새누리당 서울시장 후보로 정몽준 의원이 확정되며 서울시 지방선거가 본궤도에 올랐다. 지난 2006년 선거를 뜨겁게 달궜던 '뉴타운' 정책은 이번에도 선거전 시작과 동시에 언급됐다. 지난 12일 정 후보는 "박원순 시장은 재개발, 재건축, 뉴타운, 용산 개발 사업 등 전부 부정적으로 말한다"며 "저는 가능하면 하는 쪽으로 하겠다"고 밝혔다.
불도저식 도시 개발 사업의 폐해를 많은 이들이 목격했다. 서민 주거권이 속수무책으로 무너졌음은 물론, 부동산 경기 활성화에도 별다른 영향을 끼치지 못했다. 도시 개발의 방식과 그를 뒷받침하는 철학을 재정돈해야 할 때라는 지적이 계속된다.
지난해 5월부터 지난 3월까지 <프레시안>에 '도시 이야기'를 연재한 김경민 서울대 환경대학원 교수가 관련 글을 보내왔다. 이 글을 시작으로 모두 3회에 걸쳐 소개되는 글을 통해 바람직한 2014년 서울시 개발상의 윤곽을 그려볼 수 있길 바란다. <편집자>
□ 서울시장 선거, '개발'을 묻다
<1> 정몽준·박원순, 뉴타운은 어쩔 건가
<2> 정몽준, 용산 재개발 왜 지금인가?
1970년대 비관론에 휩싸였던 뉴욕, 재기하다
뉴욕 맨해튼 월스트리트 왼쪽 편에는 뉴욕 항만청 소유의 매립지가 있었다. 월스트리트 인근이라는 입지적 장점으로 개발에 대한 욕구는 1960년대 초반부터 존재했다. 하지만 글로벌 금융 시장의 중심이라는 위치적 장점이 있음에도 불구하고, 이 지역에 대한 개발은 20년 가까이 지체되어 실제 개발은 1970년대 후반이 되어서야 시작되었다. 지금은 매우 성공적 개발 사례로 평가받는 배터리 파크 시티(Battery Park City) 지역이다.
개발 과정은 난관의 연속이었다. 개발이 지연되면서 개발을 총체적으로 관리했던 배터리 파크 시티 재개발청(뉴욕시 산하 조직으로 배터리 파크 시티 개발을 총괄했는데, 건설을 담당한 것이 아니라 민간 개발을 지시하고 감독하는 역할을 수행했고 현재도 공공 디벨로퍼로서 해당 지역을 모니터링하고 있다)은 심각한 재정 위기를 겪기도 하였다.
이에 뉴욕시와 뉴욕주 정부는 협업을 진행하면서 민간 디벨로퍼들을 끌어들이기 위한 많은 노력을 경주하였다. 초기 투자비 경감을 위한 전략이 한 예다. 도시 개발에서 가장 큰 2개의 비용은 토지비와 건설비인데, 토지를 비싼 가격에 민간 디벨로퍼에게 매각하는 대신 공공이 토지를 소유하고 민간 디벨로퍼에게 토지를 임대해주는 전략을 사용하였다. 민간 디벨로퍼는 토지 비용이 크게 들어가지 않았기에 상대적으로 여유를 가지고 개발에 임할 수 있었다. 대신 민간 디벨로퍼는 매년 토지 사용료(Payment In-Lieu-Of Tax, PILOT)를 지불하고 있다.
뉴욕 배터리 파크 시티 개발은 당시 경제 상황을 고려하면 상당히 이례적인 것으로 전 세계적인 주목을 받았다. 1970년대, 더 이상의 성장은 없으리라는 비관론에 휩싸인 뉴욕 한복판에서 거대 개발이 성공했기 때문이다. (여기서의 재개발은 오피스 건물 및 쇼핑 시설 개발을 의미한다. 아파트 건설은 이후에 단계적으로 나타났다.) 파산 직전의 도시, 뉴욕의 성공은 경쟁 도시들을 자극하기에 충분했다.
