있고 많은 재산을 가진 엘리트 명사들이 당을 지배했다.
자본주의 산업화 속에 투표권이 확대되던 시기에는 노동자를 비롯한 하층 집단 동원이 선거 승리의 관건이었다. 그로 인해 정당정치에서도 기층 당원과 지지 단체 조직화에 유능한 당내 활동가들의 역할이 두드러졌다. 2차 대전 이후 복지국가 발전으로 정당 간 정책 차이가 줄고 여론 형성 수단으로 대중매체의 영향력이 커진 상황도 당내 역학 구도에 변화를 가져왔다. 당의 의사결정에서 여론조사와 미디어 홍보를 다루는 선거전문가의 역할이 커진 것이다.
이런 흐름이 가속화되면서 선거자금 수요가 증폭되자 또 다른 변화가 나타났다. 이제 정당은 사회적 기반보다 국고보조금 같은 국가 자원에 더 많이 의존하게 되었다. 그 결과 당내에서도 전문 정치인과 정당 관료 집단의 영향력이 강화되었다. 정당 유형론에서 흔히 말하는 명사 정당, 대중 정당, 선거전문가 정당, 담합 정당 등은 이렇듯 당내 역학 관계의 변화를 포착한 개념으로 이해할 수 있다.
이런 관점에서 보면, 우리 정당은 대중 정당이라기보다 명사 정당, 선거전문가 정당, 담합 정당의 혼종에 가깝다. 천만 당원으로 당원 투표권 확대로 대중 정당의 길로 들어섰다고 반박하는 사람도 있을 것이다. 하지만 당원 주권론에 따른 제도 변화와 실천은 당원과 지지 집단을 조직하는 당내 중간 활동가들의 권능을 강화하지도 못했고, 당 안팎에 포진한 명사·전문가·인플루언서의 위력을 제어하지도 못했다. 돌이켜 보건대, 당원 주권론을 주창하고 활용했던 이들과 그 파벌만 당의 대선후보와 대표직을 얻으며 실질적 혜택을 누렸다.
당의 주인은 누구인가?
이 모든 논의에도 불구하고 굳이 정당의 주인이 누구냐고 묻는다면, 당의 리더 혹은 지도부라 답하고 싶다. 실제로 누구를 당원이나 지지자로 둘지, 이들 집단을 어떻게 모집하고 동원할지, 이를 위해 어떤 노선과 정책을 선택하고 실행할지, 당은 또 어떻게 운영할지를 결정하고 책임지는 사람들은 당의 리더 그룹이다. 이들이 당을 실질적으로 이끌어가는 사람들이며, 이들이 하는 일이 현실 정당정치에서 우리가 목도하고 기대하는 리더의 역할이다.
이렇게 말한다고 해서 당을 리더나 지도부 마음대로, 독재적으로 운영해도 된다거나 그리해야 한다는 뜻은 전혀 아니다. 정당정치의 현실을 조금만 더 깊이 살펴보면, 당의 정책 선택과 운영 방식에 가장 큰 영향을 미치는 요인은 다른 정당들과의 경쟁이다. 바로 이 경쟁이 당의 전제적 운영을 막는 안전장치이자 유권자의 선호와 불만을 공적으로 표출하며 정부에 전달하는 추동력이다.
민주주의에서 정당은 선거로 통치 기회를 얻고 통치 결과에 대해 심판받는다. 선거 승리를 진정으로 바라는 정당이라면, 어떤 지도부도 계속되는 패배를 외면하고 책임을 회피하며 자기 마음대로 당을 운영하기는 어렵다. 그래서 정당의 민주적 역할을 누구보다 강조했던 샤츠슈나이더는 당내 민주화 논의와 실천에 우려를 표하며, "민주주의의 핵심은 정당 '내부'가 아니라 정당 '사이'에 있다"고 말했다.
