오는 6월 20대 국회가 시작된다. 이번 총선에서 가장 주목되는 결과는, 의회 권력이 2008년 총선 이후 전면적으로 재편됐다는 점이다. 사실상 의회 권력의 기능이 마비됐던 2006년 지방선거 이후로 치면 약 10년 만에 의회가 정국의 주도권을 쥐게 된 것으로 보인다. 2004년 총선에서 압승했던 열린우리당은 2006년 지방선거에서 참패, 정국 운영의 주도권을 야당(한나라당)에, 그리고 행정부(이명박 정부)에 내줘야 했다.
이명박 정부를 계승한 박근혜 정부는 2012년 총선에서 승리했고, 과반 의석을 가진 여당의 정국 운영은 2008년부터 따지면 8년 가까이 진행돼 왔다. 의회는 사실상 행정부의 '거수기' 역할을 하는 데 그쳤다.
이제 상황이 달라졌다. 더불어민주당, 국민의당, 정의당 의석수는 167석에 달한다. 여당인 새누리당은 122석으로 내려 앉았다. 야당이 정국을 주도할 기회가 생겼다. 보수 정당의 집권 기간 많은 일들이 있었다. 4대강 사업, 미디어법, 부자 감세, 테러방지법 등, 숱한 논란 속에 '보수 혁명'이 일어났다. 이제 균형을 맞춰야 할 시점이다. 20대 국회는 무엇을 해야 하는가. <프레시안>은 전문가 등과 함께 20대 국회에서 꼭 추진해야 할 입법 과제를 짚어 본다.
더불어민주당, 국민의당, 정의당은 각각 복지 공약을 내걸었다. 이 중에서 야 3당이 공통으로 약속한 복지 공약은 20대 국회가 열리면 입법될 수 있다. 야 3당이 협력해 공동으로 입법 발의한다면 더욱 바람직하다. 우선 야 3당이 한목소리를 냈던 주요 복지 공약을 살펴보자.
'줬다 뺏는 기초 연금', 이제는 해결해야
첫째, 야 3당 모두 '줬다 뺏는 기초 연금' 문제를 해결하겠다고 약속했다. 현재 기초 생활 보장 노인 약 40만 명은 사실상 기초 연금을 받지 못한다. 매달 25일에 기초 연금 20만 원이 통장에 입금되지만(정확히는 20만 4010원) 다음달 20일 지급되는 생계 급여에서 같은 금액이 감액된다.
박근혜 정부가 내세우는 이유는 '보충성 원리'이다. 생계 급여는 최저 생계비와 소득 인정액의 차이를 보충해주는 복지인데, 기초 연금만큼 소득 인정액이 늘었으므로 그만큼 생계 급여가 줄어야 한다는 논리이다.
하지만 기초 연금 도입으로 일반 노인들은 소득이 늘었는데 기초 생활 수급 노인들만 제자리에 머문다는 건 '형평성 원리'에 어긋난다. 그 배제 대상이 우리 사회에서 가장 가난한 어르신들이라는 점에서 문제는 더 심각하다. 정녕 박근혜 정부가 보충성 원리를 유지하고 싶으면 노인 가구 최저 생계비를 기초 연금만큼 올리면 되는데도 그냥 방치한다.
사실 이 문제는 국민 기초 생활 보장법 시행령을 개정하면 해결되는 일이다. 시행령의 소득 인정액 항목에서 '기초 연금' 네 글자만 삭제하면 된다. 박근혜 대통령은 그러할 의사가 없다. 이번 총선에서 새누리당도 '빈곤 노인 기초 연금 연대' 질의에 대해 보충성 원리를 이유로 현행 방식을 고수하겠다고 답변했다. (☞관련 기사 : "빈곤 노인 외면한 새누리, 석고대죄는 기만")
그렇다면 국회가 나서야 한다. 야 3당이 '기초 연금을 소득 인정액에 포함하지 않는다'는 내용으로 국민 기초 생활 보장법 개정안을 발의하면 된다. 입법 이후에도 넘어야 할 산이 또 있다. 40만 명에 어르신에게 기초 연금을 보장하기 위해서는 연 1조 원이 필요하다(국비, 지방비 포함). 그만큼 혜택에서 배제된 어르신들이 많다는 방증이다. 야당과 정부 여당 모두 예산 조달에 노력해야 한다.