런던 카나리 와프 개발의 교훈
새로운 오피스 지구의 탄생에 가장 놀란 도시는 영국 런던이었다. 영국은 경쟁 도시 뉴욕의 성공을 매우 의아해했으며, 본인들도 비슷한 성공 사례를 만들 준비에 착수한다. 대처 정부는 배터리 파크 시티 내 오피스 지구 개발을 성공시킨 디벨로퍼 O&Y(Olympia & York)에게 대표적 낙후 지역인 도크랜드 지역 내 오피스 지구 개발을 부탁한다. 해당 지역은 카나리 와프(Canary Wharf)라 불리는 오피스 지구로, 현재는 런던에 존재하는 5개 오피스 지구 중 하나로 성장했다. HSBC와 같은 세계적인 금융 회사들이 위치한 곳이기도 하다.
하지만 위 사진만을 보고 이곳이 초기부터 거대한 성장을 구가했다고 믿는다면, 그것은 잘못되어도 한참 잘못된 것이다. 이 거대 오피스 지구 개발은 커다란 실패에 직면했었고, 뉴욕 맨해튼에 가장 많은 오피스 건물을 소유했던 부동산 대재벌 O&Y는 파산해버렸다.
카나리 와프 개발 초기의 실패에는 다양한 원인들이 존재한다. 그중 하나는 오피스 시장 분석의 실패에서 기인한다. 당시 런던에는 대규모 오피스 건물이 줄줄이 들어서고 있었는데, 이는 당시의 수요를 초과하는 어마어마한 양이었다. 예를 들어, 카나리 와프 지역의 오피스 공급 면적은 1991년부터 1992년 사이 무려 80%가 증가하였다. 그러나 수요가 뒷받침되지 않아, 임대료는 무려 50%나 폭락했다(자료 : PPR & CoStar).
따라서 1987년 큰 꿈을 품고 카나리 와프 오피스 지구 개발에 뛰어든 O&Y 그룹은 1993년 파산에 이르게 된다. <이코노미스트> 잡지 추산에 의하면 당시 O&Y는 1990년 초반 근 1조 달러(우리 돈 10조 원)의 손실을 입었다고 한다. O&Y의 파산은 카나리 와프 개발에 참여한 금융 회사들마저 위기 상황에 몰아넣는 등 금융 산업 전반에 커다란 충격을 주웠다.
2014년 서울 오피스 시장, 안녕하신가?
2000년대 중반 이전만 하더라도 서울 오피스 시장은 전 세계 부동산 투자자들에게는 꿈의 구장과도 같았다. 평균 공실률은 불과 4%밖에 안 되었는데, 이는 부동산 시장에서는 공실이 거의 없는 것으로 여겨지는 수치이다. 당시 서울에서 근무했던 외국계 부동산 회사 임원의 우스갯소리를 아직도 기억한다.
"내가 다시 태어나면, 서울 오피스 건물 주인이 될 것이다."
서울 오피스 시장이 현재도 이런 기대를 품게 할까? 답은 "NO"다. 서울 오피스 시장은 전임 이명박 시장, 오세훈 시장 시절 건설된 너무나도 많은 오피스 물량 공급으로 말미암아, 현재 공급 충격으로 시름을 앓고 있다. 디지털미디어시티(DMC)의 초고층 건물(상암 DMC 랜드마크 타워 100층), 뚝섬 글로벌비즈니스센터(100층), 용산국제업무지구 등 거대 개발이 멈췄음에도 말이다.
