지난 두 달 동안 이 연재에서는 연구자와 활동가, 후원회원들이 차례로 동물권행동 카라에서 벌어진 일을 증언했다. 하루 15~20시간씩 이동장에 갇힌 개들, 4년간 10억 원이 넘는 후원금이 지급된 불법 위탁처, 감정가 65억 원 상당의 건물을 48억 원에 파려는 시도, 회원 총회 없이 이사회가 결정한 대표 연임, 대의원의 마이크를 꺼버린 온라인 총회까지.
이 이야기들을 따라온 독자라면 한 가지 질문이 떠올랐을 것이다. "그동안 국가는 무엇을 했나?"
카라는 민법상 사단법인이다. 주무관청의 허가를 받아 설립됐고(민법 제32조), 주무관청의 검사와 감독을 받으며(제37조), 시민이 낸 후원금에는 세제 혜택도 따른다. 그런데 지난 몇 년 동안 주무관청이 의미 있게 개입했다는 소식은 들리지 않았다. 문제를 바로잡고자 노력해온 것은 노동조합과 회원들이었다. 노조와 회원이 직접 낸 진정과 소송, 노동위원회 판정, 그리고 법원의 판결이 잘못된 운영에 하나씩 제동을 걸었다.
나는 카라 노동조합을 대리해 대표 연임을 결정한 이사회 결의와 총회 결의의 무효를 다퉜고, 지난 10월 항소심 법원은 두 결의를 모두 무효로 판단했다(카라는 상고했다). 기쁜 결과였지만, 마음 한편은 무거웠다. 잘못된 결정 하나를 바로잡는 데 활동가와 회원들이 몇 년의 시간과 비용을 쏟아야 했고, 그 사이 동물과 사람은 계속 고통받았기 때문이다.
그렇다고 "국가가 시민단체를 더 세게 감시하라"는 말을 쉽게 하고 싶지는 않다. 시민단체의 운영을 곁에서 지원해 온 변호사로서, 행정권력이 비판적인 단체를 길들이는 수단으로 쓰일 위험을 경계하기 때문이다. 사단법인 설립을 허가에 묶어 두는 현행 제도 자체가 낡았다는 비판도 타당하다. 그래서 이 글의 질문은 ' 어떻게 감독을 늘릴 것인가, 강하게 할 것인가'가 아니다. '어떤 감독이어야 단체의 자율성을 해치지 않으면서 사유화를 막을 수 있는가'이다.
그래도 시민단체, 사단법인에 대한 감독이 필요한 이유는 분명하다. 기부금 세액공제는 국가가 기부를 장려하기 위해 받지 않기로 한 세금이고, 그만큼 후원금은 '간접적인 공공 재원'의 성격을 띤다. 또한 큰 단체 하나의 부정은 그 단체에서 끝나지 않고 시민사회 전체의 신뢰를 갉아먹는다. 카라 회원이 2023년 약 1만 7000명에서 2025년 약 1만 3000명으로 줄었다는 사실은 그 신호다. 조직이 커질수록 소수 운영진과 다수 회원 사이 정보 격차는 벌어지고, 법인이 사유화될 위험도 커진다.
현행 사단법인 감독체계를 한마디로 요약하면 이렇다. 설립할 때는 주무관청에 넓은 재량이 있지만, 운영 단계에 들어서면 쓸 수 있는 수단이 거의 없다.
첫째, 감독 수단이 '전부 아니면 전무'이다. 민법이 주무관청에 준 권한은 사무를 검사·감독하는 것(제37조)과, 법인이 목적 외 사업을 하거나 공익을 해친 때 설립 허가를 취소하는 것(제38조)이 사실상 전부다. 허가 취소는 법인에 대한 사형 선고다. 보호 중인 수백 마리의 동물과 활동가들의 일자리가 걸려 있는 단체에 허가 취소를 하기 어렵다. 그렇다고 그 사이를 메울 시정명령, 과태료, 임원 직무 정지 같은 중간 단계의 수단은 법에 존재하지 않는다.
