<1회> 문재인 정부 연금안 평가 : 재정 개혁 방기<2회> 국민연금 재정 계산 : 70년 계산 믿을 수 없다?
<3회> 국민연금의 특징 : 미래 재정 불안정<4회> 국민연금의 재정 목표 : 재정 균형<5회> 외국에서 연금 재정이 안정적인 이유<6회> 국민연금의 부과방식 전환, 가능한가?<7회> 국민연금의 역설 : 재분배 vs. 역진성<8회> 기초연금의 강점 : 사각지대 없는 노인 기본소득<9회> 퇴직연금의 잠재성 : 중상위계층 노후 소득 보장<10회> 연금 개혁 대안 : 한국형 다층 연금 체계
연금 개혁은 초고령사회를 맞아 갈수록 중요해지는 주제다. 세계적으로도 1990년대 이후 저출산고령화에 따른 인구 구조의 변화, 불안정 고용과 실업률의 증가 등에 따라 공적 연금 재정의 지속가능성이 어려운 과제로 등장했다. 이에 각국마다 공적 연금에서 재정 안정화를 중심으로 연금 개혁을 하고 있다.
이는 현재 보험료를 내고 있는 가입자에게는 더 많은 부담을, 이미 연금을 받고 있는 수급자에게는 급여 저하를 의미한다. 공적 연금 개혁을 둘러싼 논란이 클 수밖에 없는 이유다. 실제 서구에선 정부의 연금 개혁에 맞서 대규모 시위가 전개되었다.
그럼에도 연금 개혁은 이루어졌다. 불편하고 어려운 일이지만 연금이 지닌 세대 간 영속성을 생각하면 현재 세대가 회피할 수 없는 과제이기 때문이다. 우여곡절을 겪은 끝에 선진국 공적 연금들은 대체로 재정 안정을 달성했고, 일부 나라는 인구 및 경제적 환경 변화를 반영하는 '자동 조정 장치'까지 도입하고 있다.
서구 연금 개혁 과정을 보면 나라마다 공적 연금의 지속가능성을 얼마나 중요하게 생각하는지, 또한 이를 위해 개혁에 나서는 현재 세대의 책임의식을 확인할 수 있다. 이러한 연금 개혁은 가입자의 기여를 강화하거나 급여를 줄이는 일인데, 서구에서 보험료율은 이미 상당히 높은 상태라 대다수 개혁은 급여 수준을 낮추는 방식으로 진행되었다.
일부 나라에서 보험료율 인상
우선 가입자의 재정 기여를 강화하는 개혁을 살펴보자. 가입자의 기여 강화는 결국 보험료율 인상이다. 하지만 주요 선진국에서 보험료율이 이미 상당히 높은 수준이다. 예를 들어 독일과 핀란드는 1990년대 중반에 20%에 육박했다.
이에 보험료율 인상은 당시까지 보험료율이 그리 높지 않았던 일부 나라에서 이루어졌다. 2000년대 들어 가장 빠르게 공적 연금 보험료율이 오른 나라는 일본이다. 보험료율이 2003년 13.6%에서 단계적으로 올라 2017년 18.3%에 도달했다. 앞으로는 보험료율은 이 수준으로 고정하고 추가 요구되는 재정 안정화는 급여를 조정하는 방식으로 이루어질 예정이다.
캐나다는 워낙 보험료율이 낮았던 탓에 꾸준히 오르는 나라이다. 캐나다 소득비례연금(CPP)의 보험료율은 1995년 5.4%에서 단계적으로 올라 2003년 9.9%에 도달했다. 소득대체율 25% 수준에 부응하기 위한 보험료율 인상이다. 최근에는 2023년까지 소득대체율을 33.3%로 올리고 보험료율을 11.9%로 인상하는 '더 내고 더 받는' 개혁도 진행 중이다(2019년 10.2%). 이 개혁은 캐나다 공적 연금의 낮은 급여율를 상향하기 위한 조치로 재정 안정화 성격을 지니는 건 아니다.
보험료율이 높은 수준임에도 추가로 인상한 나라는 핀란드이다. 핀란드 소득 비례 연금은 1975년 이래 소득 대체율을 60%로 유지해 왔다(40년 가입 기준). 하지만 2010년까지 1.8명대를 유지하던 출산율이 빠르게 낮아져 2017년에는 1.5명 아래까지 이르면서 연금 재정의 불안정성이 제기되었고, 소득 비례 연금 보험료율은 2008년 21.1%에서 2015년 24.0%로 올랐다.
재정 안정화를 위한 연금 급여 인하
선진국에서 공적 연금의 재정 안정화은 주로 급여 수준을 낮추는 방식으로 이루어졌다. 공적 연금에서 급여에 영향을 미치는 변수가 많기에 연금 개혁에 채택된 방안 역시 다양하다.
