헌법재판소와 통일
독일 통일은 무수한 정치적, 사회적, 경제적인 갈등을 낳았고, 이 갈등은 독일의 모든 정치적 논쟁에서 최종적인 결정을 내리곤 하는 연방헌법재판소로 휘몰아쳐갔다. 먼저, 군소정당의 난립을 막기 위한 5% 원칙이 전체 인구 수로 계산될 경우 전체 인구 중 20%에 불과한 동독 지역의 정당들에 대한 차별일 수 밖에 없다는 우려를 가졌던 동독집권당, 사회주의통일당(SED)의 후신 민주사회주의당(PDS)이 두 차례에 걸쳐 헌법재판소의 소재지인 칼스루에 행 기차를 탔다. 이어서 서독보다 수적으로는 두 배에 달했다가 통일 후 구조조정으로 해고될 위험에 놓였던 동독의 공무원들, 동독의 정보요원, 국경수비대, 연금 생활자 등이 그 뒤를 따랐다. 이에 뒤질세라 소련 군정 및 동독 정권에 의해 몰수되었던 재산의 행방을 둘러싼 다툼이 여러 차례, 그리고 반복적으로 칼스루에의 법정에서 다루어졌다.
통일 관련한 쟁점 가운데 당사자에게 간절함과 격렬함이 덜한 문제가 있을 리 만무하지만, 재산권을 둘러싼 분쟁은 특히 끈질기게 논의된 사안이었다. 1990년 10월 5일 통일이 공식 선포된 후 48시간도 지나지 않아 일군의 몰수 재산 소유자들이 칼스루에로 몰려들었고, 관련 사안들은 통일 후 30년이 지난 2022년에도 헌재에서 논의되었을 정도였다.
물론, 냉전 체제 붕괴 이후 사유재산을 부활시키는 과정에서 재산 문제에 대한 처리는 구 사회주의 국가들에게 공히 문제가 되었고, 각국은 다양한 해법을 모색했다. 체코의 경우 조건을 충족하면 원재산을 돌려주되 불가능한 경우에만 보상하는 것을 원칙으로 했고, 반대로 헝가리는 현재 소유권은 원칙적으로 건드리지 않고 국가 부담 능력에 따른 부분 보상을 실시했다. 이와는 달리 폴란드의 경우 포괄적 보상법을 만들지 않은 상태에서 위법한 국유화 결정을 사건별로 취소하는 방식을 택했다.
패전국이면서 분단국이던 동독 지역의 경우 상황은 더욱 복잡할 수 밖에 없었다. 독일은 통일 과정에서 1949년 동독 건국을 분기점으로 삼고, 건국 이전 소비에트 점령 당시의 몰수는 인정하되 동독 건국 이후의 몰수에 대해서는 "보상보다 반환"이라는 원칙을 채택했다. 두 경우의 형평성 문제를 위시한 수많은 쟁점들에 대해 최종적인 결정을 내리는 주체는 헌법재판소일 수 밖에 없었다.
동독 지역 재산 몰수의 방식
동독 지역의 재산 몰수는 소련군정, 동독정권 등 두 주체에 의해 이루어졌다. 먼저, 소련군정기인 1945년부터 1949년 사이에 대규모 토지 개혁이 이루어졌다. 소련군정이 동독 지역의 토지 개혁에 대해 우선순위를 두었던 것은 당시 독일의 산업 분포와 관련이 된다. 동독, 특히 메클렌부르크, 브란덴부르크 등 동엘베 지역의 경우 “융커”로 불리는 귀족 대토지 소유자들의 농촌 지배가 일반적이었다. 이들은 농업에서의 영향력을 바탕으로 지방행정과 의회까지도 장악함으로써 압도적인 영향력을 행사할 수 있었다. 물론 서독 지역의 경우에도 귀족 토지 소유자들이 있었지만, 이들의 소유는 여러 지역에 분산된 개별 장원 또는 산림 재산의 형태로 존재했기 때문에 동독 지역의 경우만큼 압도적인 사회적 영향력을 가지지 않았다.
