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[좋은나라 이슈페이퍼] 주택 복지의 패러다임 전환이 필요하다

900만 세입자 세대 중 500만 세대에게 저렴하고 쾌적한 공공 주택을 제공하는 것을 잠정적 유토피아로 기획해 보자. 매년 30만 호의 공공 주택을 계속 공급하고 그 절반인 15만 호를 국민 임대 주택 급의 공공 임대 주택, 다른 절반인 15만 호를 공공 토지 임대부 주택으로 공급하는 것을 가정하여 그것에 소요되는 국가 예산을 추정해 본다. 공공 주택이 기존의 100만 호와 합쳐 500만 호에 도달하는 2030년의 경우 이 유형의 주택 복지에 필요한 국가 예산은 연 7조5000억 원 투입되어야 한다.

현재 우리나라는 매년 국가 예산의 2조 원 이내를 주택 복지에 사용하고 있다. 그러나 LH 또는 SH 등 주택 공기업의 교차 보조 재원 조달 방식으로 주택 복지 사업을 지탱하는 것은 재무적으로 지속 불가능하다. 복지 선진국은 GDP의 3~4%를 주택 복지 예산으로 사용하고 있는데 우리도 GDP의 1~2%를 주택 복지 국가 예산으로 사용하는 것을 대전제로 하는 주택 복지 패러다임을 새로이 구상해야 한다. (필자)

월세난, 전세난에 시달리는 청년들과 서민들

요즘 많은 청년들이 월 120만 원가량 최저 임금을 벌어 그중 집세와 전기·가스비로 30~40만 원을 낸다. 집세에 전기·가스, 상하수도 요금까지 합친 주거비 전체가 자신의 월소득에서 차지하는 비중이 30%를 넘는 청년이 서울의 경우 70%를 넘는다고 한다. 이러니 주변의 많은 청년들에게는 데이트할 돈이 늘 모자란다. 연애는 사치고 결혼은 꿈도 꾸기 힘들다.

전국 2000만 세대의 45%인 900만 세대가 세를 살고 있다. 그중 3분의 1가량은 아직 전세를 살고 있는데 저금리 환경에서 전세 주택이 월세 주택으로 바뀌면서 전세금이 폭등하고 있다. 그리고 월세 또는 보증부 월셋집의 경우 월세가 자기 월소득에 비해 너무 높다. 선진국에서는 월 임대료와 전기·가스·수도비를 합친 총주거비가 거주자 월소득의 30%를 넘으면 생존권을 위협하는 것으로 간주하는데, 우리나라의 경우 이미 32%를 넘었다고 한다. 서울 같은 대도시의 경우 알바-비정규직 청장년들, 그리고 비슷한 소득의 영세 자영업자들이 월소득의 30~40%를 주거비로 지출하고 있다.

물론 최저 임금을 비롯한 임금 수준이 전반적으로 높아지는 것이 하나의 해법이다. 하지만 동시에, 가계 지출에서 가장 큰 몫을 차지하는 주거비 지출 부담 역시 크게 낮추어야 한다. 개인의 소득에서 차지하는 주거비 비중이 20%가 넘지 않도록 해야 하고 바람직하게는 월소득에서 주거비가 차지하는 비중을 15% 이하로 낮추는 국가 전략을 추진해야 한다. 한 가족이 월 300만 원을 번다면 총주거비로 월 45만 원 이하, 월 200만 원을 번다면 총주거비로 월 30만 원 이하, 월 150만 원을 번다면 월 25만 원 이하를 주거비에 쓰는 방향으로 주택‧부동산 프레임 전체를 통 크게 전환해 보자. 이것이 청년들의 삶의 자유와 행복의 출발이다.

©연합뉴스

현재의 주택 복지 프레임 : '잔여자들'을 위한 복지

박근혜 정부는 이명박 정부에 비하여 공공 임대 주택(국민 임대 주택)의 공급을 2배 정도 늘리고 있다. 지방자치단체 공급 물량(매년 1만호 가량)을 포함하여 매년 6만 호 가량의 공공 임대 주택(5년/10년 뒤 분양 제외)이 공급될 것으로 보인다. 논란이 많은 행복 주택 역시 여기에도 포함된다. 하지만 박근혜 정부는 기업형 임대 주택(뉴스테이)과 리츠 임대 사업 또한 추진하면서 가뜩이나 부족한 주택 복지 자원의 일부를 중고소득 계층과 대기업-금융 자본 지원으로 돌리고 있다.

