최근 대한민국의 보수적 자유주의자들이 국가 복지의 과잉을 우려하며 연일 '반 복지' 공세를 강화하고 있다. 이들은 '5대 무상복지'의 규모가 25조 원을 넘어선 작금의 현실을 개탄하며, 복지 포퓰리즘이라고 비판한다. 내년도 예산 기준으로 5대 무상복지 규모가 25조 원을 넘어선 것은 맞다. 2015년도 5대 복지 분야의 예산 규모는 25조8000억 원이다. 그런데 이는 포퓰리즘으로 비판 받을 일이 아니다. 이들 5대 복지 분야의 중요성을 고려해볼 때 여기에 투입되는 25조 원은 결코 많은 것이 아니다. 오히려 이들 복지서비스의 질 향상과 복지국가로의 발전을 위해 앞으로 더 많은 정부 재원을 투입하는 게 옳다.
5대 무상복지의 분야별 내년도 예산은 다음과 같다. 첫째, 무상급식 예산은 친환경 학교급식 비용을 포함하여 2조9000억 원이다. 둘째, 무상보육은 영유아 보육(0-2세) 예산이 4조5000억 원, 누리과정(3-5세) 예산이 2조 원, 그리고 가정 양육수당이 1조7000억 원으로 구성되는 바, 이들 무상보육 예산의 총액은 8조2000억 원이다. 셋째, 기초연금 예산은 10조 원이다. 넷째, 장애인연금 예산은 8500억 원이다. 다섯째, 반값등록금 예산은 3조8500억 원이다. 그런데 보수적 자유주의자들이 비판하는 이들 5대 무상복지는 모두가 보편적 복지에 해당한다. 그래서 이들은 이들 복지 분야의 선별적 복지로의 전환을 주장하고 있다.
복지 후진국 대한민국의 슬픈 자화상
우리나라의 자살률은 인구 10만 명당 30명으로 OECD 평균의 3배다. 고령자 자살률은 더 심각하다. 1995년만 하더라도 우리나라의 자살률은 OECD 평균 수준이었다. 최근 15년 사이에 자살률이 3배나 늘어난 것이다. 합계 출산율도 1.19명으로 세계에서 꼴찌 수준이다. 이것도 최근 15년 사이에 급속하게 악화된 것이다. 강력 범죄율도 마찬가지로 급격하게 늘었다. 이런 현상은 1997년의 외환위기 이후 일어난 나쁜 변화들이다. 왜 이렇게 되었을까? 우리의 삶의 환경이 이렇게 나빠지고 불안해진 것은 경제와 노동시장의 구조적 양극화 때문이다. 여기에 선별적 복지 중심의 부실한 복지체제가 양극화와 민생불안을 줄여주는 사회안전망의 역할을 해내지 못한 것도 상황 악화에 한몫을 했다.
그래서 격차와 불평등이 구조화되고 말았다. 문제의 핵심은 소득불평등이다. 우리나라의 상대 빈곤율은 15%로 유럽 복지국가들의 2배나 된다. 노인의 상대 빈곤율은 49%로 OECD 평균 13%를 압도한다. 우리나라는 소득 상위 10%가 전체 소득의 45%를 점유해서 미국에 이어 소득불평등 2위다. 이런 불평등은 특정 국민이 게을러서 그렇게 된 것이 아니다. 경쟁만능의 시장사회에서 승자가 독식하는 경제사회의 운영원리 때문에 그렇게 된 것이다. 그런데 불행하게도, 우리나라는 시장의 경쟁이 공정하지도 않다. 공정한 기회균등의 원칙이 지켜지지 않기 때문이다. 국가가 역할을 제대로 수행하지 못해서다. 복지국가가 아니라서 그렇다. 그래서 부모의 사회경제적 지위가 그대로 대물림되는 현상이 고착화되고 있다.