이런 상황에서 동독 지역을 장악하게 된 소비에트가 융커 권력의 해체에 큰 관심을 가진 것은 자연스러운 일이었다. 소련 군정 측에서는 기계적으로 100 헥타아르 이상인 대농장의 토지와 그에 딸린 건물, 가축 및 농기구 등을 보상 없이 수용하였다. 나치 협력자와 동조자로 간주된 인물들의 자산도 몰수 대상에 포함되었다. 그 결과 동독 농지의 35%에 달하는 250만 헥타르가 몰수되었고 사실상 거의 모든 대기업의 수용되었다. 대토지 소유자와 독점자본이 나치즘의 부상에 주된 책임이 있으며, 이러한 경제 권력을 해체해야 나치즘의 재발을 막을 수 있다는 논리로 정당화되었다.
그 결과로 농장 소유자 7천 명 이상과 나치 및 전쟁범죄자로 분류된 4,500명 이상의 재산이 몰수되고, 강제로 추방되었다. 중요한 것은 토지 분배였다. 몰수된 토지는 중앙토지기금으로 이전되고, 56만 명 정도의 개인들이 수혜자가 되었다.
"융커의 땅을 농민의 손으로"라는 구호 아래 이루어진 토지개혁 40주년 기념일이던 1985년 호네커 서기장은 폰 아르님(Von Arnim) 등 단 세 가문이 브란덴부르크 토지의 50%를 소유하고 있었던 과거를 언급하며, "토마스 뮌처 이래 우리가 추구하던 것을 성취"했다고 자축하기도 했다.
뒤이어 동독 정권하에서도 사유재산의 사회화와 국가 귀속 조치는 계속되었다. 1950년대 초에는 경제범죄 혐의와 형사절차를 이용해 민간 호텔·상점·기업을 몰수하거나 국유화하는 조치가 시행되었으며, 농업 부문에서는 농민들의 토지 소유권을 형식상 남겨 둔 채 토지의 이용과 농기계·가축 등의 생산수단을 농업생산협동조합(LPG)에 편입시키는 강제집단화가 추진되었다. 산업 부문의 경우 남아 있던 중소기업을 대상으로 하여 1956년 이후 국가 지분 참여가 확대되었고, 1972년에는 약 1만 1천 개의 사기업 및 국가 지분 참여 기업이 사실상 강제적으로 국유화되었다. 또한 동독을 탈출한 사람이나 서독에 거주한 소유자의 주택·토지·기업은 몰수되거나 국가의 강제관리 아래 놓이기도 했다.
통일 이후 연방 헌재의 재판들
통일 이후 이 두 범주의 몰수는 전혀 다르게 다루어졌다. 통일조약에서 1945년부터 1949년까지 “점령법 또는 점령주권에 기초하여 이루어진 수용은 더 이상 원상회복하지 않는다”고 규정하였다. 또한 이 결정을 둘러싼 위헌시비를 피하기 위해 소련군정에 의한 수용의 불가역성을 기본법 제143조 제3항에 새겨넣기도 했다. 반면 동독 정권하에서 수용된 부동산에 대해서는 “종전 소유자 또는 그 상속인에게 원칙적으로 반환”하도록 규정하고, 반환이 불가능하거나 권리자가 선택하는 경우에 보상을 하도록 하였다.
통일 과정에서 이처럼 상반된 결정이 이루어지게 된 것은 1945~1949년의 수용은 통일을 위태롭게 하지 않기 위한 양보로 간주되었던 반면, 1949년 이후의 수용은 동독 권력이 불법적으로 행한 국내 재산권 침해 문제로 여겨졌던 탓이었다. 통일 과정에서 내무부 장관으로서 서독 측 협상 대표였던 볼프강 쇼이블레는 소비에트 측에서 군정이 행한 토지 몰수를 되돌이키려 할 경우 통일 과정에 대해 동의할 수 없다는 입장을 일관되게 피력했다고 주장했다.