박근혜 정부의 계획이 달성될 경우, 임기 말인 2017년에는 약 120만 호의 공공 임대 주택(5년/10년 공공 임대 후 분양 제외)이 존재하게 된다. 그 경우 전체 세대의 약 6%가 저렴한 공공 임대 주택에 거주하게 된다. 하지만 6%란 기초생활수급자(3%)와 그리고 일부 운 좋은 청년과 노인들, 장애인, 탈북자 등만이 저렴한 공공 임대 주택에 살 수 있다는 것을 의미한다. 고시원과 옥탑방을 전전하는 대학생과 취업 준비생, 알바 청년들을 위한 공공 임대 주택은 여전히 부족할 것이며, 행복 주택 역시 물량이 절대적으로 모자란다.

GDP의 3.2%, 4%를 주택 복지+공공 주택에 사용한 네덜란드와 스웨덴

우리나라는 매년 국가 예산의 2조 원 이내를 주택 복지에 사용하고 있다. 적은 예산을 주택 복지에 투여하는 비결은 LH공사 또는 SH공사 등의 공기업이 자체 부담으로, 즉 택지·아파트 분양을 통해 번 수익을 공공 주택 건설 및 유지에 사용하는 교차 보조 방식으로 그간의 주택 복지 사업비를 충당했기 때문이다. 하지만 LH 및 SH의 적자와 부채를 고려할 때 그런 방식은 더 이상 지속 불가능하다. 중앙 정부가 직접 주택 복지 예산을 책정하여 과감하고 획기적인 주택복지에 나서야 한다.

스웨덴은 1970~90년대에 매년 국내 총생산(GDP)의 4%를 주택 복지에 사용하였다. 이것을 우리에게 적용할 경우 2015년 GDP 1500조의 4%인 연 60조 원을 주택 복지에 사용한 것에 해당한다. 네덜란드는 같은 기간에 GDP의 3.2%를 매년 주택 복지 국가 예산으로 사용하였다. 우리의 경우 빈민이 아니더라도 대다수 서민이 가장 고통 받는 생계난이 주택과 교육 문제에서 발생하고 있음을 고려할 때, 적어도 GDP의 1~2%를 주택 복지 국가 예산으로 사용하는 것을 대전제로 새로운 주택 복지 패러다임을 짜야 한다.

영국은 100년 전에 전체 인구의 90%가 월셋집에 살고 부유한 10%만이 자기 집에 살았다. 하지만 1945년 노동당이 집권하여 공공 임대 주택을 획기적으로 늘렸고 보수당 역시 집권 중에 공공 임대 주택과 함께 자가 주택을 크게 늘린 결과 불과 25년 뒤인 1970년에는 전체 세대의 30%가 저렴한 공공 임대 주택에 살고 50%의 중산층이 자기 집에 사는 시대가 도래했다.

스웨덴과 독일 등 여타 유럽국들의 주택 사정 역시 100년 전에는 영국과 비슷했다. 그것이 크게 변한 것은 1945년 이후 불과 20~30년의 기간이다. 스웨덴은 사회민주당이 집권한 시기에, 특히 1945년 이후부터 공공 임대 주택과 협동조합 주택을 25년간 매우 빠른 속도로 늘렸다. 그 결과 오늘날 값비싼 상업적 월세 주택에 거주하는 서민들은 별로 없으며 전체 인구의 20%가 공공 임대 주택에 살고 20%는 협동조합 주택에 살고 있으며, 50%가량은 자기 집에 살고 있다. 우리 역시 이런 나라들의 주택 복지 역사를 참고하여 담대한 주택 복지 구상을 기획해야 한다.

전체 세입자의 절반 이상에 저렴한 공공 주택을 : 잠정적 유토피아

우리나라 전체 인구의 45%, 대도시 인구의 55%가 세를 살고 있으며 세를 사는 세대는 약 900만 세대이다. 그중 중 약 100만 세대가 2017년까지는 저렴한 공공 임대 주택에 살게 될 터인데 하지만 800만 세대는 그렇지 못하다. 가난한 이들일수록 자기 집이 아닌 셋집에 살 가능성이 높다.