우리 국민은 행복하지 않다. 우리나라가 1인당 국민소득 2만7000달러의 복지후진국이기 때문이다. 지난 세월 동안 대한민국의 국부는 크게 증가했지만, 보통 사람들 대다수는 여전히 가난하다. 상대적 개념으로는 날이 갈수록 더 가난해졌다. 이런 과정에서 국가는 방관자였거나 오히려 대자본과 부자들의 편이었다. '작은 정부'의 기조 하에 경제민주화를 위한 규제에 부정적이었으며, 오히려 필요한 규제마저 철폐하거나 완화하고 말았다. 국가의 재정적 능력을 키워서 복지국가로 발전하기는커녕, 오히려 지속적으로 감세를 강행함으로써 국가의 재정능력을 취약하게 만들었다. 그래서 대한민국의 국민부담률은 주요 국가들 중 최저 수준이다. 이에 따라 'GDP 대비 공공사회복지 지출'의 비중은 9%에 머물러, OECD 평균 21%의 절반에도 못 미치고, 주요 복지국가들의 25-30%에 비해서는 3분의 1에 불과하다.
최경환 경제부총리의 실패가 예견되는 이유
역사적 경험에 의하면, 유럽 복지국가들은 이미 1960년에 'GDP 대비 공공사회복지 지출'의 비중이 10%에 달했고, 1970년대에는 15%를 상회했다. 이들은 '1인당 국민소득' 1만 달러 시점에서 광범위하게 복지국가로 나아갔다. 우리나라는 지금 유럽 복지국가들이 40-50년 전에 실현했던 'GDP 대비 공공사회복지 지출' 수준에도 못 미치고 있다. 이런 '저부담-저복지'의 복지후진국은 일정 단계 이후로는 경제성장이 어렵다. 이는 매우 중요한 지점인데, 그래서 지금 대한민국 경제는 저성장의 덫에서 허우적대고 있다. 박근혜 정부의 최경환 경제부총리가 저금리의 통화정책과 확장 기조의 재정정책으로 적극 돈을 풀고 있지만, 실패했던 일본의 전철을 밟을 것으로 전망되고 있다. 대다수 전문가들이 그렇게 보는 이유는 우리 정부의 대책이 '돈 풀고 규제 완화'하는 땜질식 처방에 머물고 있기 때문이다. 박근혜 정부는 일본이 지난 20년 동안 했던 것들을 그대로 반복하고 있을 뿐이다.
지금 우리나라는 경제와 노동시장의 양극화가 문제다. 그리고 선별적 복지에 지나치게 의존하는 복지체제의 구조적 한계가 또 다른 문제다. 이로 인해 우리나라는 '경제와 복지'의 통합적 발전이 가로막히고 있다. 여기에는 구조적 접근이 요구된다. 그래서 복지국가소사이어티는 2007년 출범 이후 "역동적 복지국가" 담론을 주창하며, 우리나라의 경제사회 문제에 대한 구조적 해법으로 보편적 복지국가를 주장해왔다. 우리 사회에서 이런 문제의식이 커지면서 복지국가가 정치사회적 의제로 등장했고, 마침내 지난 대선 때는 여야 후보 모두 경제민주화와 보편적 복지를 포함한 '복지국가'를 공약했었다. 그런데 2년이 다 된 지금까지 박근혜 대통령의 "한국형 복지국가" 공약은 폐기와 후퇴를 거듭해왔다. 경제민주화와 보편적 복지 확대도 물 건너간 것이다. 결국 박근혜 정부의 복지국가 공약 폐기와 신자유주의 '줄·푸·세'로의 회귀는 국민적 요구와 시대적 흐름을 역행하는 것이며, 경제와 복지의 이분법적 갈등 구조를 조장하고 강화함으로써 경제성장에서도 실패할 수밖에 없게 된다.
'증세 없는 복지' 주장의 허구성
여야의 2012년 대선공약을 자세히 살펴보면, 우리사회는 이미 지난 대선을 기점으로 '저부담-저복지'의 복지후진국에서 '적정부담-적정복지'의 복지국가로 전환하자는 정치사회적 합의를 이룬 셈이었다. 국민의 복지국가에 대한 기대와 열망에 여야 후보들이 대선공약으로 부응했기 때문이다. 실제로 박근혜 대통령의 대선공약은 문재인 후보 대선공약의 약 80% 규모에 해당하는 "한국형 복지국가" 정책 패키지였다. 박근혜 정부는 최소한 연간 30조-40조 원의 추가재정이 소요되는 대선공약을 내세웠음에도 불구하고, 집권 이후 지금까지 '증세 없는 복지' 주장만을 반복해왔다. 진보와 보수를 막론하고, 합리적 사고를 하는 대다수의 전문가들은 박근혜 정부가 '복지국가 공약'을 지키려면 증세를 해야 하고, 증세를 할 의지가 없다면 복지국가 공약을 정직하게 축소하는 게 옳다는 논지를 견지했다.
