최저임금, 올리고 지키자

[생협평론] 현실적 기준 '평균임금의 50%'

외환위기 이후 임금 불평등이 커지고 저임금 계층이 늘면서 최저임금에 대한 관심이 높아지고 있다. 2012년 대선 당시 박근혜 후보는 '경제 성장률+물가상승률+소득분배 조정치'만큼 최저임금을 인상하겠다고 공약했고, 문재인 후보는 '평균임금의 50% 이상'으로 최저임금 인상을 공약했다. 새누리당 최경환 의원은 지난해 경제부총리 시절 '내수 진작을 위해서라도 최저임금의 빠른 인상이 필요하다'고 말해 과거 어느 때보다 최저임금 인상에 대한 기대가 높았다.

그러나 노사 간 견해 차이는 여전히 크다. 2015년 최저임금이 5580원이었는데, 노동계는 2016년 최저임금 1만 원을 요구했고, 재계는 1.6% 인상을 얘기했다. 최종적으로 정부는 2016년 최저임금을 6030원(8.1% 인상)으로 정했다. 이런 패턴은 올해도 반복되고 있다. 2017년 최저임금으로 노동계는 1만 원을 요구하고, 재계는 동결을 얘기한다. 한꺼번에 최저임금을 60~70% 인상하는 것은 불가능하다. 지난 4.13 총선에서 더불어민주당이 2020년 최저임금 1만 원을, 정의당이 2019년 최저임금 1만 원을 공약한 것은 한 걸음 진전이라 할 수 있다.

▲ 노동절 126주년이었던 지난 5월 1일 서울 종로구 대학로에서 '2016 세계노동절 대회'가 열렸다. 이날 박종훈 알바노조 위원장은 "(알바노조가) 최저임금 1만 원 운동을 주장한 지 4년 만에 국민의 요구가 됐다"라고 말했다. ⓒ매일노동뉴스(정기훈)

최저임금제는 거의 모든 국가에서 시행되고 있다

최저임금제란 노동시장의 자율적 임금결정 기구만으로는 해소되지 않는 저임금을 일소하고, 저임금 노동자들의 생활 수준을 개선할 것을 목적으로, 국가가 노사 간의 임금결정 과정에 개입해서 임금의 최저수준을 정하고, 사용자에게 그 이상의 임금을 지급하도록 강제하는 제도를 말한다.

최저임금제는 대영제국의 식민지였던 뉴질랜드(1894년)와 오스트레일리아 빅토리아주(1896년)에서 처음 실시돼 20세기 초에는 영국(1909년), 미국 매사추세츠주(1912년), 프랑스(1915년) 등 선진국으로 확산됐고, 1930년대 세계대공황과 제2차 세계대전을 거치면서 전 세계로 확산된 제도다. 2011년 8월 현재 국제노동기구(ILO)의 '1928년 최저임금결정제도 협약 제26호'를 비준한 나라가 104개국이고, '1970년 최저임금결정 협약 제131호'를 비준한 나라가 51개국에 이르는데, 협약을 비준하지 않은 나라들도 대부분 최저임금제를 실시하고 있다.

OECD 34개 회원국 중 법정 최저임금 제도를 실시하고 있는 나라는 26개국이다. 스칸디나비아 국가(덴마크·핀란드·스웨덴·노르웨이·아이슬란드)와 스위스, 오스트리아, 이탈리아 8개국만 법정 최저임금제를 실시하지 않고 단체협약으로 최저임금제를 실시하고 있다. 스칸디나비아 국가는 노동조합이 실업보험을 관리·운영하는 겐트시스템Ghent system) 때문에 노조 조직률과 단체협약 적용률이 높아 굳이 법정 최저임금제를 도입할 필요성을 느끼지 못한다. 이탈리아는 헌법(제36조)의 '적정임금을 받을 권리'를 '모든 노동자는 관련 부문 단체협약 중 가장 낮은 임금을 적용받을 권리가 있다'고 노동법원이 일관되게 해석함에 따라 굳이 법정 최저임금제를 도입할 필요성을 느끼지 못한다. 단체협약 적용률이 높은 오스트리아와 스위스도 마찬가지다.