소련 군정기에 행해진 토지개혁 문제는 관련되는 굵직한 헌법재판만 네 번에 달할 정도로 논쟁적이었다. 먼저 1991년 4월 23일의 이른바 ‘토지개혁Ⅰ’ 판결에서 헌재는 1945년부터 1949년까지 소련군정이 실시한 토지·산업재산 몰수의 반환을 배제한 통일조약과 기본법 제143조 제3항을 합헌으로 판단하였다. 몰수가 서독 기본법의 발효 이전이자 당시 그 적용영역 밖에서 이루어졌으므로 구소유자에게 기본법상 보호되는 반환청구권이 당연히 존재하는 것은 아니며, 과거의 부당한 재산 박탈을 시정하는 방식도 반드시 원물반환이어야 하는 것은 아니라는 논리였다.
특히 헌재는 소련과 동독이 이들 몰수의 불가역성을 통일의 '비협상적 전제조건'으로 제시하였다는 연방정부의 설명을 받아들이고, 통일이라는 중대한 헌법적 목표를 달성하기 위해 그 조건을 수용할 필요가 있었다는 정부의 외교정책적 판단을 존중하였다. 다만 원물반환의 배제와는 별개로, 평등원칙에 따라 피해자에게 일정한 조정·보상급부를 제공하는 제도는 마련되어야 한다고 판시하였다.
두 번째 재판의 경우 상황이 더욱 복잡해졌다. 1994년 고르바쵸프 자신이 소련군정 하 몰수의 불가역성을 통일의 전제조건으로 내세운 바 없다고 슈피겔지를 통해 공개적으로 부인하면서 첫 판결의 역사적 근간이 흔들리게 되었고, 그 결과로 이 문제는 1996년 4월 18일의 '토지개혁Ⅱ' 결정에서 재차 다루어졌다.
헌재는 고르바초프의 발언이 최고지도자 사이의 정상회담에서 반환 문제가 직접 논의되지 않았다는 의미일 뿐, 실무진이나 외무장관급 협의에서 소련 측이 전후 몰수조치의 적법성 인정과 독일 기관에 의한 재심사 금지를 요구하였다는 문서와 증언까지 뒤집는 것은 아니라고 해석하였다. 또한 법원이 심사할 수 있는 것은 연방정부가 객관적으로 가능한 최상의 협상 결과를 얻었는지가 아니라, 당시의 협상 상황에 대한 정부의 평가가 명백히 의무에 어긋나는 것이었는지에 한정된다고 보아 종전 판례를 유지하였다. 연방헌법재판소는 당시 서독 정부가 소련과 DDR의 태도를 고려하여 수용을 되돌릴 수 없는 것으로 판단할 외교적이고 정치적 재량이 있었다고 보았다.
세 번째 헌재 판결의 경우 반환 배제를 전제로 마련된 조정급부 제도와 관련되었다. 앞서 언급한대로, 헌재는 1991년 첫 번째 토지개혁 판결에서 토지개혁의 피해자들에게 아무런 급부도 제공하지 않을 경우 기본법 제3조 제1항의 평등원칙에 어긋날 수 있기 때문에 의회가 조정제도를 마련할 헌법적 의무가 있다고 판시한 바 있었다. 이 판결에 따라 1994년 보상법EALG)이 제정되었다.
2000년 11월 22일 판결은 보상법(EALG)의 낮은 지급액과 누진적 감액이 합헌인지 심사하였다. 연방헌법재판소는 공동선언이나 재산법 초기 규정이 과거 소유자들에게 기본법 제14조의 보호를 받는 구체적인 재산권을 직접 발생시키지는 않았다고 판단하였다. 또한 헌재는 국가의 보상 의무는 기본법 제14조의 재산권에 따른 완전 배상의무가 아니라 사회국가원리, 법치국가 원리 및 평등 원칙에서 도출되는 역사적 부담 조정의 의무라고 보았다. 즉, 반환가치와 동일한 완전보상까지 요구할 수는 없다는 의미였다.
