2014년 10월 헌법재판소가 올해 말까지 선거구별 인구 편차가 2 대 1을 넘지 않도록 선거구를 다시 획정해야 한다고 판결한 이후 선거 제도 개혁에 대한 논의가 매우 활발해졌다. 헌재 판결에 따라 전국에 걸쳐 대대적인 선거구 손질이 불가피해진 참에 그동안 수많은 문제를 노정해왔던 현행 선거 제도를 아예 고쳐보자는 주장들이 분출하고 있는 것이다. 많은 대안 제도들이 거론되는 가운데 최근에는 '권역별 비례 대표제'가 가장 큰 주목을 받고 있다. 중앙선거관리위원회(선관위)와 새정치민주연합 혁신위원회(혁신위), 그리고 국회의장 직속 선거 제도개혁 국민자문위원회(자문위)가 다섯 달여 격차를 두고 그 제도의 도입을 연속 제안했기 때문이다. 그런데 선관위와 혁신위의 권역별 비례 대표제는 '연동형'인 반면 자문위의 것은 '병립형'이다. 이하 본고에서는 연동형은 참 개혁안이 될 수 있는 반면 병립형은 그리 될 가능성이 낮고 오히려 '개악안'이 될 수 있음을 경고한다. (필자)
선거 제도 개혁의 기본 방향
선거 제도 개혁 논의가 지금처럼 활발해지기 이전에도 진보 개혁 성향의 학계와 시민사회 구성원들 사이에서는 (경제 민주화와 복지 국가 건설이 '시대정신'으로 연호되고 있는 한국의 현 사회상을 감안할 때) 선거 제도는 '일정한 방향' 으로 개혁돼야 한다는, 이른바 '선거 제도 개혁의 기본 방향'에 대한 일종의 합의가 이미 이루어져 있었다. 자세한 내용 기술은 생략하고, 그 요지만 정리하자면 다음과 같다.
첫째, 사회 경제적 약자를 포함한 일반 시민의 선호와 이익, 즉 민의를 항시적으로 반영할 수 있는 대표성, 책임성, 그리고 반응성이 뛰어난 정치 체제의 구축에 도움이 되는 방향으로 선거 제도를 개혁해야 한다.
둘째, 지역주의와 결합함으로써 지역 기반 양대 정당의 독과점 체제를 온존케 할 뿐 우리 사회의 다종다양한 계층, 직능, 집단 등을 위한 ‘정치적 대표성’ 보장 기능은 취약하기 그지없는 현행 소선거구 일위 대표제의 폐해를 시정하는 방향이어야 한다.
셋째, 지도와 지구의 관계가 그러한 것처럼, 민의 대표 기관인 국회는 사회의 축소판이어야 한다는 비례 민주주의의 원칙에 부합하는 방향이어야 한다.
넷째, 대의제 민주주의의 핵심 주체는 정당인바, 인물 정치가 아닌 정당 정치 활성화에 기여하는 방향이어야 한다.
요컨대, (위 네 가지 요건을 충족시키기 위해서) 선거 제도는 각 정당의 득표율과 의석 점유율 간의 비례성이 보장되는 방향으로 개혁돼야 한다.
선관위와 혁신위의 '권역별 연동제'
선거 제도 개혁의 기본 방향을 위와 같이 정리했을 때, 선관위가 2015년 2월 24일에 제안한 선거 제도 개편안은 상당히 개혁적인 것이라고 평가할 수 있다. '권역별 소선거구-비례 대표 연동제'라고 부를 수 있는 이 개편안은 국민들이 거부하는 의원 정수 증대는 포기하는 대신 소선거구 의석은 200석으로 줄이고 비례 대표 의석은 100석으로 늘려 6개 권역에 그 300석을 배분한 후, 각 권역 내에서 '독일식 연동제'에 의해 각 정당의 의석수를 확정짓자는 것이다.