둘째, 야 3당은 국민건강보험 부과 체계의 전면 개편을 약속했다. 현행 부과 체계는 세 가지 문제점을 지닌다. 우선 지역 서민 가입자들의 보험료가 과도하다. 유독 지역 가입자에게만 재산, 자동차 등에 보험료가 매겨지기 때문이다. 직장 가입자의 경우 근로 소득에 대해선 보험료를 내지만 추가로 버는 종합 과세 소득에선 연 7200만 원까지 보험료를 내지 않는다. 직장 가입자의 피부양자도 금융, 연금, 기타 소득 각각 연 4000만 원까지 보험료가 면제된다. 결국 지역 서민들은 과도하게 내고 상위 계층 직장 가입자들은 덜 내는, 상식적으로 이해하기 어려운 부과 체계이다.
부과 체계 개편은 박근혜 정부 인수위원회가 설정한 국정 과제였다. 2014년에는 가입자 대표, 전문가 등이 참여한 정부위원회가 개선안까지 마련했다. 그런데 2015년 1월 정부안 발표 하루 전에 백지화됐다. 당시 연말 정산 사태로 직장 가입자들의 불만이 커지자 박근혜 정부가 덩달아 국민건강보험 부과 체계 개혁까지 실종시켜 버렸다.
이번 총선에서 야 3당 모두 부과 체계를 소득 중심으로 개편하겠다고 약속했다. 20대 국회가 열리면 3당은 부과 체계 개편안을 논의하는 정책 테이블을 마련하기 바란다. 세부적으로 들어가면 부과 체계를 어떻게 재설계할지 다루어야 할 소재가 많기 때문이다. 그래도 구체적 분석 결과는 이미 나와 있으므로 야 3당이 시민의 의견을 수렴하여 적정한 방식을 선택하면 된다. 시민들의 오랜 숙원 사업을 야당이 공동으로 해결하는 모습을 보여주기 바란다.
누리 과정 중앙 정부 책임 제도화해야
셋째, 야 3당 모두 누리 과정에 대한 국가 책임을 약속했다. 누리 과정 예산 편성 책임이 교육청으로 일원화되었으면 늘어난 비용만큼 중앙 정부가 지원하는 건 당연한 일이다. 그런데도 박근혜 정부는 이전부터 중앙 정부가 교육청에 지급해 온 법정 교육 교부금으로 누리 과정 예산까지 충당하라고 강요한다. 이에 2015년까지는 교육청이 지방채를 발행해 버텨왔지만 이제는 더 이상 빚내기도 어려운 상황이다.
올해 봄까지는 교육청마다 미봉책으로 누리 과정 예산을 편성했으나 다시 예산 갈등이 폭발할 것이다. 20대 국회가 열리면 야당은 누리 과정 예산 지원에 힘써야 한다. 향후 누리 과정을 둘러싸고 소모적인 갈등이 재발되지 않도록 교육 교부율을 상향하는 법 개정도 필요하다.
기초 연금 개혁을 위한 종합 로드맵 마련해야
넷째, 야 3당은 공적 연금 개혁에 대한 종합 로드맵을 명확하게 마련해야 한다. 이번 총선에서 기초 연금이 중요한 쟁점으로 등장했다. 더불어민주당이 기초 연금 30만 원을 제안하자 새누리당은 일률적인 기초 연금 확대보다는 하위 50% 노인에게 기초 연금을 추가로 지원하겠다고 발표했다. 새누리당 공약집에 구체적 금액이 명시돼 있지 않지만 강봉균 공동 선거대책위원장은 기자회견에서 "하위 50%에게만 월 40만 원 이상으로 올리겠다"고도 이야기했다.