당을 경시하는 후보 선출 방식
문제는 여기서 그치지 않는다. 당원 주권론에 근거한 권리·책임 당원 투표권 확대는 사실상 당의 경계를 두지 않는 일이다. 매월 1천 원 당비와 몇 달간의 납부 요건만 충족하면, 누구든 별다른 경제적 부담 없이 당원으로 가입하고 투표권도 행사할 수 있다. 이 정도 금액이면 가입뿐 아니라 탈퇴도 쉽고, 대규모 당원 매집조차 수월하게 이뤄질 수 있다.
당의 경계를 허무는 일은 민주화 이후 꾸준히 이어져 왔다. 시작은 '새 피 수혈'로 불린 신진 인사 공천이었다. 1980~90년대 '3김 정치' 시기에는 합당과 분당 속 운동권, 관료, 언론계, 재계 출신 명사 위주의 후보 지명이 잦았다. 이는 구시대의 상징이자 고령의 지도자가 이끄는 당의 이미지 쇄신을 위한 장식에 가까웠다. 물론 충원된 인사들이 지닌 상징적 가치와 전문가적 역량이 당에 도움을 주었을지 모른다. 하지만 그 기회비용은 당 활동에 기반한 의원 충원, 관록 있는 의정 활동을 통한 당의 조직적·정책적 발전, 당과 외부 지지 단체 간 체계적 연계 노력의 상실이었다.
국민경선제도 주목할 만하다. 2002년 처음 실시된 이 제도로 당원뿐 아니라 일반 시민도 당의 대통령 후보 선출에 참여할 수 있게 되었다. 명분은 '1인 보스 정치' 타파를 위한 정치개혁이었다. 하지만 실제는 정당의 핵심 권한이자 자원인 후보 선출, 그것도 최고 공직의 후보 선출 과정을 당에 아무런 기여도 하지 않은 일반 시민에게 개방한 것이었다. 이로써 당을 위해 조직적 활동에 애쓰는 대의원·활동가들의 역할과 가치는 폄하될 수밖에 없었다.
여론조사를 통한 당내 경선도 있다. 이 방법 역시 2002년 대선후보 단일화 과정에서 처음 도입되어 폭넓게 활용되고 있다. 여론조사 경선에 대해서도 여러 문제 지적이 있었다. 설문 문항 조작, 작은 단위 설문조사에서 조직적 개입을 통한 결과 왜곡, 다른 여론조사를 활용한 여론 동원 등이 대표적이다. 그러나 가장 큰 문제는 여론조사 경선이 현직자를 비롯해 여러 이유로 인지도가 높은 예비 후보들에게 유리하다는 데 있다. 이럴 경우 후보직은 당을 위한 기여가 아니라 언론매체나 SNS 노출에 더 많은 노력을 기울인 이들에게 돌아갈 가능성이 높다.
정당의 공동화와 기생화
이와 같은 제도 변화와 실천이 낳은 결과는 두 가지다. 첫 번째는 '공동화된 정당(hollow party)'이다. 10여년 전 최장집 교수는 한국 정당에 대해 국회의원들이 당명만 공유할 뿐 실제 정치는 각자의 사인적 네트워크에 의존하는 행태를 두고 '프랜차이즈 정당'이라 꼬집은 바 있다. 지금이라고 달라진 것은 없다.
당내 지역·직능 조직은 물론 지역·사회 단체와의 연계도 약해질 대로 약해져 있다. 이런 정당 조직은 선거 때나 눈에 띄지만, 그마저도 후보가 구성한 캠프를 중심으로 작동한다. 게다가 평상시 정당이 수행할 만한 여론 탐색, 정책 분석, 홍보와 모금조차 그 핵심 기능은 외부 전문가나 컨설턴트에 의존한다. 그래서 정당은 껍데기만 있고 속은 비었다고 말하는 것이다.
두 번째는 '기생하는 정당(parasitic party)'이다. 사회에 뿌리내리지 못한 정당, 자기 조직과 함께 시민사회의 여러 지역·직능 집단을 지지와 연계의 버팀목으로 삼지 못한 정당이 홀로서기는 어렵다. 이럴 때 우리 정당은 두 가지 기구에 의존했다. 하나는 국가고, 다른 하나는 대중매체다.