선관위의 제안에 따라 전국을 6개 권역으로 나눈다면, 권역별 평균 의석수는 50석이 되며, 그 중 33석 정도는 지역구 의원이 그리고 나머지 17석 정도는 비례 대표 의원이 차지하게 된다. 이 평균적 권역에서 예컨대 K라는 정당이 10%를 득표할 경우 그 정당의 해당 권역 의석수는 (50석의 10%인) 5석으로 '확정'되며, 그 5석은 그 정당이 지역구에서 몇 명의 의원을 배출했는지에 따라, 즉 지역구 의원 수에 '연동하여' 그 구성이 달라진다. 가령 K 정당이 3개(2개) 지역구에서 승리했다면, 3석(2석)의 지역구 의석과 2석(3석)의 비례 대표 의석으로 그 5석이 구성된다. 만약 K 정당의 후보가 어느 지역구에서도 승리하지 못했다면, 그 5석은 모두 비례 대표 의원의 자리가 된다. 이와 같은 방식으로 모든 정당은 최소 조건인 전국 득표율 3% 이상만 획득하면 모든 권역에서 자신의 득표율에 비례하여 국회의석을 배분받을 수 있다. K 정당이 6개 권역 모두에서 평균 득표율 10%를 얻어내기만 한다면, 그 정당은 당장 30석 이상의 국회 의석을 가진 유력 정당이 될 수 있다는 것이다.
이는 선관위의 '권역별 연동제' 도입 제안이 채택될 경우 선거 제도의 득표-의석 간 비례성이 크게 높아지며, 민의를 잘 반영하는 이념과 정책 중심의 온건 다당제가 발전해갈 수 있다는 의미이다. 물론 지역구와 비례 대표 의석수의 비율을 2 대 1이 아니라 1 대 1로 한다면, 그리고 각 정당에 대한 의석 배분을 권역별 득표율이 아니라 전국 득표율을 기준으로 하여 시행하도록 한다면, 선거 제도의 비례성은 더욱 높아질 것이며, 사회 구성원들에 대한 정치적 대표성 보장 기능은 보다 우수해질 것이다. 그러나 선관위의 제안은 시대정신의 구현을 위해 절대적으로 필요한 새로운 정치 체제의 확립에 크게 기여할 수 있는 '정초적 개혁안'으로서 충분히 훌륭한 것으로 평가할 수 있다. 무엇보다, 선관위 개혁안을 2012년 총선에 적용한 각종 시뮬레이션 결과가 보여주듯, 선관위가 제안한 권역별 연동제는 상당히 높은 수준의 비례성을 보장하는 것이기 때문이다.
선관위 개혁안을 도입할 경우, 실제의 개혁 효과가 어떻게 나타날는지를 예상되는 영남 정치 지형의 변화를 예로 들어 살펴보자. 잘 알려진 바와 같이, 비례성이 보장되지 않는 소선거구 1위 대표제 중심의 현행 선거 제도는 지역주의와 결합함으로써 매우 심각한 민의 왜곡 현상을 지속케 해왔다. 특정 정당에 의한 지역 독과점 체제의 유지가 그 문제의 핵심 중 하나였다. 가장 최근에 치러진 2012년의 19대 총선에서도 그 같은 민의 왜곡 현상은 여실히 나타났다. 영남 지역에서 새누리당은 54.7%만의 득표로 전체 의석을 거의 싹쓸이(94%) 하였다.
한편, 민주당은 영남에서 20.1%의 득표율을 기록하며 나름 선전하였으나 의석 점유율은 고작 4.5%에 그치고 말았다. 민주당의 이 득표율은 15대 총선에서의 12.1%에 비해 두 배 가까이 상승한 것이었으나, 선거 제도의 불비례성으로 인해 의석 점유율은 15대 당시의 3.9%와 별 차이가 나지 않았다. 지역주의로부터 벗어나고자 하는 상당수 영남 시민들의 정치적 성숙함이 선거 제도로 인해 그 결실을 맺지 못한 현상이 또 다시 벌어진 것이다. 그러나 호남 지역은 단연 민주당의 아성이었다. 민주당은 53.1%의 득표율로 83.3%의 의석을 가져갈 수 있었다.