그렇다면 800만 세대의 절반인 400만 세대에게 저렴하고 쾌적한 공공 주택을 제공하는 것을 잠정적 목표(잠정적 유토피아)로 기획해보는 것을 어떨까? 향후 1~2년간 집권당 또는 대통령이 바뀌는 것을 전제로, 새 집권당이 매년 30만 호의 저렴한 공공 주택을 새로 공급하여 13년 뒤인 2030년에는 전국 900만 세입자 세대 중 500만 세대(약 1300만 명)에게 주택 복지 혜택을 제공하는 것이다.

물론 거기서 멈출 필요는 없다. 국가 예산이 상대적으로 덜 소요되는 공공 토지 임대부 비영리 주택의 공급을 계속하여, 자기 집 소유자들의 상당수도 기존의 낡은 자가 소유 주택 대신에 보다 쾌적하며 에너지 절약 및 환경 친화적인 새로운 공공 주택에 거주하게 할 수 있다면 좋을 것이다.

그렇게 되면, 지금처럼 대부분 서민들이 주택 복지 혜택에서 제외되어 비싼 시장 가격에 주택을 구입하는데 반해 오직 극소수의 극빈층과 장애인 등 나머지(잔여) 인구들만이 저렴한 주택 복지 혜택을 누리는 잔여적-선별적 주택 복지 프레임에서, 누구나 원한다면 공공 주택에 입주할 권리를 갖는 보편적 주택 복지 프레임으로 전환하는 것이다. 부자건 가난하건 관계없이 원한다면 누구나 저렴한 공공 주택(공공 토지 임대부 비영리 주택 포함)에 거주할 보편적 사회권을 실질적으로 제공하는 전략을 만들어나가자는 것이다.

매년 15만 호의 공공 임대 주택을 공급

매년 30만호의 공공 주택 중 절반인 15만호를 현재의 국민 임대 주택급 공공 임대 주택으로 공급하는 것을 가정할 경우 그것에 소요되는 국가 예산을 계산해보자.

18평형에 2.5명이 거주하는 주택을 기준으로 할 경우, 그 건설 또는 매입에 소요되는 비용을 1호당 평균 1억이고 그중 40%인 4000만 원은 토지의 구입·조성에, 60%인 6000만 원은 건물 신축 또는 매입·수리에 들어간다고 가정한다. 그리고 주택 입주자에게 월 20만 원의 임대료를 받는다고 가정할 경우 이 사업을 주관하는 공공 기관(가령 LH공사)은 매년 240만 원의 임대료 수입을 얻는다.

반면에 그 주택 공공 기관에는 매년 토지 임대료 기회 비용 손실과 건물 수리비 및 건물 감가 상각비 등의 비용 지출이 발생한다. 더구나 해당 주택의 건설 자금 6000만 원 전액을 주택도시기금(과거의 국민주택기금)의 융자로 조달했다고 가정할 경우, 매년 이자 지불 비용이 추가로 발생한다. 또 주택도시기금 측에서도 시중 이자율보다 저렴한 금리 혜택 제공으로 인한 재정 손실(이차 보전으로 인한 손실)이 발생한다. 이 모든 비용을 것을 합하고, 여기서 임대료 수입을 제할 경우, 정부(주택 공공 기관 및 주택도시기금) 측에서는 주택 1호당 매년 평균 약 300만 원 가량의 국가 예산 손실이 발생한다. 따라서 총 100만 호의 공공 임대 주택을 새로 공급할 경우 매년 3조 원이 주택 복지 예산으로 투입되어야 하며, 200만 호의 경우 매년 6조 원 가량이 투입되어야 한다.

매년 15만 호의 공공토지 임대부 비영리 주택을 공급

공공 토지 임대부 비영리 주택이란 (1) 토지는 국가(LH공사와 지방자치단체, SH공사 등도 포함)가 소유한 채 50년 장기에 걸쳐 저렴한 토지 임대료를 받으며 임대하고, (2) 건물은 입주자 또는 법인(협동조합 포함)이 소유하는 그런 주택을 말한다.

