2050년 탄소중립을 국가비전으로 설정한 '탄소중립기본법'이 지난 3월부터 시행되고 있다. 중간 목표로서 2030년 국가온실가스감축목표(NDC)를 2018년 배출량대비 40% 감축으로 결정하였고, 구체적 내용은 내년 3월까지 수립될 '국가 탄소중립 녹색성장 기본계획'에 담겨질 예정이다.
지방정부에서도 이에 맞춰 온실가스인벤토리 구축을 위한 통계자료 제출, 지역 탄소중립 기본계획 수립, 지방 탄소중립위원회 구성, 이행점검보고서의 작성과 제출, 탄소중립이행 책임관 지정 등 관련 업무를 추진하거나 준비하고 있다.
지난 7월 5일부터는 '지속가능발전기본법'도 시행되고 있다. 2030년을 목표로 한 유엔 지속가능발전목표(UN SDGs)를 이행하기 위한 법률로서, 이에 근거하여 비전과 전략을 설정하고 지속가능발전계획을 수립해야 한다. 위원회 구성 및 지속가능성보고서도 작성하고 격년으로 이행점검뿐 아니라, 지속가능발전책임관도 지정해야 한다.
얼핏 보면 전략/비전과 목표의 설정, 위원회 구성과 계획 수립 및 이행점검체계, 책임관 지정, 의회 보고 등 탄소중립기본법과 법률의 내용의 상당히 유사하다. 물론 탄소중립기본법이 지속가능발전기본법에 비해 법 조문이 더 많고 보다 구체적이긴 하다. 그럼에도 '탄소중립'과 '지속가능발전'은 서로 중첩되는 내용을 갖고 있으면서 후자가 더 포괄적인 개념이다.
지방정부 여건 고려해서 통합 조례 고려해야
유엔 지속가능발전 목표는 2030년을 목표연도로 한 17가지 세부 주제를 정하여서 추진하고 있다. 그중 농업·에너지·일자리·산업·도시·기후변화 대응 등 6가지 정도는 탄소중립과 매우 밀접한 관계를 맺고 있다.
그렇다면 인력과 예산이 열악한 지방정부에서 두 가지의 기본법에 따른 기본 조례를 각각 따로 만드는 게 바람직한지, 그렇게 하는 것이 효율적인 업무추진으로 이어질지 의문이 든다. 게다가 '정원 증가 없이 기존 인력 재배치'를 기조로 한 현 정부의 인력운영방향을 생각해보면, 굳이 중첩되거나 유사한 업무를 나눠서 할 이유는 없다.
그래서 현재 지방정부 여건을 고려하여 지역사회의 기후위기 대응과 지속가능한 발전을 위한 업무를 통합적으로 추진해볼 것을 제안해본다.
첫째, 두 상위 법령에 따른 지자체 위임사항 등을 하나의 통합 기본조례로 제정한다. 지속가능발전이 탄소중립을 포괄하는 개념이며, 관련 상위법(탄소중립기본법 및 지속가능발전기본법)도 형식이 상당히 유사하므로, 각각의 사항을 다루는 기본 조례를 운영하는 것 보다는 이를 통합적으로 다루는 단일한 기본조례를 제정하는 것이 바람직하다.
법제처에서 펴낸 '2022 자치법규 입안 길라잡이'에서도 "복수의 상위 법령에서 위임하거나 또는 복수의 상위법령에 관계된 사항을 하나의 조례에서 함께 규율하거나 법령에 위임된 사항과 자치사무에 관한 사항을 하나의 조례에서 규율하는 것은 가능하다고 할 것"이라고 하였다.
그러면서 "조례 제정 대상 제도들 간의 상호 유사성, 조례 제정의 근거가 되는 법령 사이의 체계, 여러 법률이나 대상과 관련된 내용을 하나의 조례에 규정하는 경우에 예상되는 혼선의 정도와 입법경제성·이용편의성 등을 종합적으로 고려하여야 할 것"이라고 했다(16쪽). 이를 종합해서 보면 조례는 자치법규이므로 상위 법령에 두 가지를 통합해서 만들지 말라는 법이 없으면, 지방정부의 자치입법권을 행사하면 되는 것이다.
둘째, 탄소중립 및 지속가능발전 관련 세부적인 내용은 개별 조례를 통해 별도로 제정한다. 기본조례는 말 그대로 기본적인 사항에 대해서만 다루면 될 것이고, 필요시 기본조례에 근거하여 관련 세부 사항을 규정하거나, 관련 개념을 기존 조례의 목적과 내용에 반영하는 형식으로 개정 입법할 수 있다. 예를 들어, 지방정부가 관할할 수 있는 온실가스 배출 및 흡수 분야와 관련 있는 녹색건축물, 교통․수송(자전거 및 도보 이용 촉진), 에너지, 도시임업(흡수원), 폐기물 등이다.
이렇게 통합 기본 조례 및 개별 조례를 제․개정하고 난 후, 총괄부서는 계획수립 및 이행점검을 하고, 각 현업부서는 해당 계획에 따른 관련 업무를 추진하는 방식으로 부서 간 업무분장을 검토해볼 수 있다.
탄소중립과 지속가능발전은 담당부서만의 업무가 아니다. 지방정부 전체 업무와 관련된 기본 원칙으로 적용되어야 한다. 따라서 유사하고 중첩된 개념을 다루는 복수의 법률에 대한 지자체 위임사항을 통합 기본조례로 제정·시행할 것을 제안한다. 결과적으로 입법 경제성 및 제도 운용의 효율성 확보가 가능하고, 특히 중복되는 행정절차의 축소를 통한 예산 절감 및 처리기간 단축도 기대할 수 있다.
아직까지 지방정부 행정현장에서는 두 기본법의 시행에 따른 담당부서가 다르고(탄소중립은 환경부서, 지속가능발전은 기획부서) 시행시기도 다르다보니 위에 제시한 내용에 대한 체감 및 이해도가 다를 수 있다. 그러나 이 문제는 지방의회의 조례 제정 과정 및 중앙정부에의 관련 정책이행 점검 과정에서 겪을 문제다. 선도적인 검토가 필요하다.
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