8년 전, 광장은 승리했다. 시민들은 엄동설한 속에 촛불을 밝혔고, 비선실세에 휘둘리던 무능하고 타락한 정권을 몰아냈다. 그야말로 '촛불혁명'이었다. 그러나 촛불혁명으로 출범한 정권은 촛불의 열망을 제대로 실현해 내지 못했다. 노동자와 소수자·약자들의 삶은 그대로였다. 시민들은 학습했다. 정권 교체만으로 나의 삶이 바뀌지 않는다는 것을.
8년 만에 다시 기회가 왔다. 또 한 번의 조기 대선을 앞두고 시민들은 새 정부가 과거와 같은 전철을 밟지 않기를 간절히 바라고 있다. 그러한 바람을 담아 시민들은 겨우내 광장에서 '윤석열 퇴진'과 더불어 사회 대개혁 구호들을 목이 터지도록 외쳤다.
시민들이 바라는 새로운 세상은 과연 어떤 세상일까. 윤석열 퇴진 집회를 주도했던 '내란청산·사회대개혁 비상행동'은 지난 2월 10일부터 3월 6일까지 온라인을 통해 시민들이 바라는 사회대개혁 과제들을 분석했다. 그 결과, '차별금지와 인권보장' 31%, '민주주의와 정치개혁' 23%, '돌봄과 사회안전망' 8%, '노동권과 일자리' 7%, '평화와 통일' 7%, '기후위기 대응' 7%, '경제와 민생 안정' 6%, '교육' 5%, '생명존중’ 4%' 순으로 나타났다.
<프레시안>은 6.3 조기 대선을 앞두고 위 순서에 따라 분야별 개혁 과제들을 짚어본다. 새 정부가 가야 할 방향을 일러주는 이정표가 될 것이다. 다섯 번째 편으로 정치개혁 과제를 살펴본다.
"민주주의가 이토록 연약한지 상상조차 못 했다"
"저는 박정희 때 중‧고등학교를 다니고, 전두환 때 대학을 다녔습니다. 집회를 하면 잡혀가서 고문 당하고, 양심 있는 언론인과 교수나 학자들이 해직 당하는 그런 살벌한 시대에 살았습니다. 그러다가 87년 민주대항쟁을 이루면서 독재 타도 호헌 철폐를 외치는 국민들의 힘으로 우리가 대통령 직선제를 도입하고 형식적이나마 민주주의가 발전하게 되었습니다. 그런데 윤석열 정권이 들어서서 하는 걸 보니 '국민을 바보로 아는구나' 이런 느낌이 들었습니다." (녹색병원 의사 A 씨)
"90년대생인 저에게 민주주의는 숨 쉬듯 당연한 것이었고, 이토록 연약한지 상상조차 못 했습니다." (30대 직장인 B 씨)
윤석열 탄핵 광장에 선 시민들은 세대를 불문하고 허탈감을 토로했다. 수많은 희생으로 일군 민주주의 체제가 지도자 한 사람의 그릇된 판단으로 온 국민을 고통 속에 몰아넣을 수 있는 허약한 것이었다는 사실에 시민들은 충격에 빠졌다. 12.3 사태는 민주화 세대의 자부심이었던 대통령 직선제를 골자로 한 87 체제의 한계를 여실히 보여줬다.
광장의 1차 과제였던 '윤석열 탄핵'이 실현되자, 시민들은 시스템 문제에 눈을 돌렸다. 윤 전 대통령 파면 일주일 뒤인 지난 달 11일 한국갤럽 여론조사에 따르면, '개헌이 필요하다'는 응답은 67%로 집계됐다. '필요하지 않다'는 21%에 그쳤다. 비상행동이 온라인에서 수렴한 사회대개혁 과제 분석에서 '민주주의와 정치개혁(23%)'이 '차별금지와 인권보장(31%)'를 잇는 우선과제에 오른 것은 당연한 것이었다.
모두가 "정치 시스템을 바꿔야 한다", "87 체제에 종말을 고하자"고 입을 모았다. 문제는 방향이었다. 내란 우두머리 혐의자가 대통령직에서 파면되자, 정치권에서는 백가쟁명식으로 개헌 아이디어가 흘러나왔다. 시민사회도 머리를 맞댔다. 윤석열 탄핵 집회를 이끌어 온 비상개혁은 온라인 플랫폼 '천만의 연결'을 통해 시민 제언을 모았다.