우리 헌법 제32조 1항은 "법률이 정하는 바에 의하여 최저임금제를 시행하여야 한다"고 명시하고 있으며, 1988년부터 법정 최저임금제를 실시하고 있다. 근로자위원, 사용자위원, 공익위원 각 9인으로 구성된 최저임금위원회가 매년 최저임금을 심의·의결하는데, 최저임금에 못 미치는 임금을 지급한 사용자는 3년 이하의 징역 또는 2000만 원 이하의 벌금에 처하도록 되어 있다.

최저임금, 얼마나 올려야 하나

최저임금이 저임금 일소, 임금격차 해소, 분배구조 개선 등 원래 목표에 충실하려면, 저임금 경계선인 '중위임금의 3분의 2'를 최저임금으로 정해야 한다. 한데 임금실태 조사 중 가장 대표성을 갖는 사업체노동력조사는 중위임금을 구할 수 없고 평균임금만 구할 수 있다. 따라서 '중위임금의 3분의 2'에는 미치지 못하지만, 이에 근접하는 '평균임금의 50%'를 최저임금으로 정하는 게 현실적이다. 여기서 평균임금이란 사업체 노동력 조사에서 5인 이상 사업체 상용직의 시간당 정액급여 평균값을 뜻한다.

중소기업중앙회는 매년 9월 중소 제조업 직종별 임금조사를 실시하고 있다. 정부는 청소·경비·시설물관리 등 단순노무용역을 대상으로 용역계약을 체결할 때는 근로자의 기본급 단가로 중소기업중앙회가 조사한 시중노임단가(보통인부노임)를 적용하도록 하고 있다. 사실상 공공 부문 최저임금이라 할 수 있는데, 2015년 시중노임단가 8209원은 평균임금의 48.3%다. 이는 '평균임금의 50%' 목표가 현실적임을 말해준다.

한국의 최저임금은 평균임금의 35%(중위임금의 44%)로, 경제개발협력기구(OECD) 34개 회원국 중 26위(27위)로 낮은 편에 속한다. OECD에 따르면, 한국에서 최저임금을 받는 노동자가 3인 가구 빈곤선(중위소득의 50%)을 벗어나려면 매주 46.4시간 일해야 하고, 4인 가구 빈곤선을 벗어나려면 매주 61.6시간 일해야 한다. 매주 60시간 일하면 과로사 한다는데, 그보다 더 일해야 4인 가구 빈곤선을 벗어날 수 있다. 이에 비해 호주는 매주 6.5시간 일하면 3인 가구 빈곤선을 벗어나고, 17.9시간 일하면 4인 가구 빈곤선을 벗어날 수 있다고 한다. 아일랜드는 매주 8.0시간 일하면 3인 가구 빈곤선을 벗어나고, 18.8시간 일하면 4인 가구 빈곤선을 벗어날 수 있다.

최저임금의 부정적 고용 효과는 발견되지 않는다

많은 사람들이 최저임금제는 저임금 노동자에게 공정한 임금을 보장함으로써 임금 불평등을 완화하고 소득분배 구조를 개선하는 바람직한 제도라고 생각한다. 그렇지만 모든 사람이 반드시 그렇게 생각하는 것은 아니다. 신고전파 경제학자들은 '최저임금제는 고용에 부정적 영향을 미친다'고 주장한다. 이에 따라 경제학자들 사이에서는 영미권을 중심으로 최저임금의 고용 효과를 둘러싼 논란이 수십 년째 계속되어왔다. 1980년대에는 '최저임금은 고용에 부정적 영향을 미친다'는 견해가 다수를 이루었지만, 1990년대에는 이러한 명제가 도전받게 된다.