예컨대 18평형 주택의 공급에 총 1억 원이 소요되고, 그 중 4000만 원은 토지(택지)의 구입·조성에 소요되며 6000만 원은 건물의 신축 또는 구입·수리에 소요된다고 가정하자. 공공 토지 임대부 주택의 경우 토지를 국가 즉 가령 LH공사가 계속해서 소유하면서 그 사용권(지상권)만을 50년간에 걸쳐 주택 소유자에게 장기적으로 임대하고, 게다가 주택은 사회적 협동조합 같은 비영리 법인이 소유하게 하는 것이다. 이 경우 입주자들이 공동 가입한 비영리 주택법인(가령 사회적 주택 협동조합)은 해당 주택의 소유주가 된다.

공공 토지 임대료율을 시중 정기 예금 이자율의 절반 수준으로 낮추어야만 한다. 예컨대 3년 평균 정기 예금 이자율이 3%라고 할 때, 그 절반인 1.5%의 연 수익률로 토지 임대료를 책정하여 계상한다. 이 경우, 1호당 토지가격인 4000만 원에 대하여 연 1.5% 수익률인 연 60만 원이며 이것은 월 5만 원을 의미한다. 즉, 이 주택의 입주자들은 1호당 월 5만 원의 토지 임대료를 지불해야 한다.

이 경우, 이 주택에 입주하는 이는 건물 구입비 6000만 원을 주택 협동조합 출자금으로 납입하여 주택(건물)의 소유자가 된다. 18평형 입주자는 매월 5만 원의 토지 임대료와 그리고 매월 건물 수리비(장기 수선 충당금) 약 2만 원, 즉 총 매월 7만 원을 납부하며 살게 된다. 6000만 원을 출자금으로 납부하고 매월 7만 원의 임대료를 내며 산다. 상당히 괜찮은 주택이 아닌가? 물론 매월 10만 원의 건물 감가 상각비를 계상할 경우 실질적으로 입주자가 부담하는 것은 매월 17만 원이다.

이러한 기준대로라면, 9평에 침실 1개의 주택은 출자금(보증금) 3000만 원에 월세 9만 원, 24평에 침실 3개의 주택은 출자금 9000만에 월세 25만 원으로 제공될 수 있다. 36평에 침실 4개의 주택은 출자금 1억2000만 원에 월세 34만 원으로 제공될 수 있다.

요즘 전세값이 폭등하여 서울의 경우 24평 아파트 전세값이 평균 3억5000만 원에 달하고, 월세의 경우에는 보증금 3000만 원에 월세 100만 원에 시장에서 거래된다. 비수도권 대도시의 경우 24평 아파트 전세 가격이 2억 원이며 보증금 9000만 원에 월 45만 원의 준월세 가격에 시장 거래된다. 따라서 공공 토지 임대부 주택 24평형이 보증금 9000만 원에 월세 25만 원의 가격에 제공될 수 있다면 서민들에게 큰 도움이 될 것이다.

성미산 주택 협동조합과 서울시 토지 임대부 주택 사업의 교훈

우리나라에서도 이미 주택 협동조합과 공공 토지 임대부 주택이 실험적으로 실행되고 있다.

먼저 서울 마포의 성미산 공동체는 '함께 주택'이라고 하는 청년 공유 주택을 작년 여름에 완공했는데 그 주변의 2인1실 주거 월세가 40만 원인데 반하여 함께 주택은 그것을 30만 원으로 10만 원 낮추는데 성공했다. 그런데, 월세를 40만 원에서 30만 원으로 낮추는데 결정적 공헌을 한 것은 서울시의 사회투자기금 융자이었다. 사회투자기금은 시중 대출 금리의 절반 이자율로 함께 주택에 융자했다. 만약 시중 이자율이 적용되었더라면 함께 주택의 월세는 시중 가격과 비슷했을 것이다. 그런데, 만약 함께 주택의 토지 구입·조성에 대해 만약 공공 기관(LH/SH공사)이 나서서 그것을 대행해주고 그 토지에 대해 50년간 가령 시중 정기 예금 금리의 절반(1.5%)의 임대료로 임대했더라면 함께 주택의 월세는 30만 원이 아니라 25만 원, 20만 원으로 떨어졌을 것이다.

