헌법이 보장하는 중앙집권적 국가권력구조는 지방정부의 창의적인 지방자치를 무력화하고 갑을 관계를 강요해 왔다. 그 결과, 중앙-지방간 사무․권한․책임이 불분명하여 책임행정을 구현할 수 없는 구조적한계를 보이고 있으며, 공공부문의 국가경쟁력은 대단히 취약하다. 중앙집권적 세제 및 재정배분체제로 인하여 지방정부의 재원구조가 국가의존적으로 구조화되어 있어 중앙-지방간 재정책임성이 매우 취약하여 비효율과 낭비가 심각한 실정이다.
자율과 책임에 바탕을 둔 지방자치는 형식만 남아 있다. 이러한 문제를 해결하고 국가경쟁력을 제고하기 위해서는 중앙집권적 국가권력구조를 지방분권형 국가체제로 개편하기 위한 헌법개정이 필수이다.
더 이상 국가재정이 망가지기 전에 지방의 경쟁력을 높여 국가경쟁력을 강화하기 위해 지방분권형 헌법개정에 필수적으로 반영되어야 할 사항으로서는 첫째, 국가-지방정부 간 합리적 관계재정립을 위한 입법권 및 사무의 배분, 둘째, 중앙-지방자치단체 간 국세와 지방세 세원을 포함한 적정한 재원의 배분, 그리고 정치제도 개선사항으로서는 국가의 입법 및 정책결정과정에 대한 지방의 국정참여를 위해 지역대표형 양원제의 도입이 필수적인 과제이다. (필자)
헌법이 보장하는 중앙집권적 국가권력구조는 지방정부의 창의적인 지방자치를 무력화하고 갑을 관계를 강요해 왔다. 그 결과, 중앙-지방간 사무․권한․책임이 불분명하여 책임행정을 구현할 수 없는 구조적한계를 보이고 있으며, 공공부문의 국가경쟁력은 대단히 취약하다. 중앙집권적 세제 및 재정배분체제로 인하여 지방정부의 재원구조가 국가의존적으로 구조화되어 있어 중앙-지방간 재정책임성이 매우 취약하여 비효율과 낭비가 심각한 실정이다.
자율과 책임에 바탕을 둔 지방자치는 형식만 남아 있다. 이러한 문제를 해결하고 국가경쟁력을 제고하기 위해서는 중앙집권적 국가권력구조를 지방분권형 국가체제로 개편하기 위한 헌법개정이 필수이다.
더 이상 국가재정이 망가지기 전에 지방의 경쟁력을 높여 국가경쟁력을 강화하기 위해 지방분권형 헌법개정에 필수적으로 반영되어야 할 사항으로서는 첫째, 국가-지방정부 간 합리적 관계재정립을 위한 입법권 및 사무의 배분, 둘째, 중앙-지방자치단체 간 국세와 지방세 세원을 포함한 적정한 재원의 배분, 그리고 정치제도 개선사항으로서는 국가의 입법 및 정책결정과정에 대한 지방의 국정참여를 위해 지역대표형 양원제의 도입이 필수적인 과제이다.
국가경쟁력 강화 필수조건
북핵문제가 한반도의 위기를 심각하게 조성하고 있다. 대통령이 국내문제는 다른 기관에 위임할 수 있지만 국가존립 문제는 누구에게도 위임할 수 없는 고유권한이자 책임이다. 대통령이나 중앙정부가 국민행복을 추구하려면 저출산, 양극화, 일자리, 주택가격, 복지문제 등 주민복리에 관한 사무를 지방정부가 책임 있게 수행할 수 있도록 권한과 책임, 재원을 마련해 주어야 한다. 이와 같이 중앙-지방정부 간 합리적 역할분담이 바로 지방분권이다.
선진국들은 국가경쟁력을 강화하기 위하여 국가경영 패러다임을 중앙중심에서 지방중심으로 바꾸고 있으며, 심지어는 헌법마저도 지방분권방향으로 개정하고 있는 추세이다. 개헌논의에는 대통령-국무총리 그리고 국회 간 수평적 권력구조 개편과 아울러 중앙-지방 간 수직적 지방분권이 반드시 포함되어야만 국가경쟁력을 높일 수 있다. 그러므로 개헌은 공급자인 정부, 그리고 정치권 주도로 해서는 안 되고 수요자인 국민-주민 중심으로 추진되어야 한다.
본고에서는 지방분권은 법률사항이 아닌 헌법사항이라는 점에 착안하여 우리나라에서 지방분권개헌이 필요한 이유를 논하고, 지방분권개헌내용을 제시하고자 한다.