나는 우리나라 공적 연금 개혁에서 기초 연금이 핵심 축으로 강화되기를 바라기에 정당들의 기초 연금 인상 공약을 환영한다. 그런데 솔직히 각 정당이 얼마나 진지하게 기초 연금 공약을 내놓았는지 의구심이 생긴다.
더불어민주당은 2월 5일, 민생 복지 1호 공약이라며 기초 연금 공약을 발표했다. 국민 연금 연계 감액을 없애 차등없이 20만 원을 드리겠다는 내용이었다. 그런데 한 달이 지난 3월 9일 기초 연금 공약이 30만 원으로 수정되었다. 작년 공적 연금 개혁 논의에서도 더불어민주당(당시 새정치민주연합)의 기초 연금 개혁안은 차등 없는 20만 원이었다. 더불어민주당의 기초 연금 30만 원은 얼마나 내부 논의를 거친 것일까? 고령화 시대 노인 복지의 핵심 기둥인 연금 개혁 방안이 너무 쉽게 결정되는 것 같아 오히려 불안하다. 향후 기초 연금 30만 원 약속을 굳건히 유지하면서 공적 연금의 종합 개혁안을 다듬어가기 바란다.
새누리당의 하위 계층 노인에게 기초 연금을 추가로 드리는 공약도 급박하게 만들어졌다는 인상을 지울 수 없다. 더불어민주당이 기초 연금 30만 원을 제안하자, 이에 대응하는 조치로 선거 10일 전에 발표되었다. 강봉균 공동 선대위원장은 공약 자료에도 없는 기초 연금 40만 원을 기자회견에서 제안하기도 했다. 이제 새누리당은 하위 계층 노인에 대한 기초 연금 추가 지원의 구체적 내용을 국민에게 알려야 한다. 그렇지 않으면 시민들은 더 이상 새누리당의 기초 연금 정책을 믿지 않을 것이다.
국민의당은 기초 연금의 국민 연금 연계 감액을 약속했지만, 기초 연금 금액에 대한 공약은 없다. 정의당은 1단계로 '차등 없는 기초 연금 20만 원'을 약속하고 '기초 연금 30만 원'은 2단계 과제로 설정했다. 두 당 모두 기초 연금 인상을 우선순위로 두고 있지 않은 듯하다. 한편, 기초 연금의 연례 금액 조정 방식을 '소득(A값)' 연동으로 되돌리는 일도 중요한 과제인데, 이 공약은 정의당에서만 찾을 수 있다. 다른 야당들도 이에 관심을 가지기 바란다. (☞관련 기사 : "기초 연금 정부안 통과하면 8년 뒤 급여 역전")
기초 연금에서 야 3당이 공통으로 약속한 건 국민 연금 연계 폐지이다. 이는 기존 기초 노령 연금에는 없었는데 2014년 기초 연금 도입 때 신설된 조항이다. 박근혜 정부는 국민 연금 내부에 가입 기간만큼 부여되는 균등 급여가 있으므로 기초 연금에선 일정한 감액이 필요하다고 주장한다.
이에 대해선 많은 논란이 있지만, 설령 정부의 논리에 따르더라도 국민 연금 급여 구조의 개혁은 국민 연금 제도에서 이루어져야 한다. 왜 국민 연금에 가입했다고 기초 연금이 감액돼야 하는가? 이는 그렇지 않아도 취약한 국민 연금에 대한 신뢰를 약화시킨다. 기초 연금은 애초 노인 수당의 위상을 지닌 노후 소득 보장 제도이다. 노인 수당답게 동일 금액을 지급하는 게 바람직하다. 야 3당이 합심해 법 개정에 나서야 한다.