"대선과 지방선거 결선투표제가 필요해요. 거대 양당이 선출직, 의석과 권력을 독점하는 구조가 지속되면 갈등은 더 커지고, 또 다른 내란으로 이어질 수 있습니다. 정치적 갈등과 정치적 소외를 줄이려면 민심이 어느 정도 비례하여 반영되는 선거제도가 필요합니다. 승자독식을 없애고 소수 정치세력의 목소리를 보장하려면 결선투표제가 필요합니다. 선거 불복, 사회적 갈등 비용을 고려하면 결선투표 비용 1000억 원은 아깝지 않아요." (시민 '잭')
"양당제에서 발생하는 해악이 큰 것 같습니다. 시민들과 권리가 보장되지 못해 시민조차 되지 못하는 모든 이들의 의견이 더욱 대의될 수 있는 실질적인 다당제로 나아가면 좋겠습니다. 비례대표제, 소선구제 개혁 등이 논의되면 좋겠습니다. 관련되어 대통령제에 대한 개혁의 논의도 이어지면 좋겠습니다. 권력을 지방정부, 국회, 시민사회로 분산하면 좋겠습니다. 의원내각제나 4년 중임제, 결선투표제 등도 함께 고민해 보면 좋겠습니다.
그리고 시민들의 권한이 더욱 강화되는 개혁이 이루어지면 좋겠습니다. 국민투표제, 국민발안제, 국민소환제 등이 고민되면 좋겠습니다. 다양한 층위에서 다양한 방식으로 '공론장'과 '거버넌스'가 제도화되고 강화되면 좋겠습니다." (시민 '생생이')
이같은 시민 제언을 바탕으로, 비상행동은 8개 정당과의 공동정책토론회에서 정치 개혁 과제로 △공직선출의 비례성 및 대표성 강화, △대통령 권력 통제‧시민주권 강화‧지방자치 분권 실현을 위한 헌법개정, △시민참여형 숙의민주주의 제도화 등을 제시했다.
"선거제 여야 짬짜미, 언제까지 봐야 하나"
정치 개혁 과제 가운데 언제나 첫손에 꼽히는 과제는 승자독식 선거제도의 개선이었다. 한국 정치는 40년 가까이 소선거구제와 병립형 비례대표제를 채택해 왔다. 지역구 선거에서는 선거구별로 단 한 명만이 선출되기에 단 한 표 차이로도 당락이 갈리는데, 비례제에서 사표(死票)가 보완되지 않아 유권자의 의사가 온전히 국회 의석에 반영되지 않는다는 지적이 끊이지 않았다.
이에 지난 2020년 21대 총선을 앞두고 지역구 의석수가 전국 정당 득표율보다 적을 때 모자란 의석수의 50%를 비례대표로 채워주는 준(準)연동형 비례대표제 도입을 핵심으로 하는 선거법 개정이 이루어졌다. 그러나 자기 의석 지키기에 눈이 먼 거대 양당은 이른바 '위성 정당' 창당이라는 꼼수를 써 연동형 비례대표제 도입 취지를 무색하게 만들었다.
거센 비판에 직면한 여야는 지난해 22대 총선을 앞두고 20년 만에 국회의원 전원이 참여하는 전원위원회를 부활시키며 선거제 개편 논의에 다시 불을 지폈다. 그러나 결과는 4년 전과 같았다. 국민의힘은 도리어 '병립형 비례대표제' 회귀를 주장했고, 과반 의석을 점유한 원내 1당 더불어민주당은 '완전 연동형으로 가기엔 국민의힘 설득이 어렵다'는 핑계를 대며 기존 체제인 준연동형 비례제 유지를 선언했다.
비상행동은 이같은 거대 양당의 기득권 챙기기 행보를 비판하며, 완전 연동형 비례대표제 도입을 촉구했다. 현재는 지역구 의석과 정당 득표율을 50%만 연동하고 있는데, 연동 비율을 100%로 늘려 국회 의석 비율이 정당 지지율에 비례하도록 만들어 소수정당의 원내 진입 문턱을 낮추자는 취지다.
두 번째로 제시한 과제는 '결선투표제' 도입이다. 결선투표제는 선거에서 1차 투표 반수 이상의 득표한 후보자가 없는 경우 다수 득표순으로 1위와 2위 후보자를 대상으로 2차 투표를 실시하는 제도다. 현재 단순다수제에서는 과반에 미치지 못하는 득표율로도 당선자가 나올 수 있다. 이 때문에 역대 대통령 대다수가 선출 권력임에도 낮은 대표성을 이유로 '반쪽짜리 대통령'이라는 공격을 받아왔다.