지방분권, 법률 아닌 헌법소관사항
지방자치 선진국들의 헌법에서는 지방분권 관련 중앙-지방정부 간 관계를 우리나라처럼 지방자치법에 규정하지 않고 헌법으로 정하고 있다. 중앙-지방관계를 법률로 정하면 불가피하게 중앙집권을 정당화할 수밖에 없다는 것을 경험적으로 알고 있었기 때문이다.
그러면 선진 외국헌법에서는 지방분권 관련 중앙-지방관계를 어떻게 정하고 있는가?
첫째, 중앙정부의 권한·자원·기능을 국가기관 간, 국가기관과 지방정부 간 합리적으로 분권하고 있다. 국내외의 환경변화를 더 이상 중앙정부가 모두 책임지고 관리할 수 없다는 현실을 인정하고 지방정부를 국가발전 동력으로 삼기 위해 지방분권헌법을 채택하였다.
둘째, 입법권, 행정권, 재정권을 지방에 대폭적으로 이양하였다. 일차적으로는 지방의 의사결정권, 자주재정권을 보장하여 주민통제 속에 책임성과 효율성을 확보함으로써 결과적으로 국가 경쟁력을 높이는데 촉매제 역할을 할 수 있도록 구조화하였다.
셋째, 국회를 양원제로 구성하여 국가를 대표하는 하원과 지방을 대표하는 상원을 두고 있다. 지방의 뜻이 상원을 통해 하원의 입법 및 재원배분과정에 반영되도록 하였다. 지방을 대표하는 원이 국민을 대표하는 원을 견제하는 기능도 수행하고 있다.
국정운영시스템 과부하로 국가적 문제해결능력 상실
해방이후 강력한 중앙집권국가 운영시스템을 70년 동안 유지해온 결과, 1970년대 개발시대에는 중앙정부가 국가발전의 원동력역할을 하였고 후진국에서 선진국 문 앞까지 고속 성장을 해 왔다.
그러나 지난 10여 년 간 경제성장이 정체되고 국민생활이 나아지지 않는 이유는 국가 공공기관의 도덕적 해이가 어느 순간 국가재정에 부담을 끼치는 수준이 되었고, 지방정부에게는 권한과 재원은 주지 않고 일과 재정부담만 떠넘김으로 인해 대한민국의 지속가능성에 대한 경고가 지속되고 있다는데 문제가 있다.
그동안 중앙정부는 규모의 경제를 내세워 지방정부의 권한과 재원까지 일괄적으로 관리 운영하는 것이 효율적이라는 점을 명분으로 삼아 기구, 조직, 인력을 확장하면서 과부하가 걸려 있다. 이로 인해 강력한 중앙집권국가를 유지하고 있음에도 중산층감소, 유치원·초중등·대학 교육비 부담의 적정수준 관리에 실패하였고, 출산율 저하에 일조하였다. 과다한 주거비와 대학등록금, 청년일자리 부족, 높은 자살률, 가족과 저녁식사도 하지 못하는 행복하지 못한 고단한 일상생활, OECD국가 중 가장 노동시간이 긴데도 양극화로 인해 비정규직은 먹고 살기 어려운 실정이다. 노인 일자리와 질병으로 인한 의료비 부담 등 문제는 사회문제 된지 오래이다. 외교적으로는 미국, 중국, 일본 사이에서 샌드위치 실정이고, 자주국방하겠다고 큰소리 쳐 놓고 이젠 다시 전시작전권을 돌려달라고 미국에 요청하는 상황이다. 정부는 메가뱅크 만들면 금융경쟁력이 생길 것처럼 말했지만 은행경쟁력은 한심한 수준이고 경제는 살아나지 않고 있다. 북한의 핵무기개발과 협박으로 남북대화와 교류는 꽉 막혀 정부가 뭐하고 있는지 국민은 분노하고 있다.
이처럼 강력한 중앙집권 정부가 국가 운영의 효율성 제고는커녕 본연의 임무인 북핵문제 등 국가안보는 말할 것도 없고 국가경제와 교육 등 권한은 가지고 있으면서 어느 하나도 문제를 제대로 해결하지 못하고 있다. 따라서 중앙정부는 이제라도 주민의 삶의 질 향상 등 국내적 문제는 지방정부가 지역실정에 맞게 스스로 책임지게 하고, 중앙정부 본연의 국가존립, 국가치안, 전국적 통일성유지, 전국적 규모의 사업 등 핵심역량에 집중하도록 제도화해야 한다.
국가경쟁력 저하로 지속가능한 국가발전 한계 도달
우리나라 국가 경쟁력은 WEF순위(133개국) 2008년 13위, 2009년 19위, 2010년 22위, 2011년 24위(142개국), 2013년 25위(148개국 중), 2014년 29위로 하락하고 있다. 국가경쟁력 평가결과를 종합하면 우리나라는 교통․통신, 기술 및 과학부문의 인프라, 세련되고 성숙한 소비자를 보유한 시장의 질적인 측면, 기업혁신 등에서 비교적 강한 경쟁력을 가지고 있는 것으로 평가된다.