결국 주무관청은 권고나 지도 수준에서 멈추거나, "허가를 취소할 정도는 아니다"며 손을 놓게 된다. 반대로 주무관청이 적극적으로 나서면, 이번에는 법적 근거 없는 개입이라는 논란에 휘말린다. 방치와 자의적 개입 사이의 이 불안정한 구조는 시민단체에도, 행정에도 좋지 않다.
둘째, 감독이 서류에 머물러 있다. 법인의 목적에 따라 주무관청이 부처와 지방자치단체로 제각각 나뉘고, 감독의 기준과 강도도 관청마다 다르다. 담당 공무원은 잦은 순환보직으로 해당 법인의 사업이나 회계에 대한 전문성을 쌓기 어렵다. 그 결과 해마다 제출받는 사업실적과 결산서를 확인하는 수준의 수동적 감독이 되기 쉽다. 서류에 흠이 없으면, 보호소의 켄넬에서, 위탁처의 골방에서 무슨 일이 벌어지는지 주무관청은 알 길이 없다.
셋째, 내부 견제도 형식에 그치기 쉽다. 민법상 감사는 둬도 되고 안 둬도 되는 임의기관이고, 선임되더라도 운영진과 가까운 사람인 경우가 많다. 밖에서도, 안에서도 브레이크가 제대로 걸리지 않는 셈이다.
감독의 공백은 주무관청에만 있지 않다. 민법은 사단법인의 회원에게도 쓸 만한 도구를 주지 않았다.
민법 제61조는 이사가 선량한 관리자의 주의로 직무를 해야 한다고 정한다. 하지만 이사가 이 의무를 어겨 법인에 손해를 끼쳤을 때 책임을 물을 주체가 마땅치 않다. 주식회사라면 주주가 회사를 대신해 이사를 상대로 소송을 내는 대표소송(상법 제403조)과, 총회에서 해임안이 부결돼도 법원에 해임을 청구하는 제도(제385조 제2항)가 있다. 사단법인에는 이 수단이 모두 없다. 이사회가 대표의 측근으로 채워져 있다면 법인이 스스로 자기 이사를 고소할 리 없고, 해임청구권을 근거로 한 직무집행정지 가처분도 판례상 원칙적으로 허용되지 않는다. 횡령처럼 눈에 띄는 범죄가 아닌 한, 무리한 구조로 동물을 고통에 빠뜨리거나 후원금을 낭비한 불합리한 결정에는 책임을 물기가 어렵다.
이사가 법인과 직접 거래하는 것도 막을 장치가 없다. 상법은 이사의 자기거래에 이사회 승인을 요구하지만(제398조), 민법에는 그런 규정이 없다. 특수관계인을 끼운 계약으로 법인의 돈이 빠져나가도 규제할 근거가 마땅치 않은 것이다.
핵심 자산 보호는 더 취약하다. 재단법인은 기본재산이 법인의 실체이기 때문에 처분할 때 주무관청의 허가를 받아야 한다. 하지만 사단법인은 목적사업에 쓰는 부동산이라도 정관에 기본재산으로 올리지 않으면 '보통재산'이 되고, 이사회 결의만으로 팔 수 있다. 대법원도 사단법인의 재산은 그것이 중요하고 유일한 재산이라 하더라도 처분에 반드시 총회 결의가 필요한 것은 아니라고 봤다(대법원 1975. 4. 22. 선고 74다410 판결). 시민 후원으로 마련한 건물이 회원도, 주무관청도 모르는 사이 팔려 나갈 수 있는 구조인 것이다.
의사결정 절차에 대한 규율도 비어 있다. 민법에는 온라인 총회에 관한 규정이 없고, 대부분의 큰 단체가 운영하는 대의원제도에 대해서도 아무 규정이 없다. 대표에게 의결권을 백지위임하는 관행도 그대로이다. 카메라를 끄고 대의원들의 발언권을 막은 총회가 가능했던 것은, 한 단체의 일탈이기 전에 법이 명시적으로 기준을 제시하지 않았기 때문이기도 하다.
