2017년 새해가 밝으면서 대선 경쟁이 본격화되었다. 촛불 민심은 대통령 탄핵을 넘어 새로운 대한민국을 갈망한다. 촉박한 일정이지만, 이번 대선이 시대적 요구를 구현하는 중요한 계기가 되기를 바란다. 그 중 하나가 복지국가로 가는 길을 닦는 일이다. 주요 대선 후보들이 이구동성으로 복지 확대를 말한다. 문제는 방안이다. 과연 어떤 복지를 어떤 방식으로 늘려가는 게 바람직할까? 새해를 맞아 내만복 칼럼은 주요 복지 의제별로 실태를 진단하고 핵심 개혁 방안을 제안할 예정이다.
(☞내만복 대선 복지 의제 바로 가기 : ①[총론] 2017 대선 키워드, '의·교·주·노', ②[주거] 2017년 대선 후보, 사회 주택에 주목하라, ③[의료] 암 걸려도 병원비 100만 원 넘게 내지 말자)
박근혜 정부는 '증세 없는 복지'를 내세웠다. 하지만 증세가 없었을까? 2016년 말 기획재정부는 2016년 조세 부담률이 19.4~19.5% 정도 될 것으로 예측했다. 조세 부담률이 2013년 17.9%, 2014년 18.0%, 2015년에 18.5%였으니 2013년과 비교하면 1.5%포인트 이상, 2015년과 비교하면 1년만에 1%포인트 정도 상승한 것이다. 수치만 보면 역대 최고를 기록했던 2007년에 근접한다.
프랑스 루이 14세 시절의 재상이었던 콜베르는 세금 징수를 거위 털 뽑는 기술에 비유했다. 납세자가 잘 알지 못하도록 세금을 거두는 것이 최선이라는 의미인데, '증세 없는 복지'를 내세우고도 조세 부담률을 상승시킨 박근혜 정부를 이 말에 충실했다고 칭찬해야 할까?
세수는 늘었지만…일회적이고 불균형 드러나
2016년의 세수는 전년 대비 20조 원 이상 더 걷히고 있어 매우 고무적이긴 하다. 하지만, 두 가지 우려스러운 점이 있다.
첫 번째는 일회적 성격의 세수 증가가 강하다는 점이다. 부동산 경기 상승에 따른 양도세, 취득세 증가 효과가 2017년 이후에도 지속될지 의문이다. 계속 정체하던 법인세수가 2016년에 증가한 것은 2015년 기업 이익 증가에 따른 것인데, 일시적인 현상일 가능성이 크다.
한국은행 기업 경영 분석에 따르면 2015년의 전 산업 매출액 세전 이익율은 4.4%로 2011년 이래 가장 높은 수준을 기록했다. 매출액은 정체되었지만 유가 하락 등 원가 절감 요인이 반영되었다. 반면 2016년 3분기까지의 매출액 세전 이익율은 전년 동기와 비교하여 1%포인트 정도 하락했다. 2015년에 있었던 기업 이익 증가를 2016년에는 기대하기 어렵다는 의미이다.
두 번째는 증세의 균형이 이루어지지 않았다는 점이다. '증세 없는 복지'라는 구호에 갇혀 있다 보니 증세에 대한 공론화가 이루어지지 않았다. 공론화 과정 없이 진행된 증세에 균형을 기대하기는 어렵다. 대표적인 것이 서민 증세가 되어 버린 담뱃세 인상이다. 정부가 아무리 증세 목적이 아니라고 해도 이를 부담하는 국민은 증세라고 체감하고 있다. 이 밖에도 세목별, 세목 내에서 여러 불균형이 존재한다.
세금 징수에 대해 거위 털 뽑기 식의 접근은 과거 조세나 재정에 대한 국민의 인식 수준이 낮을 때에나 통할 방식이다. 정부의 살림살이에 대한 이해가 높은 지금 시점에서는 재원 조달 방안이 불투명하면 오히려 정책에 대한 불신만 커진다. 저성장 양극화의 해법으로 복지국가 외에 답이 없다면, 정공법을 써야 한다.