국가가 국고보조금, 선거보전금 등으로 정당에 지급하는 돈은 당 수입에서 절반 이상을 차지한다. 국가는 정당 라인에 걸쳐 있는 인사들에게 공직뿐 아니라 반관반민 기관의 여러 직위와 직책, 그리고 그에 따른 '부수적' 수입도 제공한다. 주요 정책 결정에서도 국가가 보유한 정보 인력·권위에 대한 의존도가 지나치게 높다. 그렇기에 정당은 국가 기구를 통할하는 대통령(및 지자체 수장) 당선에 사활을 걸며, 의회를 통한 견제와 협력 관계를 발전시키는 데는 큰 관심을 두지 않는다. 두 차례의 대통령 탄핵에도 변할 기미가 보이지 않는 현실이다.
미디어가 지배하는 정치
대중매체에 대한 의존 또한 국가에 못지않다. 한때는 <조선일보> 사장이 '밤의 대통령'으로 불렸고, 지금은 <뉴스공장> 진행자가 '충정로 대통령'으로 불린다. 풍자고 과장이지만 마냥 부정하기도 어렵다. 정치·정책에 관한 시민들의 선호와 불만, 의견을 공적으로 드러내고 전달하는 일은 언론의 역할이기도 하고 정당의 역할이기도 하다. 따라서 정당은 이익집단, 운동단체와 협력하듯 언론매체와도 협력할 수 있다. 하지만 한국에서는 협력보다 지배-종속 관계에 더 가깝다.
민주화 이후 한국 정당이 정치·정책 의제와 담론 형성에서 언론보도를 이끌며 주도권을 행사한 경우는 드물다. 이 나라의 중대 이슈, 저출산·고령화나 청년실업, 남북 관계나 외교정책, 재벌 중심의 노동 배제적 경제 구조, 수도권 집중과 지방 소외 문제 등에 대해 의견을 구할 때, 우리는 신문을 살펴보지 정당의 정책브리핑이나 홈페이지를 찾지 않는다. 이보다 더 심각한 문제는 정당 정치인들조차 정책 이슈의 우선순위와 논리 구성에서 주요 언론매체의 보도와 논조를 따른다는 것이다.
내용뿐 아니라 형식도 마찬가지다. 정치행태, 정치를 실천하는 방식도 언론의 논리를 따른다. 당의 정책은 복잡한 내용보다 상징적 메시지로 축소된 지 오래다. 주요 정치 활동은 회의실보다 카메라 앞을 중심으로 설계된다. 경청, 논쟁, 협상, 타협을 위한 숙의보다 기자회견, 이벤트, 퍼포먼스를 통한 입장 표명이 훨씬 더 중요하다. 정치인은 대표자가 아닌 연기자가 되었고, 정치는 설득과 책임을 위한 리더십과 조직 활동이 아닌 즉각적인 이슈 대응과 단기적인 여론 관리로 전락했다.
지금은 SNS, 유튜브 등의 인터넷 매체가 정치적 의사 표현과 정보 소통에서 점점 더 큰 영향력을 행사하고 있다. 이들 매체는 쌍방향 소통, 빠르고 폭넓은 정보 확산, 아래로부터 시민들의 다양한 의견·입장 표명을 보장함으로써 참여·직접 민주주의 시대를 여는 기제가 될 것으로 기대 받았다. 그러나 우리가 목도하는 현실은 그런 기대와 전혀 다르다.
인간의 취약한 인지·심리적 성향과 이윤 극대화를 위해 개발된 알고리즘의 결합은 확증 편향과 에코체임버 효과를 낳는다. 여기에 허위 정보, 음모론을 동반하는 감정적·자극적 콘텐츠가 더해진다. 결과는 분노와 경멸, 조롱과 혐오의 정치로 나타난다. 이런 흐름 속에서 속이 텅 빈 당으로 유입되었기에, 그나마 정치에 적극적인 당원들 또한 당의 활동가나 간부진이 아닌 당 안팎에 걸친 후보와 인플루언서들의 지휘를 받으며 팬덤 정치와 양극화 정치의 주력부대로 활동하고 있다.