당연히 정부·여당은 박근혜 대통령이 내세웠던 "한국형 복지국가" 건설에 필요한 정부 재정을 마련하기 위한 증세 논의를 바로 시작했어야 했다. 그러나 무책임하게도 정부·여당은 '증세 없는 복지' 주장만 반복하다가 한국형 복지국가 공약의 실천은커녕 지난 정부 때의 정치사회적 합의였던 무상급식과 무상보육마저 정쟁거리로 만들고 말았다. 어이없는 일이다. 무상급식은 2010년 6월 지방선거에서 야당이 압승하면서 정치사회적 지지를 얻었고, 오세훈 전 서울시장의 낙마와 박원순 시장의 당선으로 지지를 굳혀갔다. 그 후 친박계가 대세를 장악했던 여당의 '친 복지' 흐름이 2012년의 총선과 대선까지 이어졌고, 사실상 당시의 여당은 국민의 무상급식 요구를 거부하지 않음으로써 정치적으로 승인했다. 이렇게 지난 4년에 걸친 정치사회적 공론으로 확정된 보편적 무상급식이 다시 존폐의 논란에 휩싸인 것은 '증세 없는 복지'를 주장해온 정부·여당의 책임이다. 또한, 이 과정에서 박근혜 정부의 '복지국가 공약'이 전반적으로 폐기 또는 왜곡되었음에도, 이에 무기력하고 무능하게 대응했던 제1야당도 책임을 면하긴 어려울 것이다.
보편적 무상보육은 이명박 정부 말기에 박근혜 비대위원장의 강력한 요구를 이명박 대통령이 수용하는 방식으로 지난 정부 때부터 전면적으로 실시가 확정된 사안이다. 그런데 바로 이런 보편적 무상보육마저 해마다 논란의 대상이 되고 있다. 보편적 무상보육은 중앙정부가 입법을 통해 전면적 실시를 결정했음에도, 지방비를 일정 비율로 함께 부담하도록 강제하고 있기 때문이다. 그래서 작년에도 중앙정부와 서울시가 전면적으로 충돌했었다. 박근혜 대통령도 인정했듯이, 중앙정부 차원에서 추진되는 보편적 사업은 중앙정부의 재정으로 추진하는 것이 옳다. 그럼에도 해마다 중앙정부와 지방정부 간에 이런 갈등이 반복되는 가장 큰 이유는 정부의 재정 규모가 지나치게 작기 때문이다.
청와대 경제수석은 "무상보육은 대선공약이지만 무상급식은 대선공약이 아니"라고 말했다. 이 말은 전국의 지방정부와 교육청들이 기존의 무상급식 예산을 줄여서 무상보육(누리과정) 예산을 편성하라는 것이다. 최경환 경제부총리는 국회 예결특위에서 무상급식 재원에 대해 "법적 근거가 없다"고 말했다. 이런 인식에 따라 교육부는 전국 17개 교육청에 무상급식 예산으로 누리과정 예산을 편성하라고 촉구하고 있다. 무상급식을 줄이고, 그 재원으로 누리과정 예산을 편성하자는 것이 정부·여당의 대체적인 인식이다. 일선의 지자체와 교육청들은 크게 반발했다. 이에 대해 새정치연합의 우원식 의원은 "첫째 아이 밥그릇 뺏어서 둘째 아이 우유 먹이겠다는 것과 같다"면서 정부·여당의 인식을 비판했다. 최경환 부총리는 "지방정부보다 중앙정부 재정이 더 어렵고, 그래서 죽을 맛"이라고 응답했다. 결국, 문제는 정부재정의 제약이라는 데 모두가 동의하고 있는 셈이다.