득표율과 의석 점유율 간의 이 심각한 불비례성은 '표의 등가성'을 파괴함으로써 1인 1표의 평등 원칙을 허울뿐인 것으로 만들어 놓았다. 바로 19대 총선 당시 이른바 '부울경'(부산·울산·경남) 지역의 경우가 이 문제의 심각성을 보여주는 좋은 예에 해당한다. 지역구 1석당 평균 투표수를 계산해보면, 새누리당은 4만9728표였으나 민주당은 35만7406표였다. 이는 부울경의 각 지역구에서 2위 이하를 한 민주당 후보들이 유난히 많았음을 의미한다. 그들에게 간 표는 모두 사표로 처리됐기에, 민주당 의석 하나를 만들기 위해 필요한 득표수가 그리도 많았던 것이다. 그리하여 새누리당 지지자들은 5만 명 정도면 국회의원 1명을 뽑을 수 있었으나, 민주당 지지자들은 이보다 일곱 배가 넘는 35만 명 이상이 모여야 겨우 1명을 선출해낼 수 있었다. 다시 말해서, 새누리당 지지자의 표 가치는 민주당 지지자보다 일곱 배나 높았다는 것이다.
아래 시뮬레이션 결과를 보면 알 수 있듯, 선관위의 개혁안이 도입될 경우 이러한 민의 왜곡 현상은 크게 개선될 것이며, 따라서 영남의 정치 지형도 상당히 변화할 것으로 예상된다. 선관위안대로 지난 총선이 치러졌다면, 민주통합당은 영남권에서 무려 20석을 차지할 수 있었다. ‘영남 민주당’만으로도 원내 교섭 단체를 꾸릴 수 있을 정도로 많은 의석을 가져갈 수 있었다는 것이다.
영남만이 아니라 한국 정치 전반에 걸쳐 권역별 연동제의 도입이 어떠한 효과를 끼칠지 그 핵심 내용을 위 시뮬레이션 결과를 통해 예상해보자면 그것은 다음과 같이 요약될 수 있다. 첫째, 선거 제도의 비례성이 크게 높아진다. 둘째, 유력 정당이 여럿 부상함에 따라 어느 당도 국회의 단독 과반을 차지하기 어려워지는 다당제가 발전해간다. 셋째, 영남 지역의 새누리당 독과점 체제는 확실하게 깨질 것이며, 호남의 새정치민주연합 독과점 체제에도 상당한 균열이 생겨 지역주의가 해소돼 갈 것이다. 넷째, 이념 및 정책 중심의 군소 정당들이 유력 정당으로 부상할 수 있다. 선관위의 제안이 충분히 개혁적이라고 평가할 수 있는 이유들이다.
2015년 7월 26일 혁신위는 이 선관위 개혁안을 높게 평가하며 새정치민주연합이 바로 이 권역별 연동제의 도입을 당론으로 채택할 것을 제안하였다. 새정치민주연합은 다음 달인 8월 의원총회와 당무위원회를 거쳐 혁신위의 제안을 수용하였다. 권역별 연동제가 새정치민주연합의 당론으로 확정된 것이다. 그러나 비례 대표제의 강화를 반대해온 새누리당의 입장은 적어도 현재까지는 요지부동이다. 당내에선 의원 정수 300석을 유지하며 헌재 판결을 따르기 위해서는 지금의 선거 제도 하에서 비례 대표 의석수를 오히려 줄여야 한다는 주장이 대세를 이룰 정도이다. 설령 권역별 비례 대표제를 도입한다 할지라도, 그것은 자문위의 '다수안'인 의원 정수 300석 고정 조건에서의 '권역별 병립제'여야 한다는 것이 새누리당의 기본 태도인 듯하다.2) 국회 정개특위에선 앞으로 얼마 남지 않은 활동 기한 동안 연동제냐 병립제냐를 놓고 양대 정당 간에 공방이 벌어질 것이 예상된다.
