내부고발은 제도나 시스템 개선을 가져오는 등 청렴사회의 디딤돌 역할을 해 왔으며, 특히 2016년 국정농단사태 역시 내부고발자들로부터 해결의 실마리를 찾았다는 점에서 그 영향이 막대하였다. 이런 점에서 '부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률'과 '공익신고자보호법'을 통해 내부고발자를 포함하여 신고자에 대한 보호 및 보상이 이루어지고 있는 것은 의미가 있다.
다만 몇 가지 문제점 역시 존재하고 있다는 점에서 다음과 같이 대안을 제시한다. 첫째, 공익신고자보호법은 신고대상을 법률에 명시된 법률위반행위만을 인정하는 열거주의가 아닌 공익침해행위를 폭넓게 인정하는 포괄주의로 전환해야 한다. 둘째, 내부고발자의 신분노출을 막기 위해 변호사를 통한 대리신고를 허용해야 한다. 셋째, 실질적 보상이나 재취업 등이 가능하도록 신고자 보호의 패러다임이 전환되어야 한다. 넷째, 부패방지법과 공익신고자보호법을 가칭 공익제보자보호법으로 통일시켜야 한다. 이러한 제도적 개선과 함께 여전히 내부고발을 배신으로 치부하고 정과 의리에 반하는 행위로 보는 사회적 인식의 변화 역시 간과해서는 안 될 것이다. (필자)
내부고발, 대한민국을 바꾸고 있다!
내부고발의 영어 표현 ‘whistle blowing’은 영국 경찰관이 호루라기를 불어 위법행위를 경계하고 시민의 위험을 경고하던 데서 유래한 말이다. 내부고발은 전·현직 조직구성원이 조직 내에서 발생한 불법, 부정부패, 비리, 예산낭비 등의 문제를 영향력 행사가 가능한 사람이나 감독·수사 기관 등에 알리는 행위다. 1990년대 초 감사원 감사비리, 군 부정선거, 보안사 민간인사찰 등 정권과 관련된 내부고발이 주를 이루었으나, 2000년대 들어서 인천 신공항 부실시공, 적십자사 혈액관리 부실, 자동차 리콜 지연, 불량 밀가루 유통, 사학재단 비리 등 안전, 건강, 교육 등 생활과 밀접한 분야로 내부고발이 확대되었다. 세계일보 보도에 따르면 1990년 이후 이뤄진 내부고발 102건을 추적한 결과 진상 규명에 기여하거나 조직 또는 제도 변화를 이끈 경우는 62건(전체의 60.8%)인 것으로 분석된 것에서도 볼 수 있듯이 군부재자투표 영외투표 개정, 일명 ‘도가니법’ 제정처럼 제도나 시스템 개선을 성공시킨 내부고발은 청렴사회의 디딤돌 역할을 해 왔다. 특히 2016년 국정농단사태 역시 내부고발자들로부터 해결의 실마리를 찾았다는 점에서 그 영향이 막대하다고 할 것이다.
국민권익위원회(이하 ‘권익위’)의 2016년 백서를 보면 2002년부터 2016년 12월 말까지 부패신고 이첩 사건 총 1891건 중 내부자에 의한 신고는 절반에 해당하는 50.3%인 951건이었지만 결과가 통보된 741건에 대한 혐의 적발률은 74.2%로 전체 적발률인 71.6%보다 상대적으로 높을 뿐 아니라 특히 추징·환수 대상액이 6250억여 원으로 전체 사건의 대상액 7610억여 원의 82.1%를 차지하고 있다는 점에서도 내부고발의 유용성을 확인할 수 있다. 무엇보다도 내부고발이 갖는 의미는 사후 적발보다는 사전 예방에 있다. 영국에는 "블라인드 뒤의 할머니를 조심하라"는 말이 있다. 창밖을 보는 시간이 많은 할머니들이 공동체 질서에 반하는 행위를 보고 바로 신고를 하니 할머니의 시선을 의식해서 아예 잘못을 저지르지 않게 되었다고 한다. 이처럼 내부고발은 사후 대처라기보다는 사전 예방의 성격이 있어 조직문화를 보다 청렴하게 이끄는 데 도움을 줄 수 있다.