14년째 20만 원, 노인 일자리 수당 올려야
다섯째, 이제는 노인 일자리 수당을 인상해야 한다. 노인 일자리 사업은 2004년 노무현 정부에서 시작되었다. 당시 수당이 월 20만 원이었는데 14년이 지난 지금도 20만 원이다. 지난 대선에서 박근혜 대통령은 노인 일자리 수당을 40만 원으로 인상하겠다고 약속했건만 아직도 20만 원으로 놔두고 있다. (☞관련 기사 : 대한노인회장 새누리 비례 신청, 우연일까?)
이번 총선에서 더불어민주당과 국민의당이 노인 일자리 수당을 40만 원으로 인상하겠다고 약속했다. 정의당은 공약집에 인상 내용이 없지만 두 야당이 추진한다면 협력할 것으로 기대한다. 현재 정부가 내년도 예산안을 작성 중이다. 야 3당은 내년부터 노인 일자리 수당 인상을 분명히 확인하고 이를 행정부에 전달해 내년 예산안에 반영될 수 있도록 해야 한다.
이렇게 야 3당이 실천해야 하는 공통 복지 공약이 있는 반면, 비판적으로 평가하고 더 다듬어야 할 공약이 있다. 바로 재정 방안 공약이다.
국민 연금 기금의 활용하려면 현재 세대의 재정 확충 노력도 병행돼야
총선에서 국민 연금 기금을 활용한 공공 인프라 투자가 쟁점으로 등장했다. 야 3당 모두 공약으로 이를 내걸었지만 구체적 방식은 다르다. 더불어민주당은 정부가 연 10조 원씩 국민 연금 기금 전용 국채를 발행해 재원을 조달하고, 이를 공공 임대 주택, 보육 시설 건설에 사용하자는 제안이다. 국민 연금 기금 입장에서 기존 국채 매입과 별반 다를 바 없는 기금 운용이다.
사실 이 공약은 모양에선 '국민 연금 기금 활용'이지만 핵심 실체는 공공 인프라 투자를 위한 '국채 발행'이다. 나 역시 중앙 정부 재정의 한계를 감안해 이 방식의 도입을 전향적으로 생각한다. 하지만 국민 연금 기금 활용은 현재 재정 여건에서 고육지책으로 논의하는 것이지 적극적 재정 대안은 아니다. 국민 연금 기금 활용에 따른 사회적 편익을 기대하더라도 재정 방안의 실체가 국채 발행이라는 점을 명심해야 한다. 그래야 현재 세대인 우리가 국가 재정 확충을 위해 해야 할 과제도 책임 있게 논의할 수 있다.
국민의당의 공약은 국민 연금 기금이 직접 청년 임대 주택 사업에 나서는 방식이다. 정부나 국회가 국민 연금 기금의 투자 결정에 관여할 수 있느냐의 논란은 별개로 하더라도, 청년들에게 저렴한 비용으로 임대 주택을 제공하려면 그만큼 국민 연금 기금의 수익성에서 희생이 따를 수 있다는 점도 명심해야 한다. (정의당은 국민 연금 기금의 '공공 사회서비스 인프라 투자 확대'라는 원칙만을 제시한다.)
결국 국민 연금 기금 활용은 현재의 빈약한 재정 여건에서 모색할 수 있는 방안이지만, 국가 채무를 증가시키거나 국민 연금 기금의 미래 재정을 희생할 수 있는 방안이기도 하다. 우리 세대는 이러한 점을 분명히 인식하고 국가 재정을 확충하는 우리 자신의 책임도 명확하게 자각해야 한다.
이번 총선에서 더불어민주당과 국민의당의 재정 방안 공약은 부실했다. 더불어민주당은 공약 이행에 필요한 재정 규모로 5년 기간 148조 원을 제시하고, 국민 연금 활용, 재정 지출 절감, 조세 개혁 등 3대 영역에서 총 155조 원을 조달하겠다고 밝혔다.