하지만 세계경제포럼(WEF)의 국가경쟁력 조사에서 한국은 144개국 중 26위일 때, 12개 중 지표 중 노동시장 효율성 83위, 금융시장 성숙도 87위, 노사협력 132위로 평가되었다. 결국 정부기능 무분별한 확대가 시장효율화와 국가경쟁력의 발목을 잡고 있다. 이처럼 공공부문에서는 터무니없이 매우 낮은 평가를 받고 있다. 중앙집권적인 구조 하에서는 더 이상 국가경쟁력을 높이기 어렵다는 평가가 가능하다.
지방자치를 국가발전동력화 하는 헌법원리 결여
우리나라 헌법에는 지방자치의 헌법원리가 결여되어 있다. 이로 인해 지방자치의 본질은 국가의 입법정책에 따라 심각하게 훼손되어 있다. 반면 세계 각국은 지방자치의 민주적 가치뿐만 아니라 경제적 가치를 높이 평가하여 지방정부를 국가발전 동력으로 활용하기 위한 지방분권헌법개정을 지속적으로 추진하고 있다.
그러므로 헌법에는 지방자치의 헌법원리와 더불어 중앙-지방정부 간 관계, 사무배분 원칙과 기초, 입법권의 범위 등 역할 분담을 위한 구체적인 사항을 담아 지방정부의 자율성과 책임성 강화를 통한 지역발전이 국가발전을 견인하도록 할 필요가 있다.
통일 한국 대비 북한주민을 위한 배려 부족
현재의 중앙집권적 지방자치 시스템으로는 자치권이 취약하여 북한 지도자나 주민의 동의를 얻기 어렵고 오히려 통일의 걸림돌이 될 수 있을 것이다. 그러므로 국가의 동질성을 유지하면서도 지역문제에 관한 정책결정권과 정치적 결과에 대한 위험을 분담하고, 지역문제를 주민이 스스로 결정하고 독자적인 정치적 리더십을 형성할 수 있는 국가구조의 도입을 헌법이 보장하는 것이 바람직할 것이다.
북한의 지도자들도 지역발전을 위해 노력한 자는 통일 한국에서 마음껏 자신의 정치적 역량을 발휘할 수 있고, 전국적 인물이 될 수 있다는 가능성을 보장할 필요가 있다.
이상과 같이 우리나라의 중앙집권적 중앙정부는 국가적 문제해결력을 이미 상실하였고, 국가경쟁력이 매우 저하되고 있어 지속가능한 국가발전 주체로 기능하지 못하고 있다. 이젠 국가가 아닌 주민이 자신의 삶의 질 향상을 위한 주체가 될 수 있도록 헌법에서 지방분권을 제도화 할 필요가 있다.
다음은 국회 개헌특별위원회 자문위원회 지방분권분과에서 7월 말 제출한 개헌안을 소개하고자 한다.
국회 개헌특별위원회 자문위원회 지방분권분과 개헌안
국회 개헌특별위원회 자문위원회 지방분권분과는 다음과 같이 지방분권을 위한 개헌안 합의안을 만들어 개헌특별위원회 1소위원회에 보고하였다.
첫째, 제왕적 고도의 중앙집권으로부터 지방분권국가 이행을 선언하였다. 지방자치권은 주민에 속하며, 이를 지방정부에 위임하여 행사하는 것으로 귀속주체를 명확히 규정하였다. 현행 지방정부의 종류를 헌법에 보장하되, 법률로 다른 지방정부 설치가 가능하도록 개방하였다. 정부간 권한배분은 개인과 하위공동체의 자율과 책임을 최대한 보장하기 위해 보충성의 원칙에 따르도록 하였다. 지방의 통치단체인 지방자치단체를 지방정부로 표기하기로 하였다.
둘째, 실질적인 자치입법권을 보장하였다. 주민의 권리제한, 의무부과, 벌칙제정은 주민의 대표인 지방의회가 제정하는 법형식으로만 제한할 수 있도록 제도화 하였다. 지방의회가 제정하는 종래 조례는 행정입법이 아닌 의회입법이라는 점을 반영하여 자치법률로 표기하기로 하였다.
셋째, 중앙정부가 법률을 집행할 때, 원칙적으로 지방정부에 위임하여 수행하도록 하였다. 이는 중앙행정기구의 무분별한 팽창을 방지하고, 책임 있는 종합행정이 이루어지도록 하기 위함이다.
넷째, 중앙-지방간 합리적인 재원배분을 규정하였다. 의존재원 중심의 지방자치는 그 본질에 부합되지 않으며, 재정책임성을 훼손한다. 지방세법률주의는 ‘대표없는 조세없다’는 법원리에 어긋나고, 세입과 세출자치에도 부합되지 않는다. 지방세의 납세의무자는 주민이므로 지방세의 세목, 세율, 부과징수를 자율적으로 정하게 하였다.