OECD는 1998년 고용전망보고서에서 최저임금의 효과에 관한 선행 연구들을 종합하면서 다음과 같이 결론짓고 있다. 첫째, 이론적으로나 실증적으로나 최저임금의 고용 효과에 대한 합의는 존재하지 않는다. 그러나 법정 최저임금이 일정 수준을 넘어서면 고용을 감소시킬 가능성이 있다는 점에 대해서는 많은 사람들이 동의한다. 부분적으로 이견은 있지만 최저임금 수준이 높을수록 연소자들이 일자리를 상실할 가능성은 높다. 그러나 여성이나 파트타임 노동자 등 다른 집단에서는 최저임금의 부정적 고용 효과를 발견할 수 없다.

둘째, 최저임금은 임금 불평등을 완화하는 데 긍정적인 역할을 한다. 최저임금이 인상되면 새로 개정된 최저임금에 못 미치는 임금을 받던 사람들은 임금이 인상되고, 이보다 얼마간 높은 임금을 받던 사람들은 간접효과 때문에 임금이 인상된다. 이는 최저임금이 노동자들에게 공정 임금을 보장하여 형평성을 제고하는 데 효과적임을 의미한다. 이밖에 최저임금은 연령 간, 남녀 간 임금 격차를 낮춘다. 평균임금 대비 최저임금 비율이 높은 나라일수록 임금 불평등이 낮고 저임금 계층 비율도 낮다.

셋째, 최저임금은 노동자 가구에서 빈곤을 축소하고 소득분배 구조를 개선한다. 그러나 전체 가구를 대상으로 하면 그 효과가 줄어든다. 빈곤가구 가운데 취업자가 한 사람도 없는 가구가 있고, 최저임금 수혜자의 부모가 중산층 이상인 가구도 있기 때문이다. 따라서 빈곤을 해소하는 데는 근로장려세가 좀 더 효과적인 정책 수단일 수 있다. 그러나 근로장려세는 국가 재정이 소요되고 저임금 노동자들을 '빈곤의 덫'에 빠뜨릴 가능성이 있기 때문에, 최저임금제와 함께 상호 보완적으로 운영하는 것이 바람직하다.

▲ 최저임금 인상이 미국 대선의 화두로 떠올랐다. 민주당은 "현행 최저임금은 사실상 '기아임금' 수준에 불과하다"며 최저임금 15달러 인상을 대선공약으로 내세웠다. 현재 연방 최저임금은 7.25달러다. 사진은 지난 4월 플로리다주 마이애미 맥도날드 매장 앞에서 노동자들이 최저임금 15달러 인상을 요구하는 모습. ⓒGetty Images(Joe Raedle)

2000년대에는 '최저임금이 고용에 미치는 영향은 없거나 있더라도 식별하기 힘들 정도로 작다'는 메타분석 결과가 잇따르고 있다. 이에 따라 최근 논의는 최저임금 인상에 따른 비용 부담을 기업이 어떻게 흡수하는가에 모이고 있다. 허쉬 등(2011)은 '미국 조지아와 앨라배마 주 81개 패스트푸드 레스토랑을 대상으로 분석한 결과, 2007~2009년 연방최저임금 인상이 고용과 노동시간에 미친 유의미한 영향은 발견되지 않는다. 최저임금 인상에 따른 비용 부담은 가격 인상, 이윤율 인하, 임금격차 축소, 노동이동 감소, 높은 성과기준 등 다른 조정 채널을 통해 흡수된다'고 한다. 그 이유로는 ①최저임금의 대폭 인상조차 기업주들이 상쇄하거나 흡수해야 할 다른 비용 인상과 비교하면 미미하며, ②최저임금 인상에 따른 비용 부담은 다양한 조정 채널을 통해 해결되며, ③경영진은 고용 감축이나 노동시간 단축을 상대적으로 값비싼 반생산적 옵션으로 생각하기 때문이다.