'권역별 병립제'의 한계
권역별 병립제의 도입은 그 자체로는 개혁적이라고 평가하기가 매우 어렵다. 무엇보다 각 권역의 비례 대표 의원 정수를 획기적으로 늘리지 않는 한 그 제도에선 충분한 비례성을 기대할 수 없기 때문이다. 우리나라에서 일본식 병립제를 권역별로 시행할 경우 일본에서처럼 불비례성의 문제가 고스란히 나타날 것이 예상된다. 즉, 선거 제도의 비례성은 결코 높아지지 않으리라는 것이다.
각종 통계에 의하면, (단기비이양식) 중선거구제에서 소선거구-비례 대표 병립제로의 개편 이후 일본 선거의 비례성은 과거에 비해 거의 반 이하로 떨어졌다. 불비례적 선거 제도인 소선거구 일위대표제와 비례성 보장 정도가 미약한 권역별 병립제가 결합했기 때문이다. 총 180명의 일본 중의원 비례 대표는 11개 권역에서 권역 당 평균 16명 정도를 개별적으로 선출하여 구성된다. 모든 권역이 16명을 선출하고 J라는 정당은 각 권역에서 득표율 5%를 기록했다고 가정해볼 때, 그 정당은 (최대잔여제 등과 같은 소수 정당 배려 기제가 '운 좋게' 작동되지 않는 한) 어느 권역에서도 비례 대표 의원을 배출하지 못하게 된다. 16명의 5%는 0.8명이기 때문이다. 그러나 만약 전국을 단일 선거구로 했다면 그 정당은 180명의 5%인 9명의 비례 대표 의원을 확보할 수 있었다. 이와 같이 전국구 병립제라면 상당수 비례 대표 의원을 확보할 수 있는 정당이 권역별 병립제에선 단 한 석도 건질 수 없는 사태가 발생할 수 있다는 것이다. J 정당과 같은 소수 정당들이 여럿 있다면 그들이 놓친 의석들은 모두 거대 정당에게 돌아가 비례성을 현저히 떨어트리는 결과를 낳는다.
우리나라에서 선관위의 제안대로 국회의 비례 대표 의석을 100석으로 증대한다할지라도, 6개 권역에서 각기 병립제 방식으로 비례 대표 의원을 선출할 경우엔 소수 정당들의 과소 대표 문제는 여전할 것임이 자명하다. 이 경우엔, 예컨대 저지 조항인 득표율 3%를 겨우 달성한 소수 정당들은 비례 의석을 단 한 석도 얻지 못할 수가 있다. 6개 권역에서 권역 당 평균 17명 정도의 비례 대표 의원을 선출하는 것인데, 17명의 3%는 0.51명이기 때문이다.3) 5%대의 득표율을 달성한 소수 정당들도 (일본의 경우가 보여주듯) 사정은 마찬가지이다. 이 소수 정당들이 놓친 의석들은 모두 거대 정당에게 돌아가 결국 과소 대표-과다 대표 문제가 일어나게 된다.4) 그러나 현행 전국구 병립제를 유지하면서 비례 대표 의석을 100석으로 늘린다면 최소 조건을 갖춘 득표율 3% 대의 소수 정당들은 모두 최소 3명 이상의 비례 대표 의원을 확보할 수 있게 된다. 결국 의원 정수 300명을 유지하며 선관위 안대로 지역구 의석과 비례 대표 의석 비중을 2 대 1로 할 경우의 권역별 병립제 도입은 비례성 제고 효과를 크게 내지 못한다는 것이다.
200대100으로 할 경우에도 그러하니 지역구 의석과 비례 대표 의석을 지금처럼 246대54로 고정하고 권역별 병립제를 시행할 경우의 개혁 효과는 더욱 더 안 좋을 것임이 당연하다. 이 경우엔 총 54명의 비례 대표 의원을 권역 별로 평균 9명 정도씩 선출한다는 하는 것인데, 9명의 3%(5%, 9%)는 0.27명(0.45명, 0.81명)이기 때문에 소수 정당들은 더 심각한 수준으로 과소 대표될 수밖에 없다.5) 지금의 의석 비를 유지한다 할지라도 그 54명의 비례 대표 의원을 현행과 같이 전국구 병립제로 선출한다면, 예컨대 5% 득표 정당은 비례 대표 의원 2.7명 이상을 안정적으로 확보할 수 있으나, 권역별 병립제로 선출한다면 단 1명도 확보하지 못하는 경우가 발생할 수 있다. 따라서 소수 정당들(과 그 정당들을 지지하는 시민들) 입장에서 보면 전국구 병립제의 권역별 병립제로의 전환은 오히려 그 나마의 비례성마저 더 저하시키는 '개악'에 해당하는 조치라고 할 것이다.