해법은 감독의 양을 늘리는 데 있지 않다. 요건과 절차가 법에 명확히 적힌, 단계적이고 예측 가능한 감독으로 바꾸는 것이다. 그런 감독은 단체의 자율성을 위협하기보다 오히려 자의적인 개입으로부터 단체를 지켜 준다. 이에 다섯 가지를 제안한다.
첫째, 단계적 처분 수단을 법에 마련해야 한다. 감독의 목적은 단체를 없애는 것이 아니라 잘못된 운영을 바로잡는 것이다. 시정명령으로 기한을 주고, 이행하지 않으면 과태료를 물리고, 그래도 안 되면 임원의 직무를 정지하거나 해임을 명하고, 허가 취소는 마지막에 두는 사다리가 필요하다. 사회복지사업법은 이미 사회복지법인에 대해 임원 해임명령, 직무집행 정지, 시정명령 같은 단계적 수단을 두고 있다(제22조, 제22조의2, 제40조). 수단이 세분되면 주무관청은 더 일찍, 더 가볍게 개입할 수 있고, 단체는 스스로 고칠 기회를 얻는다.
둘째, 사단법인 등 비영리법인 전문 감독기구가 필요하다. 영국의 공익위원회(Charity Commission)는 공익단체를 조사하고, 문제가 있는 이사의 직무를 최대 12개월까지 정지하며, 위법하거나 부실한 운영이 확인되면 이사를 해임하고 새 이사를 선임할 수도 있다. 지금은 주무관청이 여러 부처와 지방자치단체로 나뉘어 있어 감독의 기준과 강도가 관청마다 제각각이고, 담당 공무원은 순환보직으로 자주 바뀐다. 전문 감독기구가 맡으면 전문성이 쌓이고, 같은 사안에는 같은 기준이 적용된다. 다만 모든 사단법인을 한꺼번에 감독하기보다, 세제 혜택을 받는 공익성 있는 법인만 이 기구 아래 두고, 나머지는 느슨한 감독에 맡기는 이원 구조를 생각해 볼 수 있다.
셋째, 회원에게 직접 쓸 수 있는 권한을 주어야 한다. 단체를 가장 가까이에서, 가장 오래 지켜보는 사람은 공무원이 아니라 회원이다. 지금은 문제가 있는 이사가 총회를 좌우해도 해임이 사실상 불가능하다. 주식회사의 주주는 자기 돈이 걸려 있어 이사를 감시할 경제적 유인이 분명하고, 상법은 법원에 이사의 해임을 청구하는 제도(제385조 제2항)와 대표소송(제403조)까지 둔다. 그런 유인이 없는 비영리법인의 회원에게는 법원이라는 통로가 더 절실하다. 일정 수 이상의 회원이 이사의 해임과 손해배상을 법원에 청구할 수 있게 하고, 회계장부 열람권과 정보공개 거부 시 과태료도 법에 명시해야 한다. 행정이 아닌 법원이, 회원의 청구가 있을 때만, 심각한 의무위반에 한해 판단한다면 자율성 침해는 최소한에 그칠 것이다.
넷째, 재산과 거래에 안전장치를 달아야 한다. 지금은 시민 후원으로 마련한 건물이라도 정관에 기본재산으로 올리지 않았다면 이사회 결의만으로 팔 수 있다. 공익법인법 시행령은 설립 때 출연한 재산, 기부나 무상으로 취득한 재산, 총회나 이사회가 편입을 의결한 재산을 기본재산으로 정하고, 보통재산이 과다하면 주무관청이 그 일부를 기본재산으로 편입하게 할 수 있도록 한다(제16조). 이 기준을 사단법인에도 준용하는 방식을 고려할 수 있다. 목적사업에 쓰는 부동산은 기본재산으로 추정하고, 일정 규모 이상의 부동산을 취득하면 기본재산에 편입할 수 있도록 제도를 설계해야 한다. 기본재산을 처분할 때는 총회 결의와 함께, 공익법인법 시행령처럼 감정평가서를 첨부하게 해야 헐값 매각을 막을 수 있다(제17조). 이사의 자기거래와 특수관계인 거래도 이사회의 사전 승인을 받고 회원에게 공시하도록 해야 한다.