세 번째로는 시민이 참여하는 선거제 개혁 공론장의 보장이다. 현재 선거제는 국회의원들이 여야 합의를 통해 결정하고 있는데, 20대‧21대 국회 사례와 같이 거대 양당의 담합에 의해 비례성 확대 원칙이 훼손돼왔다. 이에 비상행동은 시민이 참여하는 '(가칭) 정치개혁 공론화위원회'를 구성해 시민대표단이 선거제도 개혁안을 도출하고, 국회는 이를 존중하도록 해야 한다고 주장했다.
"연임·중임제보다 국민발안·소환제, 국민투표 현실화가 효과적"
87 체제에서 두 번의 대통령 탄핵을 거치면서 제왕적 대통령제의 문제점이 드러난 만큼 헌법 개정을 통해 대통령 권한을 원천적으로 약화시켜야 한다는 요구가 들끓고 있다. 새 대통령을 뽑는다 한들 '제2의 12.3' 사태가 일어나지 않으리란 보장이 없다는 불안감에서다.
국민의 이같은 요구에 부응하듯 6.3 대선 출마자들은 앞다퉈 대통령 권한 축소를 약속하고 있다. 유력 후보로 거론되는 이재명 더불어민주당 대선 후보는 △대통령 4년 연임제 △대통령의 거부권 제한 △대통령의 계엄 선포에 대한 국회 통제 권한 강화 등을 주요 개헌 공약으로 내세웠다. 김문수 국민의힘 대선 후보도 이에 질세라 △대통령 4년 중임제 △대통령 임기 3년으로 축소 △대통령 불소추특권 전면 폐지를 주요 공약으로 내놓았다.
두 후보의 공약 발표 후 정치권은 4년 집권 후 연이어서 집권하는 연임제냐, 연임 상관없이 재집권 기회를 주는 중임제냐를 두고 설왕설래를 벌이고 있다. 전문가들은 그러나 연임제나 중임제는 오히려 권력 축소가 아닌 장기 집권의 수단이 될 수 있다며 개헌 논의가 대통령제 형태 논의로만 흐르는 것을 경계한다. 오히려 그보다 중요한 것은 직접민주주의 제도를 보완할 수 있는 국민발안·국민소환제·국민투표의 현실화라고 입을 모은다.
김덕룡 김영삼민주센터 이사장과 정대철 헌정회 회장 등 정치권 원로들이 이끄는 헌법개정국민행동은 지난 19일 성명을 내고 "이재명 후보와 김문수 후보의 개헌안에 기대감과 깊은 우려를 밝힌다"며 "민주당과 이재명 후보의 개헌안에는 개헌행동의 제안이 빠져있다"고 지적했다.
헌법개정국민행동은 지난달 "유신독재가 헌법에서 삭제한 '국민발안권'을 국민에게 되돌려 줘야 한다"며 "국민발안권을 제도적으로 보장하는 '개헌절차법' 제정으로 국민의 참여와 주도로 헌법개정이 이뤄져야 한다"고 주장했다. 또 "위헌적 '국민투표법'을 즉시 개정해야 한다"며 대선 후보들이 이같은 제안들을 공약에 담아야 한다고 촉구한 바 있다.
양승원 변호사도 <프레시안> 칼럼을 통해 "헌법개정의 핵심은 6.3 조기 대선 후보들이 이구동성 이야기하는 권력구조의 변화가 아니라, 직접민주주의의 강화와 국민주권의 실현"이라며 국민발안제 도입을 강하게 피력했다.
비상행동도 "대통령과 국회 등 대의민주주의 제도만으로는 다양한 민의를 대표하고 반영하는데 한계가 있다는 것이 전 세계적으로 확인되고 있다"며 "국회나 정부가 스스로 개혁하거나 문제를 해결하지 못한다면 주권자가 직접 나서서 문제를 제기하고 대안을 마련할 수 있도록 직접민주주의 제도를 보완하는 것이 필요하다"며 국민발안‧국민소환제 도입 및 현실화를 제안했다.
국민발안제는 일정 수 이상의 국민이 헌법안, 법률안, 조례안 및 각종 정책안을 제안하면 투표를 통해 이를 입법할지를 결정하는 직접민주주의의 한 방식을 말한다. 지난 1954년 이른바 '사사오입 개헌' 당시 채택됐으나 1972년 유신 개헌 때 '사문화된 조항'이라는 이유로 폐지됐다.