미국의 존 슈미트 경제 및 정책연구센터(Center for Economic and Policy Research) 수석 경제학자도 '2000년 이후 이루어진 최저임금 인상이 저임금 노동자 고용에 미친 영향에 대한 실증연구를 검토한 결과, 최저임금의 고용 효과는 없거나 미미하다는 게 대세다. 가능한 조정 채널 11가지를 검토한 결과, 가장 중요한 조정 채널은 이직률 감소, 조직 효율성 개선, 고소득자 임금 덜 인상, 소폭의 가격 인상이며, 저임금 노동자 비중이 높은 사용자들도 이러한 조정 수단만으로 고용 감소를 회피하기에 충분하다'(2013)고 말한다.

노동자의 생활조건 개선을 위해 결단이 필요한 때

비영리 씽크탱크 경제정책연구소(Economic Policy Institute, EPI) 소속 캐터린 채프만의 "최저임금은 고용 증대에 목적이 있는 것이 아니라, 저임금 노동자의 생활조건 개선에 목적이 있다. 실증분석 결과의 차이는 노동경제 학자들에겐 흥미로울지 몰라도 정책 입안자나 저임금 노동자에게는 흥미로운 게 없다. 최저임금을 인상하더라도 저임금 산업에 부정적인 고용 효과를 미치지 않는다는 정책적 함의는 동일하기 때문이다"(2004)라는 지적에 주목할 필요가 있다.

최저임금 인상 필요성이 제기되자 자영업자들의 부담 증가를 우려하는 목소리가 높다. 전체 자영업자 565만 명 가운데 고용원이 없는 경우는 410만 명이고, 고용원이 있는 자영업자가 155만 명이다. 최저임금이 인상되면 이들 155만 명의 부담이 느는 건 사실이다. 하지만 이는 골목상권 보호, 적정 하도급 단가 보장 등 경제민주화를 통해 해결해야 할 것으로, '사람에게 일을 시키면 생활하는 데 필요한 임금을 지불해야 한다'는 대원칙을 훼손해서는 아니 될 것이다. 최저임금 인상으로 내수가 활성화되면 자영업자가 직접적인 수혜자가 될 것이며, 자영업자의 배우자와 자녀 등 가족 구성원이 저임금 노동자인 경우도 무수히 많다. 올해는 최저임금이 큰 폭으로 올라 저임금 노동자들에게 삶의 희망을 안겨줄 수 있어야 한다.

최저임금 수혜자 182만 명, 미달자 222만 명

2015년 8월 '경제활동인구조사 부가조사'에서 최저임금 수혜자(최저임금의 90~110% 수령 노동자)는 182만 명(전체 노동자의 9.4%)이고, 최저임금 미달자는 222만 명(11.5%)이다. 최저임금 수혜자와 미달자는 동질적인 집단이다. 여성, 학생과 저학력층, 청년과 고령자, 숙박·음식점업, 서비스직과 단순노무직, 영세사업체, 무노조 사업장, 비조합원, 비정규직 가운데서도 시간제 근로자, 임시직과 일용직 등 사회적 약자들이다. 최저임금은 여성 친화적이고, 청년 학생과 저학력 고령자 친화적이며, 무노조 비조합원 친화적이고, 비정규직 친화적이다. 최저임금을 인상하고 근로감독 행정을 강화하면 이들 사회적 약자에게 혜택이 돌아간다.

▲ 최저임금 수혜자와 영향률(2002~2015년, 단위: 천명,%)

▲ 최저임금 미달자와 미달자 비율(2000~2015년, 단위: 천명,%)

최저임금 사각지대를 없애려면?법정 최저임금 미달자가 많은 데 대해 정부와 재계는 "최저임금이 비현실적으로 높아서"라고 답하곤 했다. 하지만 이는 각종 여론조사에서 최저임금이 너무 낮다고 답하는 대다수 국민의 인식과 배치된다. 고용주로서는 "법을 안 지켜도 손해 볼 게 없고 문제될 게 없으니 일단 안 지키고 보는 거다"가 솔직한 답변일 게다. 실제로 2006년부터 2010년까지 최저임금법 위반 사건 판결 내용을 보면 벌금형이 45건이고, 징역형은 선고유예 21건, 집행유예 3건뿐이다. 벌금 액수도 평균 88만 원이고, 최대 1천만 원이다.