민주주의에서 정당이 필요한 이유
의견의 조직체로서 당에 대한 헌신에 비례하는 보상은 사라지고 그렇게 해보려는 사람들도 소외되었다. 정당 활동가와 잠재적 리더는 당을 강화하는 방식으로 당을 장악할 수 없다. 결국 정치는 정당을 중심으로 작동하지 않고, 당 안팎에서 상대에게 적대적인 목소리를 더 크게 외치는 사람들을 중심으로 돌아간다. 이것이 지금 우리가 지켜보고 있는 정치 양극화, 정당 아닌 파벌들의 적대적 공존이다.
그렇다면 무엇을 해야 할까? 천만 당원의 문제를 지적하고 대안을 찾는 전문가와 일부 언론매체의 제언대로 지구당 부활, 당비 증액, 대의원 권한 강화가 필요하다. 정당·선거 활동의 자유를 가로막는 각종 규제도 완화해야 한다. 그러나 무엇보다 중요한 것은 민주주의에서 정당이 필요한 이유에 대한 이해이다.
정당은 시민사회의 여러 의견과 요구를 표출하고 집약하고 조정하며, 그 과정에서 잠재적 정치인을 발굴하고 훈련하고 관리한다. 민주주의의 꽃이라는 선거에서 정당의 역할은 더욱 두드러진다. 선거에 출마해 공직을 맡을 후보를 선출하고 선거 경쟁에서 다룰 주요 정책 이슈와 그들의 우선순위를 결정하며, 그런 후보․정책을 통해 유권자의 지지와 참여를 독려한다. 그렇게 해서 유권자 혹은 의회 다수의 지지를 얻은 정당은 법률과 정책, 인사와 지시로 정부를 지휘하며, 선거에서 패한 정당은 그에 대한 이견과 대안을 조직한다. 물론 이 모든 일에는 그에 맞는 조직과 인력, 리더가 무엇보다 중요하다.
통치는 국가 관료만으로도 이뤄질 수 있다. 시민 의견은 대중매체나 여론조사로도 수렴할 수 있다. 그러나 의견의 자유롭고 평등한 표출, 그에 따른 차이와 다양성의 인정, 그에 바탕한 더 나은 대안의 모색과 결과에 대한 책임은 정당들 간의 경쟁을 통해서만 가능하다. 그렇기에 샤츠슈나이더는 "현대 민주주의는 정당의 관점이 아니고서는 생각조차 할 수 없다"고 말했다.
PS
이런 주장을 알 리 없는 초등학생 아들이 어느 날 퇴근하는 아빠를 반갑게 맞이하며 오늘 중요한 걸 배웠다고 말했다. 선거 때마다 찍을 사람이 없다며 투표장 가기를 꺼려하는 엄마, 아빠를 이해할 수 없었는데, 유튜브 쇼츠에서 그 답을 찾았다는 것이다. "찍을 사람이 없는 건 정당이 국민보다 자기네 말을 더 잘 듣는 사람을 공천하기 때문이래." 이 답에는 정당이란 원래 나쁜 것, 파당적이고 이기적인 것이라는 가정이 깔려 있다. 아마도 적지 않은 사람들이 그렇게 생각할 테고, 그 생각은 이렇게 유튜브를 통해 어린아이들에게도 전달될 것이다.
아들이 말한 정당은 정당이라기보다 파벌에 가깝다. 우리가 정당을 어떻게 이해하고 활용하느냐에 따라 파벌도 정당이 될 수 있다. 정치에 뛰어든 사람들은 아이젠하워의 말처럼 무엇이 올바르고 도덕적인지 늘 묻고 답하며, 그 속에서 나온 판단의 결의를 정당의 토대로 삼아야 한다. 이런 의견을 아들에게 알려주기 위해 이 글을 꼭 쓰고 싶었다.
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