신고자 보호, 부패방지법과 공익신고자보호법으로
1990년만 하더라도 내부고발자 보호제도가 없다 보니 필자를 비롯한 내부고발자들이 하나같이 구속, 파면, 해임 등 같은 불이익에 노출되었다. 이러한 현실에서 참여연대를 비롯한 시민단체들이 중심이 되어 전개한 입법운동이 전개되었고 특히 한보부도사태를 비롯해 대기업의 비리, IMF를 초래한 관료들의 무능과 부패에 대한 통제가 필요하다는 시대적 요청과 함께 신고자 보호 법률 제정 가이드라인을 제시한 1998년 OECD 권고(The 1998 OECD Recommendation on Improving Ethical Conduct in the Public Service including the Principles for Managing Ethics in the Public Service)와 같은 국제사회의 영향 등으로 부패방지법(현 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률, 이하 부패방지법)이 제정되어 2002년 1월 25일부터 시행되고 있다.
부패방지법에서는 공직자의 부패행위나 법령을 위반하여 공공기관에 재산상 손실을 끼치는 행위를 알게 되었거나 이러한 행위를 강요 또는 제의받은 경우’에 신고할 수 있게 되어 있으며 신고자에 대해 비밀보장, 신분보장, 신변보호, 책임감면 등 보호와 함께 보상 및 포상 등이 제공된다. 그 전까지는 조직의 보복에 무방비로 노출되었던 내부고발자에 대한 최소한의 안전망이 생기게 된 것이었다.
이처럼 공공분야와 관련된 부패행위 신고자에 보호 보상은 강화되어나갔지만 민간분야의 신고자는 보복에 노출되고 있었다. 필자가 당시 부대표로 참여하고 있던 내부고발지원단체로 중년 남성이 찾아와 도움을 요청하였다. 자신은 중국에 거주하고 있는데 모 업체가 중국에서 가짜 참기름을 들여와 국산처럼 속여 팔고 있다는 사실을 식품의약품안전청에 제보했다가 그 업체가 어떻게 자신이 제보한 것을 알아냈는지 무고 혐의로 고소하는 바람에 중국으로 돌아갈 수도 없다 보니 노숙자 신세가 되었다는 것이었다. 모임 활동을 지원하는 변호사가 적극적으로 나선 덕분에 무혐의 처분을 받기는 하였지만 이처럼 민간분야 신고자에 대한 보호가 제대로 되지 않는 현실에 대해 시민단체들이 입법운동을 전개하였고 2011년 9월 30일부터는 ‘국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익, 공정한 경쟁을 침해하는 행위가 발생하였거나 발생할 우려가 있다고 인정하는 경우’에 신고했을 때 보호받을 수 있는 공익신고자보호법이 시행됨에 따라 한국은 전세계적으로 거의 유일할 정도로 공공 및 민간의 신고자를 보호하는 체계적인 보호 및 보상 제도를 갖추게 되었다.
그러나 법적 한계와 사각지대는 존재한다
이처럼 공공 및 민간 분야 할 것 없이 신고자를 보호하고 보상하는 제도가 구비되어 있으며 몇 차례 개정을 통해 법이 한층 더 강화되어 왔다. 특히 2017년 10월 31일 개정에 따라 2018년 5월 1일자로 시행되는 공익신고자보호법 내용 중에는 ‘공익신고등을 이유로 불이익조치를 하여 공익신고자등에게 손해를 입힌 자는 공익신고자등에게 발생한 손해에 대하여 3배 이하의 범위에서 배상책임을 진다’가 포함된 것에서도 볼 수 있듯이 보복 행위자에 대한 처벌 강화는 의미가 있다. 특히 문재인정부 100대 국정과제에도 ‘2017년부터 공익신고자 보호 강화, 2018년 공익신고자의 범위 확대, 신고자 보호 전담조직 강화 및 공익신고자 필요적 책임감면제 등 추진’을 포함되어 있다는 점에서 내부고발자 보호는 한층 더 강화될 것으로 기대된다.