그리고 서울시(SH공사)는 성북구 삼선동(5세대)과 마포 서교동(7세대)에서 토지 사용권을 30~40년간 장기 임대하는 공공 토지 임대부 주택의 시범 사업을 전개하고 있다. 그런데 이 사업의 경우 ‘임대주택법 시행령 제13조의 2항 : 3년 만기 은행 정기 예금 평균 이자율의 수익을 가정한 토지 임대료’의 적용을 받으며 따라서 저렴한 토지 임대료 책정이 불가능한 형편이다. 다만, 이 경우에도 서울시 사회투자기금 저금리 혜택을 받을 수 있는 까닭에, 그만큼 임대료를 시장 가격보다 낮출 여지가 있다.

공공 토지 임대부 주택의 임대료 기준을 변경해야 : 임대주택법 시행령 개정해야

현재의 임대주택법 시행령에 따르면, 공공 토지 임대부 주택의 토지 임대료 산정 방법은 '토지 가액(시가 또는 감정 평가액)에 대한 3년 만기 정기 예금 평균 이자율을 적용'하도록 되어 있다. 이 경우 국가(LH공사 등)은 토지 임대와 관련하여 원칙적으로 별다른 손실을 보지 않는다.

하지만, 이 원칙이 적용될 경우, 공공 토지 임대부 주택의 도입 취지는 현격하게 사라진다. 왜냐하면, '저렴한 토지 임대료로 주택지를 제공하여 그 입주자가 저렴한 주택 임대료를 내고 거주하게 한다'는 본래의 주택 복지 목적이 사라지기 때문이다.

토지 임대료를 토지가액(시가 또는 감정 평가액)에 대한 3년 만기 정기 예금 평균 이자율의 '2분의 1 또는 그 이하'로 할 수 있도록 임대주택법을 개정할 필요가 있다. 예컨대 3년 만기 정기 예금 평균 이자율이 2.1~2.5%에 불과한 오늘날, 토지 임대부 주택에 대한 토지 임대료는 그 절반인 1~1.3% 사이에 형성되는 것이 마땅하다.

물론 LH 또는 SH공사가 만약 시중 정기 예금 금리의 절반 가격에 토지 임대료를 책정한다면, LH 또는 SH에 회계상 손실이 그만큼 매년 발생한다. 그 손실은 결국 중앙 정부 또는 서울시부의 주택 복지 예산으로 메울 수밖에 없다.

매년 15만 호의 공공 토지 임대부 주택 공급의 소요 국가 예산

18평형 기준으로 토지 가격이 4000만 원이고 건물 비용이 6000만 원, 시중 정기 예금 이자율이 연 3%이며 공공 토지 임대료율을 그 절반인 연 1.5%로 한다고 가정해보자.

이 경우 토지를 소유한 국가(LH, SH, 국가/지방자치단체 등)는 토지 임대료와 관련하여 1호당 매년 60만 원의 손실을 입는다. 국가가 매년 15만 호의 공공 토지 임대부 주택을 2030년까지 계속 신규 공급할 경우, 국가는 이 사업과 관련하여 매년 손실(즉 토지 임대료 차액 보조 형태의 보조금)을 매년 900억 씩 늘어나는 누적적 손실을 입는다. 그 액수는 그것이 210만 호에 달하는 2030년에 연간 1조2600억 원에 달한다.

그런데 210만호 (18평형에 2.5명 거주 기준)에 거주하는 525만 명이 저렴한 (게다가 에너지·환경·어린이 친화적인) 주택에 거주하는 자유와 행복을 누리는 것을 고려할 때, 그것을 위하여 연간 약 1조300억 원의 국가예산을 주택복지에 사용하는 것은 감수할만한 것이 아닐까?

공공 토지 임대부 주택의 장점

게다가 공공 토지 임대부 주택에는 다양한 제도적 장점이 있다. 첫째, 토지를 국가(LH/SH공사, 지방자치단체 등)가 계속 소유한 채로 그것을 50년간 장기 임대하는 까닭에, 근본적으로 토지 가격 상승으로 인해 발생하는 것인 부동산 투기가 원천 봉쇄된다. 둘째, 공공 임대 주택과 비교할 때, 공공 토지 임대부 주택 건물은 입주민에게 매각하는 것이기 때문에 주택 복지에 소요되는 국가 예산을 그만큼 줄일 수 있다.