양 변호사는 "대통령제 개혁, 지방분권·자치 강화, 기본권 강화, 기후위기·저출생·고령화·양극화 대응 등 다양한 개헌안이 논의되고 있지만, 이러한 개헌안들은 정당과 정치권의 이해관계가 복잡하여 쉽게 합의되기 어렵다"며 "대통령 임기 초에는 개헌이 국정의 블랙홀이 될까 주저하고, 임기 후반에는 레임덕으로 추진 동력이 사라진다. 이 악순환을 반복하지 않으려면, 새 대통령의 임기가 시작되기 전에 '국민발안'을 확정하여야 한다"며 국민발안제 우선 추진을 주장했다.
선거를 통해 선출된 대표를 파직시키는 소환제의 경우 대통령과 국회의원은 제외하고 지방자치단체장과 지방의원, 교육감에 한해 '주민소환제'라는 이름으로 제한적으로 적용되고 있는데, 이마저도 성립 요건이 까다로워 실효성이 의심받고 있는 상황이다. 2007년 주민소환제 도입 후 추진된 주민소환 147건 가운데 투표가 진행된 사례는 11건뿐이며, 개표까지 이뤄져 주민소환 성사로 이어진 경우는 기초의회 의원 관련 단 2건에 불과한 것으로 알려졌다. 이에 비상행동은 "주민소환 발의 요건과 개표 하한선을 대폭 낮추어야 한다"고 촉구했다.
국민투표의 경우 헌법 제72조(외교·국방·통일 및 기타 국가의 안위에 관한 중요 정책'을 대통령이 국민투표에 부칠 수 있다)에서 보장하고 있는 제도다. 그러나 지난 2014년 헌법재판소는 '재외국민 중 국내에 주민등록이나 거소(체류) 신고가 돼 있지 않은 사람은 국민투표를 할 수 없다고 명시한 국민투표법 제14조 1항이 기본권을 침해한다'며 헌법불합치 판단을 내렸고, 이후 국회가 해당 조항을 개정하지 않아 현실적으로 시행이 어려운 상태다.
이 때문에 중앙선거관리위원회는 이번 6.3 조기 대선을 앞두고 '대선과 개헌 국민투표가 동시 실시 가능하냐'는 국회 사무처 문의에 "4월 15일까지 (국민투표)법 개정이 이뤄져야 가능하다"며 사실상 불가능하다는 회신을 보낸 바 있다. 이에 우원식 국회의장은 "재외국민 투표권 조항을 개정해야 한다. 가장 큰 절차적 걸림돌이 되고 있다"며 "이를 개정해 공직선거와 개헌의 동시 투표가 가능하게 법적 근거를 만들어야 한다"고 촉구했다.
제왕적 대통령제의 또 다른 통제 수단으로 거론되는 것은 헌법상 대통령 권한을 축소시키는 것이다. 비상행동은 현행 헌법에서 대통령에게 행정부 수반으로서 지위 외 '국가원수'로서 지위, '헌법 수호자'로서 지위를 규정하고 있는데 이를 삭제해야 한다고 주장한다.
아울러 △대통령의 긴급권(긴급명령권, 계엄선포권)·사면권 사용 요건의 강화 △인사권 제한 등 대통령 권한 축소, △행정부의 법률제출권 삭제 △예산법률주의 도입 △감사원의 예산검사 기능 국회 이관 △대통령 거부권 행사에 관한 재의결 요건 완화 등 국회의 행정부 견제 권한 강화 방안을 제시했다.
비상행동은 "현행 헌법에서 대통령에게 부여된 긴급권(긴급명령권과 계엄선포권), 사면권, 인사권이 남용될 가능성이 높고 실제로도 정치적 혹은 사적으로 남용된 사례가 있어 이를 제한할 필요가 있다"며 이같은 제안 배경을 설명했다.
* 이 기사에서 인용된 4월 11일 자 한국갤럽 여론조사는 <중앙일보>가 한국갤럽에 의뢰해 4월 8일~9일 전국의 만 18세 이상 남녀 1004명을 대상으로 휴대전화(가상번호) 면접 조사 방식으로 진행했다. 응답률은 14.5%(6915명 중 1004명)이며 3월 행정안전부 주민등록 인구 기준으로 성별·연령별·지역별 가중값을 부여했고, 표본오차는 95% 신뢰 수준에서 최대 ±3.1%포인트다. 자세한 내용은 중앙선거여론조사심의위원회 홈페이지를 참조하면 된다.
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