따라서 심사의 중심은 재산권 자체보다 사회국가원리, 법치국가원리, 자의금지원칙이었다. 헌재는 보상액을 통일 당시의 시장가격이 아니라 과거의 평가액과 법정환산 계수에 따라 산정하고, 현금이 아닌 양도가능한 채권으로 지급하기로 한 보상법(EALG)의 기본구조를 대체로 합헌으로 인정하였다. 그러나 피해액이 커질수록 급부를 크게 줄이는 누진적 감액규정과 관련하여 4대4로 의견이 엇갈렸고, 동수인 경우 기각되는 헌법재판의 원칙상 보상법EALG)은 효력을 유지할 수 있게 되었다.
네 번째 헌재 판결은 2004년 10월 26일의 '토지개혁Ⅲ'결정이었다. 청구인들은 이제 소련군정 당시의 몰수가 국제법에 위배되었으므로 통일 독일이 이를 무효로 처리하고 재산을 반환해야 한다고 주장했다. 독일기본법이 아니라 국제법을 근거로 삼았기 때문에 헌재 제1재판부가 아니라 제2재판부에 배정되었다. 제2재판부는 설령 그 조치의 국제법 위반 가능성을 완전히 배제할 수 없더라도. 독일 국가가 1945년부터 1949년까지 자신의 책임 영역 밖에서 이루어진 재산 박탈을 반드시 원상회복해야 하는 것은 아니라고 판단하였다. 나아가 평화적 협상을 통해 통일을 실현하고 피해자들을 위한 보상·조정급부 제도를 마련한 것으로 국제법을 존중해야 할 헌법적 의무도 충족되었다고 보아 헌법소원을 기각하였다.
오른손과 왼손의 싸움에 가까운 이러한 분쟁에서 사회적으로 수용가능한 답을 찾아내는 것은 극도로 어려운 일일 수 밖에 없었다. 주로 서독에 거주하던 과거 소유자의 권리와 현재 동독에 거주하는 이용자 및 선의 취득자의 권리를 조정하고, 법적 안정성와 평등을 고려하면서 동시에 동독 지역 재건 비용에 대한 현실적인 고려도 빠뜨려서는 안되는 상황이었다. 헌재는 네 판결 모두에서 행정부의 권한을 광범위하게 인정하고 몰수 재산의 반환 배제라는 결론을 지속시켰다. 결국 헌재가 우선시했던 동독인들의 사회 통합과 사회적 안정이었던 셈이다.
소유권 문제의 복합성: 융커 대 '붉은 융커'
그러나 독일의 헌법재판소가 동독의 농지가 동독인들의 손에 남아 있도록 하기 위해 기울인 노력이 기대하던 결과를 낳았다고 보기는 어렵다. LPG 토지는 상당 부분 LPG의 전직 관리인들이나 동독의 경제 관료들의 소유로 넘어가게 되었던 것이다. 대학이나 농업학교를 졸업한 농업전문가이던 이들은 동독 지역의 광범위한 영역에서 여전히 작동하던 인맥을 바탕으로 LPG를 자신들의 소유로 만드는 경우가 많았기 때문에 “붉은 융커”로 불리기도 했다. 물론 이권을 노린 서독 출신 변호사들의 적극성도 빼놓기는 어렵다.
통일 전 동독의 농촌에서 LPG는 마을 주민들의 일터였을 뿐만 아니라, 도로 건설 및 유지, 유치원과 문화 시설, 난방 제공 등 마을의 생활 기반까지 좌우할 수 있었다. 시장이나 마을행정기관도 LPG의 장비·노동력·자금 지원에 의존하는 경우가 많았기 때문에 그들의 권력은 시장보다 컸다는 평가를 받기도 했다.