첫째, 소득 대체율의 인하이다. 독일은 2001년 개혁으로 소득 대체율을 70%에서 53%로 낮추었고 현재는 약 48%이다. 일본도 2004년 59.2%에서 점진적으로 하향해 2020년까지 약 50% 수준에 이를 예정이다(일본은 부부 합산 대체율). 한국의 국민연금도 1988년 70%의 소득 대체율로 시작했지만 2028년에 40%까지 인하될 예정이니, 빠르게 대체율이 낮아지는 나라에 속한다. 한편 전통적으로 소득 대체율 인하는 대체율을 낮추는 방식이지만 근래에는 인구, 경제 변화에 따라 자동으로 급여 수준을 하향하는 방식도 도입되고 있다.
둘째, 급여 산정 기준의 변화도 급여 인하 효과를 낳는다. 연금액을 산정하는 기준을 퇴직 직전의 소득에서 가입기간 전체 생애소득 평균으로 전환하면 자연스럽게 급여가 낮아진다. 프랑스, 그리스, 오스트리아 등이 이러한 방식을 택했고, 스웨덴은 가장 임금이 높았던 15년 시기를 기준으로 삼다가 평생 기간으로 전환했다. 현재 경제협력개발기구(OECD) 회원국 대부분이 평생 기간을 기준으로 삼는다. 우리나라 국민연금 역시 가입기간 전체의 평균 소득을 기준으로 급여를 산정한다. 공무원연금도 퇴직 직전 3년 소득으로 급여를 계산해오다 2010년에 재직기간 전체 평균 소득으로 변경했다.
셋째, 은퇴자가 받는 연금액을 매년 조정하는 방식도 급여 수준에 영향을 미친다. 공적 연금은처음 경상 금액대로 계속 지급되는 민간연금과 달리, 물가나 소득만큼 매년 연금액을 올려 구매력을 보장해 준다. 만약 연동 기준이 물가라면, 보통 물가가 가입자 소득보다 덜 오르기 때문에 연금액 인상 폭은 줄어들 것이다. 일본은 1999년 개혁으로 매년 물가와 소득을 함께 연동하던 방식에서 물가에만 연동하는 방식으로 전환했고, 헝가리도 소득과 물가를 절반씩 연동하는 방식에서 완전 물가 연동으로 전환했다. 현재 OECD 국가 공적 연금을 보면 물가 연동 방식이 가장 많고, 일부 국가에선(핀란드, 그리스, 스위스 등) 물가에 소득이나 GDP 증가율 등 연동하는 방식이 존재한다. 우리나라 국민연금과 공무원연금은 모두 연금액이 물가에 연동해 조정된다.
넷째, 수급 개시 연령도 일반적으로 선택되는 재정 안정화 방안이다. 수명 연장으로 연금 재정 부담이 커지면서 많은 나라에서 수급 개시 연령이 상향되고 있다. <표 1>을 보면, 2016년 기준 유럽연합(EU) 국가 남성의 경우 수급 개시 연령 평균은 64.9년이다. 2008년과 비교하면, 프랑스는 60세에서 66.3세로, 노르웨이는 62세에서 67세로, 이태리는 65세에서 66.6세로 높아졌다. EU 국가 평균 수급 개시 연령은 점진적으로 상향돼 2030년 66.1세, 2050년 66.8세, 2070년 67.4세로 전망된다. 한국은 2019년 기준 수급 개시 연령이 62세여서 유럽 국가에 비해 3세 낮지만 2033년까지 65세로 상향되므로 차이는 1~2세로 줄어들 전망이다.
강력한 재정 안정화 방식인 자동 조정 장치
위에서 살펴본 소득대체율 인하, 연금액 산정 기간 확대, 연금액 조정 기준 전환, 수급 개시 연령 상향 등은 재정 안정화를 위해 특정한 제도적 요인을 변화시킨다. 이를 위해서는 법제도 개정이 요구되니 매번 사회적 갈등이 크다. 이에 아예 인구, 경제 변화를 자동으로 연금 급여 수준에 반영하는 자동 조정 장치도 도입되고 있다. 이는 사회적 논란을 줄이면서 자동으로 급여가 조정된다는 점에서 매우 강력한 재정 안정화 방식이다.
<표 2>는 유럽 나라에서 도입된 자동 조정 장치 현황이다. 자동 조정 장치는 인구, 경제 환경의 변화를 연금 급여에 자동으로 반영하는 '자동 균형 장치'(Automatic Balancing Mechanism), 기대여명의 변화를 연금액에 반영하는 방식, 기대여명 변화를 수급 개시 연령에 반영하는 방식이 존재한다. 이 중에서 가장 강력한 방식은 자동 균형 장치로서 현재 유럽에선 스웨덴, 독일 등 4개 국가가, 아시아에서는 일본에서 시행된다.