권역별 병립제 도입의 지역주의 완화 효과 역시 크게 기대하기는 어려운 것이 사실이다. 자문위 보고서에 따르면, 19대 총선을 전국구 병립제가 아닌 권역별 병립제로 치렀을 경우 새누리당과 새정치민주연합은 자신들의 약세 지역인 호남권과 영남권에서 권역별 비례 대표 의원을 각기 1명과 4명 정도 확보할 수 있었다. 그러나 새누리당이 호남‧제주 권역에서 비례 대표 1석, 새정치민주연합이 영남 권역에서 비례 대표 4석을 배출할 수 있게 된다는 것을 지역주의 완화 효과라고 평가하기는 곤란하다. 영남과 호남 권역 총 의석의 90% 내외를 여전히 특정 정당이 홀로 차지하는 가운데 그 반대 정당이 비례 대표 1석 또는 4석 정도를 갖게 된다고 해서 그것을 놓고 유의미한 개혁 효과라고 인정하기는 어렵다는 것이다.
요컨대, 각 권역의 비례 대표 의석수는 획기적으로 늘리지 않고 다만 권역별 병립제만을 도입한다면, 그것은 결국 지금과 마찬가지로 거대 양당들에게만 유리한 불비례적 선거 제도로 작동할 것이다. 불비례성을 특성으로 하는 소선거구 일위대표제와 비례성 제공 능력이 미약한 권역별 병립형 비례 대표제가 결합한 것에 불과하기 때문이다. 그러한 선거 제도로의 전환은 민의 반영이 제대로 이루어지지 않는 지역기반 거대 양당 독과점체제, 지역할거주의, 대결과 진영의 정치 등으로 요약되는 한국 정치의 고질병 해소엔 별 도움이 되지 않으리라는 것이다.
이와 관련, 정의화 국회의장의 판단에 주목할 필요가 있다. 그는 자신이 직접 직속 기구로 꾸린 자문위가 다수안으로 성안하여 제출한 권역별 병립제에 대해 반대 의견을 명백히 표명했다. 이유인즉슨, "우리 사회의 화합과 통합을 위해서는 양당제보다는 다당제가 바람직하고 이를 통해 근원적인 정치 개혁을 이뤄야"하는데, "권역별 병립형 비례 대표제로는 양당제가 더욱 고착될 수 있다"는 것이었다.6) 새누리당은 권역별 병립제의 도입은 정치 개혁이 아니라고 단언하는 자당 출신 국회의장의 고견에 귀 기울여야 할 것이다.
1) 각 권역의 정당별 실제 의석수는 지역구 합산이나, 시뮬레이션 상의 의석수는 지역구 의석과 비례 의석의 총합임. <머니투데이> 2015년 2월 27일.
2) 자문위의 최종 보고서에는 '소수안'도 병기돼있는바, 그것은 의원 정수를 390명으로 늘리고 선관위의 권역별 연동제를 수용하라는 것이다.
3) 이 경우 사실상의 저지 조항은 권역 평균적으로 약 6%인 것과 동일하다.
4) 현행 저지 조항 3%를 유지하면서 이 문제를 해결하기 위해선 각 권역에서 비례 대표 의원을 최소 34명은 선출해야 한다. 그래야 최소 조건을 갖춘 소수 정당들은 모두 비례 대표 의석을 1석 이상 배분받을 수 있기 때문이다.
5) 이는 사실상의 저지조항이 10%인 권역별 병립제를 의미한다.
6) <경향신문> 2015년 8월 11일.
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