그러나 <세계일보>에 따르면, ‘직장이나 소속집단에서 부정부패나 위험이 우려될 경우 고용주나 소속기관에 공식적으로 문제를 제기하겠다’고 밝힌 한국 응답자는 55.7%로 이는 영국(85%)과 비교하면 크게 낮았으며, 이처럼 한국인들은 문제를 제기하지 않는 이유로 ‘보복이나 불이익이 싫어서’(46.3%), ‘신고해도 변하지 않을 것 같아서’(25.1%), ‘어디에, 어떻게 신고해야 할지 몰라서’(11.8%) 등을 꼽았다. 문제 제기를 하면 조직으로부터 불이익이 돌아온다는 인식이 여전히 팽배한 것이다. 이처럼 여전히 많은 이들이 불이익 등의 이유로 선뜻 고발에 나서지 않겠다는 현실을 인식하고 그에 맞는 획기적인 보호 강화책이 제시되어야 할 것이다.
강화책을 제시하기 앞서 먼저 현행 제도의 문제점부터 짚고 가고자 한다. 첫째, 신고대상 범위의 확대․조정이 시급한 과제다. 현재 공직자의 부당한 직무처리, 예산 낭비 등은 부패방지법상 신고 대상 부패행위에 포함되지 않으며, 공익신고 역시 공익신고자보호법이 이 정한 279개의 법률 위반사항으로 제한되고 있다.
국정농단 당시 청와대 등이 주도한 ‘문화예술계 블랙리스트’ 사태는 헌법과 공직윤리를 위반한 심각한 문제이지만 현행법상 부패행위로 규정되지 않아 신고를 하더라도 보호받을 수 없으며, 배임·횡령 등 중대한 기업비리도 공익신고에 해당하지 않아 신고자는 보호의 사각지대에 놓이게 된다. 둘째, 신고 시 실명을 포함해 인적사항을 기재해야 하는 현행제도는 신고자의 신분을 노출시킬 위험성이 있다. 셋째, 신고자에 대한 경제적 보상 및 생계 보장 방안이 미비한 점도 문제다. 다수의 내부고발자는 신고 이후 현실적인 생계의 어려움에 처하고 있다. 법에서 규정하는 보상금이나 포상금, 구조금은 일시적인 지원일뿐더러 액수 제한이 있어 충분한 보상이 되지 못하고 있다(참여연대 2017, 53). 넷째, 부패신고인지, 공익신고인지 그 신고유형에 따라 신고자 보호수준이 다르다는 것도 문제다.
그러면 무엇을 바꾸어야 할까?
이러한 문제점에 기반하여 다음과 같은 대안을 제시한다. 첫째, 공익신고자보호법은 신고대상을 법률에 명시된 법률위반행위만을 인정하는 열거주의가 아닌 공익침해행위를 폭넓게 인정하는 포괄주의로 전환해야 할 것이다. 우선적으로라도 형법상 횡령죄, 배임죄 등을 공익침해행위 대상 법률에 포함시켜 빈번하게 발생하는 기업비리 제보를 공익신고로 인정해야 할 것이다(참여연대 2017, 53). 참고로 일본의 공익통보자보호법은 한국처럼 개별적 열거주의를 채택해 형법, 식품위생법, 금융상품거래법 등 공익통보자 보호법 별표에 규정된 459개 법률(2016.10.1. 기준)을 대상으로 하고 있는 반면, 영국의 공익신고법은 포괄주의로 범죄행위, 법률위반행위, 부정행위, 개인의 건강과 안전의 위협, 환경의 침해, 앞의 사항에 대한 고의적 은폐를 대상으로 하고 있으며, 캐나다의 공직신고자보호법 역시 포괄주의를 채택하고 있다(2007901 국회 정무위 검토보고서, 2017.9). 부패방지법에서는 신고대상에 공직자의 부당한 직무처리, 예산낭비 등을 포함해야 할 것이다.