▲ 최저임금법 위반사건 판결 내용 구 분 판결건수(건) 벌금액(만 원) 벌금 선고유예 징역 (집행유예) 평균값 최댓값 2006년 5 1 - 79 125 2007년 13 6 - 69 500 2008년 9 4 - 162 1000 2009년 9 4 2 73 150 2010년 9 6 1 66 250 계(2006~10년) 45 21 3 88 자료: 고용노동부 근로개선정책과, 홍희덕 의원실 보도자료에서 재정리. 자료: 고용노동부 근로개선정책과, 홍희덕 의원실 보도자료에서 재정리.

ILO는 "최저임금 준수는 근로감독관의 사업장 방문 확률과 최저임금을 준수하지 않을 때 벌칙 수준의 함수다. 근로감독 행정이 취약하고 벌칙 수준이 낮으면 최저임금은 종이호랑이가 된다"(2008)고 권고했다. 인도 아마다바트 경영대학원(Indian Institute of Management, Ahmedabad) 에롤 디소우자(Errol D'Souza) 경제학 교수는 "정책 담당자들은 법률을 개정해 규제를 완화하고 기업의 유연화 수요를 충족시키는 방식을 택하기보다, 법률을 제대로 집행하지 않음으로써 구조조정을 뒷받침하는 방식을 선호한다. 그 결과 사용자와 근로감독관의 담합이 늘고, 비정규직과 법 위반이 증가했다. 중요한 건 입법이 아니라 집행이며, 엄격한 노동입법과 집행 모두 중요하다"(2010)고 주장했다.

영국 저임금위원회는 최저임금법 준수가 중요하다는 인식 아래 2009년 정부에게 △최저임금 위반 업주 명단을 공개해서 망신을 줄 것(Naming and Shaming), △비공식 부문(informal economy)에 더 많은 시간과 자원을 투자할 것, △형사 기소(prosecution)에 충분한 인력을 배치할 것 등 3가지를 권고했다.탈법적인 최저임금 사각지대를 해소하려면 ①징벌적 손해배상제도 도입, ②최저임금 위반 적발 즉시 과태료 부과, ③반복적으로 최저임금을 위반한 사업주 처벌, ④최저임금 전담 근로감독관과 명예 근로감독관 운영, ⑤최저임금 위반 신고 간소화, ⑥최저임금 준수 입증 책임을 노동자에서 사용자로 전환, ⑦최저임금 체불임금 노동부 선(先) 지급, 후(後) 구상권 행사 등을 보완할 필요가 있다. 이밖에 ⑧가사사용인을 최저임금 적용 대상에 포함하고, ⑨수습사용 중인 자를 최저임금 감액 적용 대상에서 제외하는 방향으로 최저임금법을 개정할 필요가 있다.

참고문헌

- Chapman, J.(2004). Employment and the Minimum Wage : Evidence From Recent State Labor Market Trends. Economic Policy Institute Briefing Paper.

- D'Souza(2010). The Employment Effects of Labour Legislation in India: A Critical Essay. Industrial Relations Journal. 41(2). pp.122-135.

- Hirsch, B.T., Kaufman, B.E., Zelenska, T.(2011). Minimum wage channels of adjustment. IZA Discussion Paper. No.6132

- ILO(2008). Global Wage Report-Minimum wages and collective bargaining : Towards policy coherence. Geneva, International Labour Office.

- Schmitt, J.(2013). Why Does the Minimum Wage Have No Discernible Effect on Employment?. Center for Economic and Policy Research.
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