이를 위해서는 모든 세목을 테이블 위로 올라놓아야 한다. 기존에 논의가 집중된 법인세, 소득세 뿐만 아니라 보유세, 사회복지세, 부가가치세, 근로소득 최저한세 등도 모두 테이블에 올려놓고 현재의 불균형을 해소하고 필요한 만큼의 재원을 만들어 낼 해법을 찾아야 한다.
법인세 실효세율 역전 현상 해소해야
먼저 법인세를 살펴보자. 법인세의 불균형은 법인세 내의 불균형과 다른 세목과의 불균형으로 구분할 수 있다.
법인세 내의 불균형은 실효세율 역전 현상이다. 한 방송사의 신년 토론회에서 이재명 성남시장과 전원책 변호사의 토론 이후에 실효세율에 대한 관심이 증폭되었다. 이 논란에서 의미 있는 결론을 도출한다면, 이익이 늘어날수록 실효세율이 낮아지는 현상은 시정해야 한다는 점이다.
이재명 시장과 전원책 변호사는 모두 국내에 납부하는 세금만을 기준으로 논의했다. 정확한 수치를 확인해 보면 1~10위 기업의 실효세율은 12.1%이고, 전체 기업의 평균은 16.1%로 초 거대기업의 실효세율이 낮은 것은 사실이다.
1~10위 기업은 해외 활동이 많으므로 외국에 납부한 세금까지 고려하여 비교할 수 있다. 1~10위 기업이 외국에 납부한 세금을 고려하면 실효세율이 17.7%에 달한다. 전체 평균인 16.1%보다 높으므로 아무 문제가 없을까? 비교는 같은 기준으로 해야 한다. 전체 평균도 외국에 납부한 세금을 고려하면 17.7%다. 초 거대기업이 전체 평균과 같은 수준이다.
그런데 전체 평균에는 중소기업이 포함되어 있다. 기업 규모가 작고 이익도 많지 않은 중소기업의 실효세율(외국 납부세액 포함)은 12.7%이다. 초 거대기업을 중소기업까지 포함한 전체 평균과 비교하는 것은 적절하지 못하다. 동일한 체급과 비교해야 마땅하다.
박근혜 정부가 대기업 공제 감면을 꾸준히 축소해 온 것은 사실이다. 최근 발표된 국세통계연보는 2015년에 신고된 자료에 따른 것으로, 공제 감면 축소 정책이 대부분 반영된 결과이다. 이 자료를 기준으로도 실효세율 역전 현상이 존재한다면, 최소한 이 부분은 해소하는 것이 마땅하다.
2015년 신고된 자료에서 매출액 상위 100위 기업을 1~10위, 11위~30위, 31~100개의 세 그룹으로 나누어 실효세율(외국 납부세액 포함)을 계산해 본 결과는 <표 1>과 같다. 상위 10개, 그리고 그 다음 20개 기업의 실효세율이 31~100위 기업의 실효세율 보다 각각 3.7%포인트, 1.7%포인트 낮다. 상위 30개 기업에 그 다음 70개 기업과 동일한 실효세율을 적용해 보면 약 1.7조 원의 차이가 있는데, 다른 문제에 앞서 이 부분은 시급히 시정해야 한다.
기업 소득 비중 감안하면 OECD 평균보다 법인세수 적어
재원 조달 가능성 측면에서도 법인세를 논외로 하기는 어렵다. 복지국가를 위한 정책 우선 순위는 다를 수 있지만, 공통적인 정책을 위한 재원만 해도 수십조 원에 달한다. 세수 규모 면에서 3대 세목 중 하나인 법인세를 논외로 하고 그 재원을 마련할 수 있을까?
물론, 치열한 국제 경쟁에 직면해 있는 기업들에 무조건 부담하라고 할 수는 없다. 하지만, 고통 분담의 차원에서 그리고 복지 지출로 내수 경기가 활성화되면 그 효과는 기업들이 본다는 점을 고려하여 법인세 증세를 전향적으로 검토해야 한다. 공평 과세에 대한 국민적인 공감대를 만들기 위해서라도 법인세를 성역으로 둘 수는 없다.