둘째, 내부고발자의 신분노출을 막기 위해 변호사를 통한 대리신고를 허용해야 할 것이다. 현행법의 신고 방식인 기명신고는 내부고발자의 신분이 노출될 우려가 있다는 점을 감안하여 신고자가 자신의 주민등록번호 등 인적사항을 밝히지 않고 신고를 할 수 있게 변호사가 대리하여 신고하는 제도는 적극 고려할 필요가 있다. 실제 공익신고자 19명을 대상으로 한 조사에서 응답자 전원이 변호사 등을 통한 대리신고가 필요하다고 응답한 점(한국형사정책연구원 2016, 12), 잠재적 공익신고자는 기명신고로 인한 신분노출의 우려로 신고를 꺼리는 경향이 있으므로 익명의 대리신고를 허용하여 공익신고를 활성화할 필요성이 있다는 점 및 미국은 변호사 등을 통한 대리신고제도를 실시하고 있다는 점 등을 감안할 필요가 있다(2007901 국회 정무위 검토보고서 2017.9). 이때 변호사뿐만 아니라 국가기관에 법인이나 비영리단체로 등록된 시민단체를 통한 대리신고 역시 고려되어야 할 것이다.
셋째, 신분보장 중심의 보호 체계에서 실질적 보상이나 재취업 등이 가능하도록 내부고발자 보호의 패러다임을 바꾸어야 할 것이다. 현행법에서는 신고자의 비밀보장과 함께 신고로 인해 불이익을 당했을 경우 원상회복 등 신분을 보장해주겠다는 것이 그 핵심이다. 보상금, 포상금, 구조금이 있지만 예외적인 경우를 제외하고는 그 금액 단위가 불이익을 감수하면서까지 나서서 신고를 유인할 수 있는 인센티브로 작동하기에는 여의치 못한 것이 현실이다. 신분보장이 된다고 하더라도 조직에서는 벌써 내부고발자로 소문이 나 있어 평소 친했던 동료들조차 회사 눈치를 보면서 이야기나 식사도 같이 하지 않는 등 왕따가 되기도 하고 사소한 잘못에 대해서도 엄격한 잣대로 징계 등을 하기 때문에 고발 이전과 같은 정상적인 생활이 불가능하다. 하루하루가 가시방석에 앉아 있으면서도 나오지 못하는 것은 결국 경제적인 이유 때문이다.
현행법에서는 재취업이나 취업 시 가산점 부여 등과 같은 혜택은 없다. 사학재단 비리 내부고발자가 서울특별시교육청의 특별채용으로 지난 2학기부터 공립학교 교사가 된 것은 예외적인 경우다. 따라서 특별채용 형태나 참여연대 개정안 제안처럼 권익위가 인정한 공익신고자 등에 대하여, 채용시험 시는 5에서 10퍼센트의 가산점 부여 및 임시직 등 채용시험 없는 채용의 경우는 공익신고자를 우선 채용하도록 하는 것도 적극적으로 고려되어야 할 것이다. 이와 함께 부득이하게 내부고발자의 신분이 노출된 경우 조직차원에서는 감사·윤리경영 관련 부서에 배치해 관련 업무를 맡기거나 국가 차원에서도 공공기관의 감사부서에서 이들이 일할 수 있는 기회를 적극적으로 제공할 필요가 있다. 이와 함께 ‘대통령령으로 정하는 위원회에 공익신고자지원기금을 설치하고 벌금 수납액과 출연금 등을 통해 재원을 모금한 후, 공익신고자 지원 및 보호에 사용하도록 하자’는 안민석 의원이 대표발의한 법률안 개정을 통해 내부고발로 생계가 곤란해진 신고자에 대한 구조금 등 경제적 지원을 강화하여야 할 필요가 있다. 그 연장선상에서 부패수익의 몰수 혹은 추징 시 가액의 5%를 부패방지기금 조성에 활용해 공익제보자 지원 등 반부패 사업에 활용할 수 있을 것이다.