다섯째, 총회의 최소한의 규칙을 법으로 정해야 한다. ‘도시 및 주거환경정비법’은 2024년 온라인 총회 규정을 신설해 개최 요건을 정했다(제44조의2). 사단법인에도 온라인 총회의 본인 확인, 토론 기회 보장, 접속 기록 보관 의무가 필요하다. 큰 단체 대부분이 운영하는 대의원제도에도 ‘협동조합 기본법’(제31조)처럼 대의원의 자격과 정수, 민주적인 선출 방법, 임기, 의결권 대리행사 금지 등의 기준을 법에 두어야 한다. 총회의 의장인 대표자에게 의결권을 백지위임하는 것은 이해충돌의 소지가 크므로 제한하고, 대리인의 자격, 1인이 대리할 수 있는 회원 수, 안건별 찬반 지시 등을 명문으로 규정하는 방안을 검토할 필요가 있다.
입법의 길은 여러 가지다. 회원 수나 예산, 공적 지원 여부를 기준으로 일정 규모 이상의 사단법인에 공익법인법을 확대 적용하는 방법, 민법의 법인 규정을 정비하는 방법, 비영리법인에 대한 특별법을 만들어 지원과 감독을 함께 담는 방법이 있다. 어느 길이든 핵심은 같다. 감독의 요건과 절차, 수단을 단계화하고 법률로 명확히 하는 것이다.
비영리 단체는 역설적이게도 영리를 추구하지 않기 때문에 감시의 사각지대에 놓인다. 기업에는 주가와 배당을 따지는 주주가 있지만, 비영리 단체에는 그런 시장의 규율이 작동하지 않는다. 특히 동물권 단체가 보호하는 당사자는 스스로 목소리를 낼 수 없는 동물이다. 켄넬에 갇힌 개는 민원을 넣지 못한다. 그러니 동물의 이름으로 행사되는 권력일수록 더 촘촘한 견제 장치가 필요하다.
자율성은 감독이 없는 상태가 아니다. 모두가 미리 알 수 있는 규칙 위에서, 회원이 단체의 주인으로서 스스로 바로잡을 수 있는 상태다. 감독의 요건과 수단이 법에 분명히 규정되면 행정은 자의적으로 개입할 수 없고, 단체는 언제 무엇을 조심해야 하는지 알게 된다. 그런 의미에서 투명성은 자율성의 반대말이 아니라 그 전제조건이다.
카라의 문제들이 남긴 교훈은 분명하다. 시민의 선의만으로는 단체를 지킬 수 없다. 후원회원은 단체를 믿기 때문에 돈을 내고, 믿기 때문에 감시하지 않는다. 단체가 커질수록 운영진과 회원 사이의 정보 격차는 벌어지고, 그 틈에서 권력은 소수에게 모인다. 운영진의 선의도 마찬가지다. 헌신으로 시작했더라도 견제되지 않는 권력은 '동물을 위한 결정'이라는 명분으로 반대 목소리를 누르기 쉽다.
제도는 이 선의를 의심하기 위해서가 아니라, 선의가 끝까지 선의로 쓰이도록 하기 위해 필요하다. 선의가 배신당하면 회원은 떠나고 불신은 시민사회 전체로 번지며, 그 피해는 사람의 돌봄에 기대어 사는 동물에게 돌아간다. 활동가들이 수년을 싸워야 간신히 바로잡을 수 있는 구조를 그대로 두어서는 안 된다. 자율성 존중과 공적 책임 사이의 새로운 균형점을 찾는 입법적 결단이 필요하다.
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