통일 직후처럼 사회가 재조정되는 과정에서 토지와 건물의 실제 상태, 농기계와 가축의 가치, 지역 행정기관과의 인맥, 판로와 공급망 등 지역에 대한 실제적인 정보를 갖춘 LPG 지도부가 전환과정을 주도하는 것은 오히려 자연스러운 일처럼 보인다. 따라서 통일 이후의 '붉은 융커' 문제는 1990년에 갑자기 생긴 현상이 아니라, “DDR 농업 체제 안에서 수십 년 동안 형성된 지도층의 권력과 정보가 시장경제로 전환된 결과”였다는 평가가 낯설지 않다.
통계적으로 보자면, 1990년대 중반까지 살아남은 LPG 가운데 경영진이 교체된 곳은 약 3분의 1에 불과했다고 평가되고 있다. 즉 '붉은 융커'라는 말이 과장만은 아니었던 셈이다. 그렇다면 토지개혁에 대한 헌법재판소에서의 소유권 논쟁은 "융커 대 붉은 융커" 양상을 띄는 경우도 많았다고 볼 수 있는 셈이다.
통일 이후 소유권 분쟁의 심각성을 보여주는 사례로 뤼겐 섬이 빈번히 언급되곤 한다. 한때 이 섬에서 가장 큰 토지소유자였던 추 푸트부스(zu Putbus) 가문의 재산 반환 청구권에 관련되는 지역은 모두 합치면 섬 전체 면적의 4분의 1에 해당할 정도였다. 추 푸트부스 측에서는 1945년 초 작센하우젠 강제수용소에서 목숨을 잃은 말테 추 푸트부스가 소련군정이 아니라 나치에 의해 재산을 몰수당했기 때문에 소련군정이 주도한 토지개혁 과정에서 몰수당한 이들과 달리 그 토지에 대한 권리를 갖는다는 입장이었다.
연방행정재판소가 이에 대해 최종 결정을 내리기까지 10년이 걸렸고 결국 추 푸트부스 가문이 패배하였지만, 이 기나긴 과정에서 섬의 주민들은 푸트부스가 세운 재산권반환 회사가 요구했던 조정금액을 지불하고 소송에서 제외되는 편을 택했다. 결과적으로 푸트부스가 재판에서 패배했던 것을 고려하면, 이 돈은 통일 후 불확실한 상황 하에서 갈취당한 것에 가까웠다고 보아도 무방할 것이다.
이 뤼겐섬의 스토리는 여기서 끝나지 않는다. 추 푸트부스 가문의 권리에 맞선 대표적인 인물인 칼-발터 뵈쳐(Karl-Walter Böttcher)의 행적을 대표적인 "붉은 융커"의 사례로 볼 수 있기 때문이다. 당대 언론에 전 뤼겐 지역 LPG 책임자로 소개되고 있는 그에 대해, 추 푸트부스 가문 측에서는 "그를 통하지 않고는 아무 것도 되지 않는" 섬의 "숨은 실력자"로 묘사했다. 그는 1991년 LPG가 도산·해산된 직후 설립된 대규모 농업경영체의 대표였다. 과거 LPG와 뵈쳐의 새로운 회사 사이에 연속성이 존재했다는 것은 말할 나위도 없는 일이었다.
물론, "붉은 융커"라는 호칭 자체는 중립적일 수 있다. 뵈쳐는 1994년부터 2019년 지방선거 전까지 약 25년 동안 농민동맹과 자연보호 활동가들이 함께 세운 “뤼겐을 위한 동맹(Bündnis für Rügen, BfR)” 소속으로 푸트부스 시의회에 참여했고, 메클렌부르크포어포메른 농민연맹으로부터 공로상을 받기도 했다. 무엇보다 뤼겐에서 태어나 어린 시절부터 농부 이외의 다른 직업을 생각한 바 없다는 그는 뤼겐에서 현재까지도 여전히 농업에 종사하고 있다.
결국 통일 이후 재산권 분쟁에서 합당한 해결책이 모색되었는지라는 질문은 개별사례에 대한 장기적이고 면밀한 연구를 통해서만 답할 수 있는 것이다.
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