법인세 부담 정도를 국내 총생산(GDP)을 기준으로 하면 경제 협력 개발 기구(OECD) 평균보다 높아 보이지만, GDP에는 개념상 가계 소득이 포함되어 있다. 가계 소득을 제외한다는 점에서 적어도 GDP 보다는 우수한 GNI 대비 기업 소득을 기준으로 하면 우리나라는 OECD 평균보다 법인세를 덜 부담하고 있다. 즉, 세율 조정을 통해 추가적인 재원을 만들 여지가 있다. 세율 조정과 실효세율 역전 현상 해소를 통해 최소한 OECD 평균 정도는 기업들이 부담하는 방안을 찾을 필요가 있다.
주식 양도 소득 과세 강화해야
이번에 소득세를 보자. 최근 세수의 증가 대부분이 법인세가 아닌 소득세에서 나왔다. 기업 부문에 비해 근로소득자나 자영업자의 살림살이가 특별히 좋았던 것은 아닌데도 최근 5년간 소득세가 크게 증가했다.
박근혜 정부 시기 소득세에서 전반적인 증세가 이루어진 것은 사실이다. 최고세율 적용 구간 하향 조정, 소득 공제에서 세액 공제로의 전환, 금융 소득 종합 과세 기준 하향 조정, 사업 소득에 대한 소득 파악률 개선 등의 조치로 근로 소득과 종합 소득에 대한 세금은 꾸준히 증가해 왔다.
하지만, 소득 형태별 세금 부과의 불균형은 해소되지 않았다. 이자, 배당, 사업, 근로, 연금, 기타 소득 등은 모두 종합 소득으로 합산·누진 과세하는 것이 원칙이나 양도 소득과 퇴직 소득은 별도로 과세하고 있다. 이 중 양도 소득은 근로 소득이나 사업 소득에 비해 불로 소득의 성격이 강하다.
소득 형태별 실효세율(부담 세액/소득 금액)을 계산해 보면, 아래 <표 2>와 같이 소득 금액 1억~2억 원 구간에서는 근로 소득, 종합 소득, 양도 소득의 실효세율이 비슷한 수준이다. 그러나 소득 금액이 증가할수록 근로 소득과 종합 소득의 실효세율은 급속히 올라가는데 비해, 양도 소득은 그렇지 않다. 5억 원 초과 양도 소득의 실효세율은 20.6%로 근로 소득 또는 종합 소득 실효세율보다 11.4%포인트 낮다.
양도 소득이 소득 실현에 장기간 필요하다는 것도 적절한 설명이 되지 못한다. 양도 소득 금액은 장기 보유에 따른 특별 공제를 차감하고 산출되기 때문이다. 이렇게 양도 소득의 실효세율이 현저히 낮은 중요한 원인 중 하나는 주식 양도 차익 과세 방법에 있다.
주식 양도 차익은 대주주 범위가 너무 협소하다. 정부가 대주주 범위를 점차 확대(코스피 기준 현행 종목별 25억 원에서 2018년 15억 원, 2020년 10억 원)하고 있긴 하나, 너무나도 더딘 게걸음이다. 상장 주식의 경우 대주주가 아니면 아예 과세 대상이 아니기 때문에 이러한 실효세율 계산에도 잡히지 않는다.
비상장 주식의 경우 대부분 10% 세율로 과세되고, 대주주에 대한 세율도 누진 과세가 아닌 단일 세율(20%)로 과세된다. 근로 소득이나 종합 소득, 하물며 같은 양도 소득 중 부동산 양도 소득과 비교해도 너무 낮은 세율이 적용되고 있다. 주식 양도 차익에 대하여 단일세율이 아닌 부동산 양도 소득 수준의 누진 세율 적용이 필요하다.
한국은행이 발표한 2015년 국민대차대표상 가구당 순자산은 3.6억 원 수준이다. 이중 부동산 자산이 75% 이상을 차지하고 있으므로 가구당 금융 순자산은 1억 원 미만으로 볼 수 있다. 평균적인 국민의 가구당 순자산을 고려하면, 대주주 범위의 획기적인 확대가 필요하다.