이명박 시장 시절, '동북아 금융 허브'를 표방하고 개발한 여의도 소재 서울국제금융센터(IFC서울)를 살펴보자. 총 연면적 50만 제곱미터 오피스 3동에 사업비 1조5000억 원이 투자되었는데, 투자자의 부담을 덜어주기 위해 토지를 99년 임대하는 방식을 선택하였다. 하지만 외국계 금융 회사가 입주하게 한다는 전략이 차질을 빚고 있다는 소식이 지속적으로 들려왔고, 가장 높은 건물인 IFC3은 실질적으로 준공이 되었음에도 오픈을 안 하고 있다. 부동산 업계에서는 임차인 구하는 것이 힘들어서 오픈을 연기하는 실정이라 한다. 이는 서울 오피스 시장 오피스 수요가 저조하다는 것을 알려주는 신호다.
이를 반영하듯, 여의도 오피스 건물의 공실률은 무려 13%에 달한다(Savills Korea 2013년 4분기 보고서). 서울 중심 지역 오피스 지구(종로구와 중구 지역)의 공실률 역시 상당하다(2013년 4분기 현재 16%). 강남 지역은 6%대에 이른다고 하나, 대형 오피스 건물 주변 저층 상가 건물(4층 건물) 소재 회사들이 테헤란로 인근 대형 건물들로 이주하여 강남 지역 공실률이 상대적으로 낮은 수치일 뿐이다. 강남의 대형 건물들이 저층 건물 소재 임차인들을 대거 흡수한 영향인지, 역삼역에서 차병원 사거리 사이를 걸어가면 양쪽 저층 건물 외벽의 "임대 모집" 광고를 쉽게 볼 수 있다.
그럼에도 용산국제업무지구가 필수라면 새 수요 창출할 도시 개발 비전 밝혀라
동북아 금융 허브를 표방한 IFC 건물을 아직도 못 채우고 있는 현실에, 우리는 우리 자신의 역량을 되돌아봐야 한다. 과연 서울에 아시아 주요 금융 도시들과 경쟁할 내재적 경쟁력이 있는지, 건물을 예쁘게 짓는다고 그 경쟁력이 확보되는 것인지.
제아무리 멋진 건물들을 건설한들, 국제 업무를 하기 위한 공용어(영어)가 일상생활에서 쓰이지 않는다면 싱가포르나 홍콩과 경쟁하는 데 한계가 있음은 명백하다. 또한 국가 경제의 규모가 중국과 일본에 미치지 못한다면 베이징, 상하이, 도쿄와 서울이 같은 선상에서 경쟁하는 것은 한계가 있다.
용산국제업무지구 중 2000여 가구가 거주하고 있는 서부이촌동 부지 이외의 코레일 부지는 용산역 바로 옆 노른자위 땅이다. 비록 현재의 수요가 미약하여 개발 타당성에 의문이 들기는 하나, 언젠가는 개발이 이루어져야 할 서울 시내 거대 토지이다. 그렇다면, 바로 당장 용산국제업무지구를 개발하자는 주장에 관계없이 서울시장이라면 비전을 제시하여야 한다. 그리고 그 비전은 멋진 건물을 그려놓은 조감도가 아니고, 어떤 조직이 어떻게 사업을 진행할지를 담은 구체적 전략이어야 한다. 이를 위해서 우리가 생각할 점은 너무도 많다.
서울시 때문에 고통을 받은 서부이촌동 주민 2000여 가구에게는 어떤 조치를 취할 것인지, 개발의 핵심(코어 위치)은 어디이며 어떤 비전을 가지고 시작할 것인지, 단계적이라고 하면 어떤 단계를 거칠 것인지, 도대체 이런 거대한 개발을 제대로 진행할 민간 디벨로퍼가 현재 우리나라에 존재하는지, 그리고 이런 민간 디벨로퍼를 제대로 관리하고 감독할 능력이 있는 공공 조직이 우리나라에 있는지, 만약 없다면 어떤 방식으로 민간 디벨로퍼를 감리 감독하면서 공익을 실현할 것인지, 용산역 바로 위에 위치한 현대산업개발의 아이파크몰이 제대로 운영되지 않는 형편이라면 어떤 규모의 쇼핑몰을 용산국제업무지구에 개발할 것이고 어떻게 운영할 것인지…. 답해야 할 질문이 너무도 많다.
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