무상급식과 무상보육 모두 중요하다
보수적 자유주의자들이 연간 예산 25조 원이나 된다며 못마땅하게 여기는 '5대 무상복지'의 성격을 간단하게 살펴보자. 무상급식, 무상보육, 기초연금, 장애인연금, 반값등록금이 여기에 해당한다. 무상급식은 학교에서 점심시간에 이루어지는 무상(의무)교육의 일환이므로 교육복지에 속한다. 반값등록금도 대학생들을 위한 교육복지에 해당한다. 그러므로 이 두 가지는 무상보육과 함께 사회서비스에 속한다. 기초연금과 장애인연금은 노인과 장애인이라는 특정 인구를 대상으로 하는 사회수당이다. 사회서비스와 사회수당은 조세를 재원으로 삼아 정부가 소득조사 없이 해당 인구 모두에게 제공하는 보편적 복지 제도이다. 5대 무상복지 중에서 기초연금은 소득하위 70%에게 지급하고 있고, 반값등록금은 소득하위 80%에게 소득구간별로 차등적으로 지원하고 있다.
사회서비스는 보편주의 원리가 적용되는 게 원칙이다. 보육과 교육에 대한 욕구와 필요는 본질적으로 국민 모두에게 존재한다. 그리고 마땅히 그래야 한다. 그래서 유럽의 모든 복지국가들은 막대한 정부재정이 소요됨에도 불구하고 이들 사회서비스를 국가가 책임지고 무상복지 방식으로 국민 모두에게 제공하고 있다. 그렇게 하지 않고 사회서비스의 상당부분을 시장에 맡겨버린 미국이 지금 겪고 있는 사회서비스 분야의 비효율과 갈등을 고려해볼 때, 이미 우리가 가야할 길은 이론적으로뿐만 아니라 실증적으로도 판가름이 난 것이다. 우리는 사회서비스에 고유한 '보편적 복지' 원칙을 견지해야 한다. 이들 사회서비스는 투입된 비용 보다 사회적 산출과 편익이 훨씬 더 큰 특징이 있기 때문이다. 현재 정부·여당에서도 사회서비스의 이런 특성과 보편주의의 장점을 일정하게 이해하고 있기 때문에 보편적 무상보육에 대해서는 찬성하는 입장을 계속 견지하고 있는 것으로 보인다.
그런데 무상급식에 대해서는 정부·여당 내부에서 다수가 보편주의 방식에 부정적인 것처럼 보인다. 보편적 무상급식이 야권이 정치적 주도권을 선점하고 있는 분야라서 여권이 정치적으로 공세를 취하는 측면도 있겠지만, 무상급식의 성격을 잘못 이해한 데도 일부 원인이 있는 것 같다. 학교의 무상급식은 집에서 먹는 식사나 식당에서 구입하는 식사와 같은 성격의 것이 아니다. 이것은 일종의 교육이다. 그러므로 일반적 재화나 상품이 아니라 사회서비스로 간주해야 한다. 사회서비스는 대상자 모두에게 소득조사 없이 보편적으로 적용하는 것이 원칙이다. 응당 그렇게 해야 한다. 여기에는 여야가 없어야 한다. 그렇게 본다면, 최근 정부·여당의 일부가 무상급식과 무상보육을 대립적으로 구분하면서 양자택일의 문제로 돌리는 태도는 잘못된 것이다.
부자 증세와 담뱃값 인상, 동시에 추진해야
우리는 땜질식 처방이 아니라 구조적 해법을 강구해야 한다. 지금 우리나라는 양극화 및 저성장의 경제 문제와 선별적 복지 중심의 취약한 복지문제로 고통을 당하고 있다. 그래서 일본식의 땜질 처방은 더 이상 먹히지 않는다. 우리가 추구해야 할 구조적 해법은 경제와 복지의 유기적 통합을 강화하는 보편주의 전략이다. 사람에 대한 투자인 사회서비스(보육, 교육, 의료)는 보편주의가 원칙이다. 최근 정부·여당과 보수진영이 문제로 삼고 나선 학교급식은 교육의 일환이므로 보육이나 의료와 마찬가지로 보편주의가 적용되는 게 옳다. 선별적 급식은 갈등비용을 유발할 뿐더러 중산층을 복지의 수혜에서 배제함으로써 복지국가로의 진전을 가로막게 된다. 복지의 수혜는 없으면서 복지비용의 부담만 강요한다면, 어떤 중산층 국민이라도 이에 동의하고 싶지 않을 것이다. 복지를 둘러싸고 빈부계층 간의 정치사회적 갈등이 극심한 지금의 미국은 우리의 반면교사인 셈이다. 그것은 우리의 길이 아니다.