필요에 따라서는 현행 대주주는 누진 과세로 전환하고 추가적으로 과세 대상이 되는 중간 주주는 단일세율로 적용하는 방법도 가능할 것이다. 어떤 방법이 되었건 땀흘려 일한 소득에 비해 자산을 활용한 양도 소득에 가벼운 세부담만을 부과하는 불균형은 해소해야 한다.
주택 임대 소득 과세도 미뤄서는 안 되는 문제이다. 다른 사업 소득, 그리고 동일한 부동산 임대 소득 중 주택 임대 소득에만 특혜를 줄 아무런 이유가 없다. 주택 임대 소득 과세를 미루는 이유를 세세히 따져보면 모두 근거가 부족하다.
세입자로의 세부담 전가를 우려하지만, 주택 공급량 증가로 전월세 상승세가 한풀 꺾여 세 부담 전가 가능성이 상대적으로 낮은 시기이다. 건강보험 부과 체계 개편도 합당한 이유가 되지 않는다. 오히려 주택 임대 소득 과세 도입을 그동안 미적거렸던 건강보험 부과 체계의 압력으로 활용하는 것이 더 현명하다. 무엇보다 전체적인 증세를 논의하는 데 주택 임대 소득이 계속 성역으로 남아 있을 이유가 없다.
담뱃세 증세만큼 보유세 증세하자
담뱃세는 지속적으로 증가하고 있다. 공식 통계가 나오지 않았으나 반출량 등을 고려하면 2016년 담뱃세는 12조 원을 훌쩍 넘을 것으로 예상된다. 2014년에 6.9조 원이었던 점을 감안하면 2년 만에 거의 2배로 증가한 셈이다.
담뱃세의 증가가 너무 급격히 이루어진 점을 감안하여 담뱃세의 원상 회복을 주장하는 목소리도 나온다. 그러나, 복지 지출을 충당하기 위한 재원 마련이 시급한 점을 고려할 때, 담뱃세 인하보다는 균형 회복의 차원에서 다른 세금을 올리는 방안을 찾는 것이 더 적절하다.
담뱃세가 대표적인 서민 증세인 점을 감안하면 담뱃세 증가를 지렛대로 삼아 보유세 정상화를 논의하자. 보유세의 경우 2009년 이후로 공정 시장가액 비율(과세 표준/공시 지가)마저 올리지 않고 있다. 현재 재산세의 공정 시장가액 비율은 60~70%, 종합 부동산세는 80% 수준이다.
공시 지가의 실거래가 반영률이 60~70%인 점을 감안하면, 실거래가를 기준으로 보면 절반에도 세금을 부과하지 않고 있다. 담세 능력이 부족한 서민들에게 급격히 담뱃세 부담을 부과해 놓고 보유세에서 이러한 상황을 방치하는 것은 정의롭지 못하다. 세부 설계할 때 비과세 축소, 세율 조정, 실거래가 반영률 조정을 적절히 혼합한다면, 상대적으로 담세 능력에 여유가 있는 계층에 대한 보유세 증세가 가능할 것이다.
사회복지세, 부가가치세, 근로 소득 최저한세도 논해야
법인세, 소득세, 보유세의 균형 회복은 달리 표현하면 공평 과세 확립이다. 이것을 모두 한다고 해도 재원이 부족할 수 있다. 부족한 재원을 마련하는 방안으로 목적세인 사회복지세가 여러모로 효과적이다. 복지에만 지출하기 때문에 재정 지출 불신의 장벽을 넘을 수 있고, 기존에 세금을 납부하는 사람들이 모두 참여하는 보편 증세의 성격도 가지고 있기 때문이다.
그동안 제안된 사회복지세는 소득세, 법인세, 상속·증여세, 종합 부동산세 등 직접세 성격의 세목에 부가하는 방식이었다. 최근의 변화를 고려하면, 사회복지세 설계에서도 부가가치세를 고려할 필요가 있다. OECD 국가들이 직접세 비중이 높은 점에 비하여 우리나라는 간접세 비중이 높다는 것이 일반적인 인식이었다. 그러나, 우리나라는 최근 몇 년간 소득세 중심의 증세가 이루어진 반면, OECD는 소비세 증세를 많이 실시하였다는 점을 감안해야 한다.