끝으로, 부패방지법과 공익신고자보호법을 가칭 공익제보자보호법으로 통일시킬 필요가 있다. 두 법이 입법 목적과 취지가 유사함에도 불구하고 일반 국민들 입장에서는 개별 법령이 복잡하고 두 법률의 유사점과 차이점을 이해하기 어려워 신고가 쉽지 않은 상황이다. 신고자는 자신이 속한 조직의 법적 성격(공공기관등 또는 민간조직), 신고자의 신분(공직자등 또는 민간인)과 신고 당시의 위치(내부자 또는 외부자), 신고의 내용(부패행위 또는 공익침해행위)과 성격, 신고한 기관(조직 내부 또는 외부), 신고의 방법(고소, 고발, 제보, 진정, 수사의 단서 제공 등) 등에 따라 적용받을 수 있는 법률이 다르고, 특히 신고자에 대한 보호 및 보상의 대상과 내용이 다를 수 있다. 따라서 부패행위와 공익침해행위를 하나의 개념과 범주로 포괄하고 이를 제보하는 것을 공익제보로 하는 일반법이 요청된다.
하나 덧붙인다면, 내부고발자가 소속 조직과 소송에 휘말리게 되면 몇 년이 걸리게 되는 경우가 많다는 점에서 전담법원의 설치를 제안한다. 참고로 캐나다는 독립적인 준사법기관인 공직자 신고보호법원이 있다. 이 법원은 총리가 임명하는 재판장 1명과 2-6명 이하의 재판관으로 구성되며 모든 구성원은 연방법원의 판사이거나 주 대법원의 판사이어야 한다. 재직기간은 7년이며 청렴위원회의 위원장에 의해 재판이 청구되고 내부고발자에 대한 보호 조치와 관련된 결정들을 하며 보복행위를 한 자에게는 징계조치를 할 수 있다. 청구된 재판의 경우 재판장은 그 처리를 위해 주로 한 명의 보호법원의 판사를 배정하지만 사건의 복잡성에 따라 판사 3명으로 구성된 재판부를 구성하기도 한다. 보호법원은 내부고발의 과정에는 관여하지 않고 내부고발로 인한 보복행위가 발생했을 경우 그리고 이에 대해 청렴위원회의 청구가 있을 경우에만 재판을 하게 된다.
제도 개선과 함께 사회적 인식의 변화 역시 간과해서는 안 될 것이다. 인기드라마 <미생>에는 이런 장면이 나온다. 내부고발로 몇 사람이 회사에서 나가게 되자 사내 게시판에서는 굳이 그들을 쫓아낼 필요까지 있었느냐 하는 동정론과 너희들은 얼마나 깨끗하기에 그러냐 하는 글들이 도배된다. 아무리 법적 보호가 있다고 하더라도 이런 분위기에서 내부고발자는 괜한 일을 했는가라는 좌절감에 빠지게 된다. 특히 우리 사회가 여전히 정과 의리를 중시하다 보니 마치 조직을 배신한 밀고자인 양 치부하는 현실에서 내부고발자로 나서기는 쉽지 않다. 물론 하루아침에 문화가 바뀌지 않겠지만 공직자를 대상으로 지속적인 교육과 함께 청소년 대상 교육 역시 필요한 이유다. 왕따가 성행해 학생들의 자살이 이어지자 대통령께서 어린이날 기념사에서 '우리 어린이들이 부모님께, 선생님께 왕따에 대해 이야기하는 것이 민주시민의 자세다'라고 말씀하셨던 것처럼 내부고발은 공동체 일원으로 정당한 의무라는 인식이 필요하다.
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