사회구성원 누구나 양질의 사회서비스를 보편적으로 제공 받음으로써 공정한 기회가 균등하게 보장되는 복지국가의 실현이 우리의 목표이고, 우리가 추구해야 할 길이어야 한다. 이러한 실질적 보편주의를 실천하는 과정에서 더 많은 정부재정이 요구된다. 이제 '증세 없는 복지'는 폐기해야 한다. 세율의 인상이나 세목의 신설 없이 비과세 감면의 축소와 지하경제의 양성화만으로 복지국가 재원을 마련하겠다는 박근혜 정부의 기획은 이미 파탄 난 것이다. 복지 축소의 길이 아니라면 증세의 길밖에 없다. 다른 길은 존재하지 않는다. 복지 축소는 우리나라의 나쁜 경제사회적 구조를 더욱 나쁘게 만드는 최악의 길이므로 결코 선택해서는 안 된다. 복지국가 증세의 길로 가야 한다. 그래서 당장 법인세와 소득세의 누진적 증세를 추진해야 한다.
그동안 정부·여당의 복지국가 공약 파기를 무기력하게 지켜만 보던 제1야당이 최근 법인세 증세를 요구하고 나섰다. 과거 야당 때는 담뱃값 인상을 그토록 반대하던 여당이 담뱃값 인상을 주장하고 나섰다. 우리나라의 명목 법인세율은 24.2%로 OECD 34개 국가 중 21위로 중하위권에 속한다. 우리의 법인세율은 OECD 평균 법인세율 25.5%에 비해 1.3%포인트 낮다. 특히 비과세 감면 등의 혜택 때문에 실제로 기업들이 부담하는 법인세의 실효세율은 16.8%에 불과해서 선진국들의 22-24%대에 비해 크게 낮은 편이다. 법인세율을 이명박 정부 이전으로 환원하고, 재벌·대기업에 적용되는 특혜성 비과세 감면을 폐지하여 실효세율을 높여야 한다. 고소득자의 소득세율도 높여야 한다. 현재 최고구간의 세율 38%보다 높은 45%의 세율을 적용해야 한다. 이는 결과적으로 '부자 증세'에 해당한다.
그리고 정부·여당이 주장하는 담뱃값 인상도 추진해야 한다. 최소한 2000원 이상의 대폭 인상을 추진하는 게 옳다. 이것은 서민에게 부담이 큰 역진적 성격의 간접세에 해당하지만 국민의 건강증진을 위해 우리사회가 감내해야 할 일에 속한다. 유럽의 다른 나라들에 비해, 우리나라의 담뱃값이 지나치게 싸고 흡연율이 크게 높은 것은 명백한 사실이다. 그리고 흡연율을 줄이는 데 가격정책이 중요한 역할을 수행하는 것 또한 사실이다. 우리는 늘 '글로벌 스탠더드'를 이야기한다. 우리나라의 조세부담률은 19%로 OECD 평균에 비해 6%포인트나 낮다. 담뱃값은 유럽 국가들의 절반 이하이고 흡연율은 거의 2배에 가깝다. 우리는 좋은 방향으로 '글로벌 스탠더드'를 따라갈 필요가 있고, 지금이야 말로 그렇게 해야 할 때다. 세금을 더 내고 흡연율은 줄이는 게 바로 그 길이다. 그리고 선진 복지국가 건설로 나아가지 위해 '사회복지 목적세'의 도입을 논의할 국민대타협위원회도 출범시켜야 한다. 국민대타협위원회는 박근혜 대통령의 대선공약인 만큼, 여야 정치권은 복지국가의 길을 열기 위해 조속히 이 위원회의 출범을 정치적으로 공론화해야 한다.
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