청년 활동 지원 사업이란 서울에 거주하는 만 19~29세의 청년들 중에서 니트족(만15세 이상 29세 이하의 인구 중 정규 교육 과정을 마치고도 취업하지 못해서 교육∙직업 훈련∙취업 어디에도 속해 있지 않은 사람)을 포함한 미취업 청년들의 사회 활동을 지원하는 제도이다. 중위 소득 60% 이하 소득자와 정기 소득이 없는 미취업자들 중에서 활동 의지를 가진 청년들에게 2-6개월 동안 교육비, 교통비, 식비 등에 사용될 월 평균 50만 원을 보조해주는 것이다. 지원 대상자들은 진로에 대한 설계 및 사회 참여 활동 계획을 자발적으로 제시하고, 서울시는 이를 심사하여 3000명을 선별하는데, 내년부터 시범 사업으로 운용할 계획이다.
정부, 서울시 청년 정책 확대하지는 못할 망정…
청년 활동 지원 사업이 유발한 첫 번째 쟁점은 이 사업이 사회 보장 제도인지의 여부이다. 현행 '사회보장기본법' 제26조에 따르면, 사회 보장 제도를 신설하거나 변경할 때 지방자치단체는 사회 보장 급여가 중복 또는 누락되지 않도록 하고, 보건복지부 장관과 협의해야 한다. 그리고 지방자치단체는 사업 시행 예정일 180일 전에 보건복지부에 협의 요청서를 제출하고, 보건복지부는 협의 요청서 접수 후 90일 이내에 수용·조건부 수용·수용 불가 중 하나를 결정해야 한다.
지방자치단체들의 강력한 반발에도 불구하고, 보건복지부는 이 조항을 지방자치단체의 복지 관련 정책들에 대한 승인 권한으로 이용하고 있다. 최근에는 5892개의 지방자치단체 사업을 유사·중복 사업으로 지정하고, 이를 수정 또는 폐지하라고 강요하고 있다. 이러한 제도적 여건 속에서, 보건복지부는 청년 활동 지원 사업이 사회 보장 제도이기 때문에 사전 협의를 거쳐야 한다고 주장하면서, 이 사업을 승인할 생각이 전혀 없다고 밝히고 있다. 이에 반해, 서울시는 이 사업은 일자리 사업으로 사회 보장 제도가 아니기 때문에 협의의 대상이 아니라고 주장한다.
우리가 볼 때, 일자리 사업은 광의의 복지 개념에 포함되는 것으로서 사회 보장 제도에 속한다. 하지만 청년 활동 지원 사업이 사회 보장 제도에 포함된다고 해서 논리적으로 보건복지부가 이 사업을 반대할 법적 명분은 없다. 보건복지부가 반대하려면, 자신들의 사업들 중에 이 사업과 유사하거나 중복되는 사업이 있어야 한다. 그게 아니라면, 이 사업 자체가 불필요한 사업임을 증명해야 한다. 그런데 현재 보건복지부가 하는 이와 유사하거나 중복되는 사업이 없다. 넓게 보면, 청년 일자리 지원 사업과 다소 겹치는 부분이 있기는 하지만, 이 경우에는 투여되는 예산 규모가 너무 작아서 이 사업으로부터 배제되는 청년들이 너무나 많다. 그래서 오히려 예산과 정책 수단을 더 투여해야 하는 실정이다.
특히 사회보장기본법 제26조는 "국가와 지방자치단체는 사회 보장 제도를 신설하거나 변경할 경우 상호 협력하여 사회 보장 급여가 중복 또는 누락되지 않도록 해야 한다"고 규정한다. 이번 사업은 사회 보장 제도가 누락된 경우에 속해서 특단의 정책 수단들을 더 지원해야 한다. 이런 맥락에서 보면, 이번에 서울시가 추진하려는 청년 활동 지원 사업은 오히려 중앙 정부가 발 벗고 나서서 시행해야 하는 정책이다. 따라서 보건복지부는 자신들의 의무를 방기한 채 오히려 필요한 일을 없애려는 모순을 보이고 있다.
더군다나, 이 사업이 불필요하다고 여길 수 있는 여지는 전혀 없다. 현재 청년들이 처한 절박한 상황이 너무나 명백하기 때문이다. 박근혜 대통령 또한 지난 2011년에 취업 활동 수당을 주장하면서 4000억 원의 예산을 요구했던 것 자체가 그 필요성의 방증이 된다. 현재 문제가 되는 것은 정부의 정책이 필요한 정도에 부응하지 못해서 청년 정책에 아주 큰 구멍이 났다는 점이다. 따라서 보건복지부는 서울시의 청년 활동 지원 사업에 반대할 것이 아니라 오히려 상을 주거나 격려해 주는 게 사리에 맞다.
지역 간 불평등을 넘어서기 위해 전국적 차원의 청년 정책 필요
두 번째 쟁점은 지역 간 불평등에 있다. 청년 활동 지원 사업은 긍정적인 정책 효과와는 상관없이 지역 간의 불평등을 낳을 우려가 크다. 서울시는 돈이 많아 청년들에게 지원을 하는 반면, 다른 지방자치단체는 재정 부족으로 동일한 혜택을 제공할 수 없어 지역 간 불평등이 나타나게 된다. 거주 지역에 따라 사회생활의 조건 자체가 불평등하게 주어지는 것이다. 서울시 이외 지역의 '사회 밖 청년'은 더 열악한 상황에서 사회생활을 준비해야 하고, 결국 이후의 삶 전체가 불평등의 굴레 속으로 빠져들 가능성이 있다.