셋째, 역사적인 이유로 인하여 한국의 많은 국민들이 전세 보증금 저축을 가지고 있다. 그럼에도 요즘 전세 주택이 급격히 사라지고 월세로 전환되고 있다. 전세 보증금 저축을 보유한 수백만 세입자 세대들이 저렴한 전세 주택을 구하지 못하여 발을 동동 구르고 있다. 20~30대 청년들의 경우 결혼을 하지 못하고 미루거나 아예 결혼을 포기하는 사태가 빈발하고 있다. 이에 공공 토지 임대부 주택은 기존의 전세 보증금 저축을 주택 협동조합에 대한 출자금(토지가 아닌 건물 소유 지분)으로 흡수할 수 있는 프레임을 제공하는 까닭에, 소득 하위 25%에서 75%에 이르는 광범위한 중간 계층을 위한 보편적 주택 복지 프레임으로 사용할 수 있다.

게다가 넷째, 공공 토지 임대부 주택은 부동산 영역에서 사회적 경제를 뿌리내릴 수 있는 결정적 요인이다. 스웨덴과 독일, 프랑스 등 서유럽에는 협동조합 주택이 크게 발전해 있다. 스웨덴의 경우 전체 주택의 20%가 협동조합 소유이며, 독일과 프랑스의 경우에도 그 비중이 10%를 넘는다. 여기서도 협동조합 주택은 모두 공공(주로 지방자치단체)이 소유하는 택지를 50~100년간 장기 임대하고 그 위에 지어진 주택 건물을 주택협동조합이 소유·관리하는 방식이다. 이 때 공공으로부터 토지 지원과 저금리 지원, 세제 혜택과 같은 공적 지원을 받는 경우, 그 덕택에 임대료를 시중 임대료 이하로 낮추는 경우, 반드시 비영리 또는 공익을 목적으로 하여야 한다.

매년 30만호 공급에 필요한 국가예산

한편, 매년 15만호의 공공 임대 주택과 매년 15만 호의 공공 토지 임대부 주택을 복지 국가가 2030년까지 공급할 경우 필요한 매해의 국가 예산 소요액은 아래의 <표 2>와 같다. 2017년에 시작하여 매년 30만 호의 신규 공공 주택을 공급할 경우, 2018년에 약 1조 원, 2020년에는 약 2조 원, 2022년에 약 3조 원처럼, 매 2년마다 1조 원씩 늘어나는 방식으로 그 소요 예산이 늘어난다. 그것은 공공 주택이-기존의 100만 호와 합쳐-500만 호에 도달하는 2030년의 경우 그것은 연간 7조5000억 원에 달한다.

이것은 적지 않은 금액이다. 하지만 500만 공공 주택에 거주할 1500만 명의 가난한 청년과 서민의 행복과 자유를 고려할 때, 이것은 우리가 사회 공동체 정신에 의거하여 지불할 가치가 있는 금액이다.

주택 복지 패러다임 전환은 잠정적 유토피아의 정치를 필요로 한다

매년 수천만 원씩 오르는 전세값으로 서민들은 등골이 휠 지경이고 또한 수입에 비해 높은 월세는 감당하기조차 힘들다. 게다가 전·월세 대란은 청년들의 결혼과 연애를 가로막아 초식남, 초식녀들을 양산한다.

또 다른 세상은 가능하다. 단 꿈꾸는 자들에게만. 이제는 담대한 꿈, 잠정적 유토피아를 국민들에게 약속하는 새로운 정치판이 전개되어야 한다. 전국 세입자의 절반 이상에게 저렴하고 쾌적하며 친환경적인 공공 주택을 제공하는 것을 10년, 20년 뒤의 목표로 삼는 잠정적 유토피아의 정치, 부자건 가난하건 관계없이 원한다면 누구나 저렴하고 질 좋은 공공 주택에 거주할 권리가 보편적 시민권으로서 약속되는 꿈의 정치가 출현해야 한다.

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정승일 사민저널 편집위원장