국세-지방세 주요세목의 중앙-지방정부간 배분을 헌법상 의무화함으로써 지방정부의 적정 재원을 보장하였다.
지방정부의 고유사무 수행비용은 자기 부담과 책임의무를, 위임사무 수행비용은 위임하는 정부가 부담하도록 하여 비용전가를 금지하였다.
지방정부의 자주과세권을 규정하였다. 현행 헌법제59조의 조세법률주의는 국세법률주의, 지방세자치법률주의를 적용하였다. 조세의 가격기능회복은 지방정부에 대한 주민의 적극적인 참여와 통제를 활성화하는 계기를 마련할 수 있다.
지방재정운용원칙으로 지방정부는 재정운영상 수지균형을 통하여 재정건전성을 유지하고, 예외적인 상황에서 지출이 수입을 초과하여 부채가 발생하는 경우에 부채관리를 통하여 지방재정의 악화를 방지하고자 하였다.
또한 지방재정조정제도를 두어 원천적으로 재정력이 취약한 지방정부를 배려하였다.
다섯째, 지방정부의 자주조직권을 보장하였다. 지방정부의 기관으로 지방의회와 집행기관을 두도록 하였다. 지방정부의 전국적인 통일성을 유지하기 위한 사항은 법률로 정하되, 해당 지방정부의 기관구성과 선거, 조직, 인사에 관한 사항은 자치법률로 정하도록 함으로써 개별 지방의 특성에 따라 기관구성 등 조직의 자율성을 제도화할 수 있도록 하였다.
여섯째, 지역대표형 상원제 도입으로 지방의 국정참여를 내실화하였다. 국회에 지역을 대표하는 상원을 신설하여 지방자치에 관한 법령제개정 권한을 부여하고, 정부 내에서도 지방의 의견을 반영할 수 있는 제도적 장치를 마련하였다.
일곱째, 국민직접참정권 실현 위한 헌법개정절차를 마련하였다. 헌법개정절차는 한편으로는 헌법개정에 관한 국민발안제를 부활하고, 헌법개정절차를 연성화하는 방향으로 개정하였다. 주권자인 국민이 헌법개정을 직접 발의할 수 있도록 하여 국민주권을 실현하였다. 국회의원이 헌법개정안을 발의할 수 있는 요건을 유신헌법 이전 수준으로 완화하여 헌법개정발의가 용이하도록 하였다. 대통령 헌법개정제안권은 남용될 우려가 있으므로 삭제하였다.
아홉째, 지방사법기관에 대한 주민 통제장치 신설을 제안하였다. 중앙집권적 법관인사제도를 개선하기 위해 지방법원 장을 직선하여 지방사법기관에 대한 주민통제 장치를 마련하도록 자문위원회 사법분과에 반영을 요청하였다.
지역대표형 양원제의 도입 필요
현재 우리나라의 헌법은 사법권은 말할 것도 없고 입법권, 행정권, 감사권 등 중앙집권적 국가권력구조를 정당화 하고 있다. 이로 인해 지방자치가 활성화되지 못하고 지방분권에 대한 피로감만 확대되고 있다.
중앙집권적 국가권력구조는 지방정부의 창의적인 지방자치를 무력화하고 갑을 관계를 강요해 왔다. 그 결과, 중앙-지방간 사무․권한․책임이 불분명하여 책임행정을 구현할 수 없는 구조적한계를 보이고 있으며, 공공부문의 국가경쟁력은 대단히 취약하다. 중앙집권적 세제 및 재정배분체제로 인하여 지방정부의 재원구조가 국가의존적으로 구조화되어 있어 중앙-지방간 재정책임성이 매우 취약하여 비효율과 낭비가 심각한 실정이다. 자율과 책임에 바탕을 둔 지방자치는 형식만 남아 있다.
이러한 문제를 해결하고 국가경쟁력을 제고하기 위해서는 중앙집권적 국가권력구조를 지방분권형 국가체제로 개편하기 위한 헌법개정이 불가피하다.
더 이상 국가재정이 망가지기 전, 지방의 경쟁력을 높여 국가경쟁력을 강화하기 위해 지방분권형 헌법개정에 필수적으로 반영되어야 할 사항으로서는 첫째, 국가-지방정부간 합리적 관계재정립을 위한 입법권 및 사무의 배분, 둘째, 중앙-지방정부간 국세와 지방세 세원을 포함한 적정한 재원의 배분, 그리고 정치제도 개선사항으로서는 국가의 입법 및 정책결정과정에 대한 지방의 국정참여를 위해 지역대표형 양원제의 도입이 필수적인 과제이다.
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