그런데 국민 연금 기금 전용 국채 발행을 통해 마련하는 50조 원의 재원이 통상적인 재정 방안으로 볼 수 있는지 의문이다. 이를 통해 재정은 마련되나 국가 채무를 늘리는 채권 발행이라는 점을 분명히 확인하자.
37조 원을 조성하겠다는 재정 지출 절감 공약도 실현 가능성에 의문이 간다. 물적 투자 축소, 유사 중복 사업 절감, 국유 재산 효율적 관리 등 당위적인 원칙을 제시하는 수준에 머물고 있기 때문이다. 역대 정권에서 봐왔듯이 추상적인 원칙만으론 성과를 내기 어렵다. 69조 원을 마련하는 조세 개혁은 비과세 감면 정비, 탈루 소득 과세 강화, 법인세와 소득세 강화로 구성되는데, 역시 비과세 감면, 탈루 소득 영역이 구체적이지 못한 한계를 지닌다.
국민의당은 5년 기간 총 46조 원의 재정이 소요된다고 밝혔다. 더불어민주당과 달리 청년 공공 임대 주택에 사용되는 국민 연금 기금은 '투자성 재원'이라는 이유로 전체 소요 재원에 포함하지 않았다. 국민의당은 공약에 필요한 재정을 지출 개혁을 통해 조달하겠다고 밝힐 뿐 역시 구체적인 방안은 내놓지 않았다. 또한 "증세는 사회적 공론화를 통해 합의 후 추진한다"며 세금 주제를 피하고 있다.
모두가 지출 개혁의 필요성을 공감할 것이다. 그럼에도 지출 개혁에서 얼마나 재정이 조달될 수 있을 지 아직까지 검증된 적이 없다. 애초 우리나라 국가 재정 규모는 2016년 국내 총생산(GDP) 32%로 거의 50%에 육박하는 유럽 국가에 비해 작다. 게다가 의무 지출, 경직성 경비(인건비), 국방비 등을 빼면 실제 정부가 예산 편성에서 재량을 가진 지출은 약 37%에 불과하다(2016년 기준). 역대 정권마다 지출 개혁을 약속했지만 성과를 내지 못한 배경에는 의지의 부족도 있지만 재정 구조의 한계도 존재한다.
무엇보다 분명한 건 우리나라 국민 부담률이 너무 낮다는 사실이다. 2013년 한국의 국민 부담률은 GDP 24%로 경제 협력 개발 기구(OECD) 평균 34%에 비해 10%포인트 작다. 한해 GDP가 약 1500조 원이므로 우리나라는 세금과 사회 보험료에서 매년 150조 원이 부족하다는 이야기다. 결국 대한민국 재정이 온전한 역할을 다하기 위해서는 증세 장벽을 넘어야 한다.
조세 정의와 증세를 위한 세금 테이블 만들라
근래 대한민국 복지 바람이 재정 장벽에 부딪혀 어려움을 겪고 있다. 누리 과정은 시행되었지만 중앙 정부에도 교육청에도 돈이 없는 게 현실이다. 전체 재정을 주관해야 할 중앙 정부는 작년 38조 원의 적자를 기록했고, 올해 37조 원 적자를 예상한다. 시민들 역시 현재의 재정 여건에서 복지 확대가 계속 가능할지 믿음을 가지기 어렵다.
대한민국을 복지 국가로 발전시키기 위한 더 큰 승부가 내년에 벌어진다. 내년 대선에서 야권이 복지 국가 비전을 설득력 있게 제시하려면 이제부터 '조세 개혁'을 진지하고 본격적으로 준비해야 한다. 박근혜 대통령은 자신의 대선 공약으로 증세 등을 다루는 '국민 대타협위원회'를 제시했으나 끝내 실행하지 않고 있다. 야 3당은 달라야 한다. '조세 정의와 증세를 위한 국민적 세금 테이블'을 만들고 여기서 대한민국 복지 국가를 적극적으로 그려가기 바란다.
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