스웨덴은 일찍부터 공적 연금의 지속가능성에 주목한 나라이다. 1990년대 초반 재정 위기를 맞아 대대적인 조세, 복지 개혁을 추진했으며 1998년에는 기존 연금 체계를 획기적으로 바꾸는 연금 개혁을 단행했다. 당시 연금 개혁 묶음에서 마무리로 진행된 법률 개정이 2001년 자동 균형 장치의 도입이다.
스웨덴 자동 균형 장치는 공적 연금의 재정 목표를 달성하는 균형지표로 '균형비(Balance ratio) 1'을 설정한다. 균형비는 미래 연금 부채(급여 총액)와 자산(보험료 수입과 기금 수익)의 비율인데, 이 수치가 1이 되도록 급여가 자동 조정된다. 만약 인구와 경제 환경의 변화로 미래 부채가 커질 것으로 전망되면 급여를 낮추고 반대로 부채가 줄어들 것으로 예상되면 급여를 상향하는 방식이다.
실제로 2010년에는 자동 균형 장치에 의해 연금 급여가 조정되었다. 2008년에 발생한 국제적 금융위기로 스웨덴 연금기금의 수익률이 하락하자 연금 급여를 일부 낮추는 조치였다. 현재 스웨덴의 공적 연금 대체율은 약 48% 수준인데, OECD 연금보고서에 의하면 갈수록 인구, 경제 환경이 불리해짐에 따라 2060년 즈음에 36.6%로 전망된다.
독일도 2004년 자동 균형 장치로서 '지속가능성 계수'를 도입했다. 이는 전체 경제활동인구와 연금 수급자 규모의 변화를 반영해 급여와 보험료를 조정하는 방식이다. 인구 변동이 발생해도 지속가능성 계수가 1로 유지되도록 자동으로 보험료율과 급여 수준을 조정한다. 현재 독일 소득 비례 연금의 소득대체율은 48%, 보험료율은 18.7%인데 향후 고령화가 진전되면 재정 안정화 조치가 필요할 전망이다. 이에 연금보험법은 2030년까지 소득대체율은 43%를 하한으로, 보험료율은 22%를 상한으로 설정했다. 그럼에도 OECD 연금 보고서에 의하면 2060년 즈음 독일의 공적 연금 대체율은 38.2%로 전망된다.
아시아에서는 일본이 공적 연금에 자동 균형 장치를 도입했다. 일본은 1954년부터 연금법에 '미래 재정 균형'을 유지하기 위한 5년 주기 재정 계산을 명시하였고, 재정 균형 달성을 위해 대체율과 보험료율을 조정해 왔다. 저출산 고령화가 진행되는 추세에서 이러한 연금 개혁 모형은 매번 재정 안정화 법개정을 요구했고 미래 세대 부담을 둘러싼 논란을 야기했다. 이에 2004년 연금법 개정을 통해 보험료율은 18.3%로 인상한 후 고정하고 이후에는 인구, 경제의 변화에 따라 자동으로 급여를 조정하는 '거시경제 슬라이드' 장치를 도입했다. 대신 소득대체율은 계속 낮아지는 걸 막기 위하여 부부 합산 50%를 하한으로 설정했다(2040년 이후 소득 비례 연금 24.5% + 기초연금 26.0%).
100세 장수 시대를 맞아 공적 연금 지출에서 주목하는 변수는 기대여명이다. 은퇴자의 수명 변화를 자동으로 연금급여에 반영하는 조치들이 많은 나라에서 도입되고 있다. 핀란드는 2005년 연금 개혁에서 기대여명계수를 도입했다. 이 제도는 기대여명이 늘어나면 자동으로 연금액을 인하한다. 생애기간에 받는 연금액 총액에는 변화가 없지만 수급기간이 늘어나는 만큼 월 수령 연금액을 낮추는 방식이다. 실제로 기대 여명 계수가 시행된 것은 2010년부터이다. <표 3>처럼, 1947년생(당시 63세)의 연금액을 '기대 여명 계수 1'로 설정하고 이후 출생자부터 기대여명이 늘어나면 생애 연금총액을 유지하기 위해 월 연금액을 조정한다. 예를 들어, 1957년 생의 월 연금액은 1947년생 대비 95.7%로 조정된다.
급진적 재정 안정화 방식 : 확정기여형 전환
지금까지 살펴본 재정 안정화는 급여 수준에 영향을 미치는 변수들을 조정하는 방식들이다. 이와 비교해 공적 연금 급여 결정방식을 확정급여형에서 확정기여형으로 전환하는 급진적 개혁도 존재한다.