OECD 통계상 소득 과세/(소득 과세+소비 과세)의 비율로 직접세 비중을 비교할 경우 우리나라의 2014년의 수치는 <표 3>과 같이 49.3%로 계산된다. 같은 시기 OECD 평균은 51.3%로 예상과 달리 차이가 작은 것을 확인할 수 있다. 더구나, 우리나라의 2015년 같은 수치는 51.9%까지 상승했다. 직접세/간접세 비중에서 OECD 평균과 차이가 사라졌음을 확인할 수 있다.
소득 재분배 개선의 측면에서는 누진적으로 걷는 것도 중요하지만 지출 역시 중요하다. 제대로 사용되기만 한다면, 간접세도 소득 재분배 효과를 가져올 수 있다. 복지 지출에만 사용되는 점을 감안하면, 사회복지세에 부가 가치세를 포함하는 것도 검토가 필요하다.
또한, 전체적인 증세 방안의 사회적인 설득력을 높이기 위해서 근로소득 최저한세도 전향적으로 고려해야 한다. 최근의 소득세 증가가 주로 고소득자에 집중되었다는 점을 고려하면 균형 회복의 성격도 일부 가지고 있다. 국세통계연보에 따르면 2015년 근로 소득 면세자 비율은 전년에 비해 소폭 하락하여 46.8% 수준이다.
물론, 이 수치를 해석하는데 조심해야 하는 부분이 있다. 근로소득 면세자 중 75% 이상이 연간 총급여 2000만 원 이하라는 사실이다. 비과세 소득이나 근로 소득 공제 차감 전 기준으로 연간 2000만 원이 안 된다고 하면, 사실상 거의 최저 임금 수준이기도 하고 근로 소득 장려세제 대상이기로 하다.
이들은 열심히 일을 하나 소득이 부족하여 세금을 내지 못하는 사람들이다. 이 구간의 사람들에게 필요한 대책은 근로소득세 부담이 가능할 정도로 급여가 상승하는 것이지, 현 상태에서 근로소득세를 부담하게 하는 것은 아닐 것이다. 현재의 급여 수준이라면, 근로 소득 과세 대상 비율의 현실적인 목표는 현행보다 약 10%포인트 정도의 상승으로 봐야한다.
이 부분을 충분히 고려하여 근로 소득 과세 대상 비율을 상승시키기 위한 각종 방안을 전향적으로 검토해야 한다. 근로 소득 공제 축소, 표준 세액 공제 축소 등도 대안이 될 수 있다. 근로 소득 최저한세도 설계에 따라 다르지만, 총 급여 구간별로 근로 소득 과세 대상자에게 적용하는 실효세율에 대응하는 세율을 면세자에게 적용하는 방안도 고려할 수 있다.
균형 잡힌 증세로 복지국가로 나아가야
2012년 한참 타올랐던 복지국가에 대한 열망이 다소 사그라들었다는 평가가 있다. 여러 원인이 있겠지만 누리 과정과 기초연금 재원을 둘러싼 중앙 정부와 지방자치단체, 지방교육청 간의 갈등에서 보듯 복지국가를 위한 재원 마련이 쉽지 않다는 점을 확인한 것도 중요한 원인이다.
지난 4년간의 혼란 속에서 확인된 것이 있다면 재원이 불투명하면 복지국가로 나아갈 수 없다는 사실이다. 그동안의 실수를 반복하지 않기 위해서는 각 정책의 재원 소요액을 과소 추계하지 말아야 하고, 각 재원 조달 방안의 효과를 과대 포장하지 말아야 한다. 지하 경제 양성화, 지출 구조 개혁도 신경써야 하는 부분이지만 그로 인한 재정 확보는 한계가 있다는 것을 인정해야 한다.
복지국가에 도달하기 위해서 증세는 피할 수 없는 과제이다. 2016년의 세수 증가 현상에 도취되어, 막연히 재원이 만들어질 것으로 기대해서는 안 된다. 재원을 지속적, 안정적으로 만들어 내기 위해서는 '증세 없는 복지'의 허울에서 벗어나 균형 잡힌 증세가 필요하다.
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