연금 급여는 미래 연금액이 보험료 수준과 무관하게 결정되는 확정급여형과 가입자가 낸 보험료만큼만 지급되는 확정기여형으로 구분한다. 예를 들어, 한국의 국민연금은 납부하는 보험료율과 관계없이 가입자의 소득과 연동해 급여가 확정된다. 서구 공적 연금도 국민의 노후소득 보장을 목적으로 삼고 있기에 대체로 확정급여형으로 운영되었다.
그런데 미리 급여를 정해 놓으면 나중에 수급자의 수명이 연장되거나 경제 환경이 나빠졌을 때 연금 지급에 어려움이 발생한다. 바로 근래 공적 연금이 직면한 문제이다. 이에 아예 연금급여를 가입자가 낸 보험료 몫과 연동해 계산하는 확정기여형 전환이 재정 안정화 방안으로 등장했다. 이 방식에서는 '낸 만큼 지급'하기에 연금 제도 자체에서 재정 균형이 확보된다. 근래 스웨덴, 노르웨이, 폴란드 등이 공적 연금의 급여 방식을 확정기여형으로 전환했다.
확정기여형은 재정 균형 달성에는 용이하나 급여 적정성이 훼손될 수 있다. 이에 이 방식은 소득대체율과 보험료율에서 재정 균형에 도달한 나라에서는 논의할 수 있으나, 한국과 같은 재정 불균형이 큰 나라에서는 급격한 재정 안정화 개혁을 요구하기에 사실상 도입하기 어려운 방식이다. 우리나라 연금 개혁에서 간혹 국민연금을 확정기여형으로 전환하자는 이야기도 나오는데, 이는 국민연금의 9% 보험료율 수준을 감안하면 소득 대체율이 20% 이하로 낮아짐을 의미한다.
국민연금 개혁, 불편하지만 회피할 수 없는 숙제
지금까지 연금 선진국들의 재정 안정화 개혁을 살펴보았다. 나라마다 공적 연금의 지속가능성을 위해 '더 내고 덜 받는' 연금 개혁을 추진해오고 있다는 사실을 확인했다. 심지어 향후 인구, 경제 변화를 자동으로 연금제도에 반영하는 자동 균형 장치까지 도입하고 있다. 서구 공적 연금 재정이 대체로 안정적인 이유이다.
물론 재정 안정화 개혁, 특히 급여 수준 인하는 노후 소득 보장을 약화시키는 일이다. 그만큼 저출산 고령화 시대에 공적 연금에서 급여 적정성과 지속가능성이라는 두 마리 토끼를 잡기가 참으로 어려운 일이다. 서구는 두 목표를 절충하는 연금 개혁을 이룬 모양새이나 사실상 고육지책의 결과이다.
한국의 국민연금 어떤가? 서구와 비슷하게 인구, 경제 환경이 연금 재정에 불리하게 전개되고 있다. 더 근본적으로 낮은 보험료율로 인해 국민연금 제도에 재정 불균형 문제가 내재하고 있다. 서구는 지금 그나마 보험료율이 상당한 수준에 도달해 대체로 재정 균형을 맞추어 놓았기에 앞으로 급여 수준을 조정하는 방식으로 연금 개혁을 진행할 수 있다. 반면 한국의 국민연금은 인구, 경제 환경의 변화와 제도 자체의 재정 불균형까지 함께 다루어야 하니 훨씬 고강도의 개혁을 요구받는다.
어찌해야 할까? 문재인 정부는 현재 국민연금의 재정 불균형은 건들지 않는 방안을 내놓았다. 시민의 국민연금 불신을 감안한 조치라지만 결국 이명박, 박근혜처럼 현행 재정 불안정을 방치한다. 이렇게 가면 5년 후 연금 개혁 논의는 더 힘들어진다. 이럴 때일수록 국민연금 지닌 실태를 '있는 그대로' 드러내고 시민들과 함께 해법을 모색해야 한다. 서구 복지국가의 연금 개혁을 꼼꼼히 살펴봐야 하는 이유이다. 불편하지만 회피할 수 없는 고난도의 숙제가 우리 세대 앞에 놓여 있다.
참고자료
유희원(2016), "공적 연금제도의 재정 안정화 개혁 동향 및 시사점", 국민연금연구원 <연금이슈 & 동향분석> 30호
OECD(2017), Pension at a Glance 2017. 61쪽
국민연금연구원(2016), <재정목표 및 재정지표의 국제비교연구>
Ole Settergren(2001), "The Automatic Balance Mechanism of the Swedish Pension System", Working Papers in Social Insurance 2001:2. 2쪽
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