그렇다고 이러한 지역 간의 불평등이 청년 활동 지원 사업을 철회하거나 사장시키는 도구로 사용되어서는 아니 된다. 현재 우리나라의 청년 정책이 '실패한 10년'이라는 멍에를 쓰고 있는 가운데, '사회 밖 청년'의 삶은 더욱 악화되고 있다. 이런 상황에서 긍정적 효과가 있을 가능성이 매우 높고, 이미 프랑스, 독일, 호주 등의 선진국에서도 그 효과들이 입증되고 있는 정책을 철회 또는 사장시키는 것은 오히려 우리나라 청년에 대한 배신이다.
그렇다면 어떻게 문제를 해결할 수 있을까? 답은 단순하다. 청년 활동 지원 사업을 서울시만이 아니라 전국적 차원에서 시행하면 된다. 중앙 정부가 우리나라의 모든 '사회 밖 청년들'을 대상으로 보편적으로 이 정책을 시행해야 한다. 특히, 국가 차원의 청년 정책을 실행한다면 청년 활동 지원 사업이 가진 한계들을 넘어서기 때문에 더욱 효과적일 것이다. 이러한 맥락에서 복지국가소사이어티는 '청년 고용 소득 보장 제도'를 주장하고 있다.
청년 고용 소득 보장 제도란?
청년 고용 소득 보장 제도는 청년 니트, 즉 학생도 아니고 취업자도 아니며 직업 교육을 받지도 않고 있는 '사회 밖의 청년'들에 대해 최소 소득을 보장하면서 동시에 고용 위주의 사회 참여로 이끌어내기 위한 제도이다. 이 제도는 구직 활동에 초점을 맞추지만, 더 넓게는 다양한 공익 활동이나 시민 사회 활동, 자기계발 등의 활동도 지원한다. 청년들은 구직 계획, 직업 교육 계획, 공익 또는 시민사회 활동 계획을 고용 도우미 또는 활동 도우미와 함께 설계하고, 그것을 실천한다는 것을 전제로 정부는 '고용 준비 수당'을 지급한다.
이 제도를 제대로 운용하기 위해서는 우선 고용 지원 시스템, 직업 교육 시스템 등 다양한 활동 지원 시스템을 구축해야 한다. 그리고 이 시스템들의 구축뿐 아니라 운영 과정에도 청년들이 적극적으로 참여할 통로를 보장해야 한다. 이 과정에서 적지 않은 사회 서비스 일자리가 만들어질 것이며, 프로그램을 거친 청년들은 일자리를 더 쉽게 찾을 수 있을 것이다.
선별적이 아닌 보편적으로, 6개월에서 고용될 때까지
지역 간 불평등을 만들어내는 것은 청년 활동 지원 사업이 자체적으로 갖는 한계가 아니다. 그것은 다른 지방자치단체들이 서울시와 동일한 재정 여건 또는 정치적 상황이 아니어서 동일한 사업을 시행하지 않기 때문에 발생하는 것이다. 그렇다고 청년 활동 지원 사업이 자체 내의 한계가 없는 것은 아니다. 참신한 정책이며 많은 고민을 담아내고 있는 것임에도 불구하고 몇 가지의 한계를 갖고 있다.
우선 정책 대상자가 너무 협소하다는 문제가 있다. 현재 서울시의 졸업 유예자, 미취업 청년 니트, 불안정 근로자 등 청년 활동 지원 사업이 대상으로 삼는 청년들이 약 50만2000명으로, 서울시 전체 청년의 34.9%에 이른다. 그런데 서울시의 청년 활동 지원 사업은 이들 중에서 고작 3000명만을 선별하여 지원할 뿐이어서 대상자 수가 지나치게 적다.
정책 대상자의 규모 면에서 보면, 복지국가소사이어티가 주장하는 청년 고용 소득 보장 제도는 보편주의를 지향한다. 모든 '사회 밖 청년'을 대상으로 하는 것이다. 따라서 이 제도는 소수의 지방자치단체가 아니라, 국가 차원에서 중앙 정부의 관할 하에 운용해야 한다. 이는 모든 청년의 기본적 삶이 보장되어야 한다는 점에서 당연한 것이다.
주거지의 지리적 위치, 또는 소득의 크기에 따라 기본적 삶의 충족이 결정된다면, 이는 온전한 '함께하는 공동체'의 모습이 아니다. 기본적인 삶의 수준은 연령대와 무관하게 태어나서 죽을 때까지 유지되어야 하며, 국가 정책의 목표는 바로 이러한 공동체를 만드는 것이어야 한다.
이뿐만 아니라, 청년 활동 지원 사업은 최소 2개월, 최대 6개월이라는 짧은 기간 동안만 제공되며, 두 번 이상의 혜택은 볼 수 없다. 2015년 5월 기준으로 '사회 밖 청년'으로 생활하는 기간이 11개월이고, 1년 이상의 구직 기간을 가지는 비율이 26.4%, 3년 이상의 초장기 구직 기간을 겪는 비율도 8.5%나 된다. 이를 고려한다면, 최대 6개월의 지원 기간은 짧다. 반면에 청년 고용 소득 보장 제도는 고용될 때까지 현금 급여와 서비스 급여를 제공하도록 설계된다. 그야말로 완전한 보장이다.
자기 주도적 참여에 전문가의 도움을 더하기
청년 활동 지원 사업의 또 다른 한계는 청년들의 경험 부족에서 오는 전문성을 보완해주지 못한다는 점이다. 청년 활동 지원 사업은 구직 활동이나 공공∙사회 활동 계획이 담긴 계획서를 스스로 만들어서 제출하고, 이 계획서를 평가하여 대상자를 선별한다. 그리고 선별된 대상자들은 그 계획서에 명시된 것들을 스스로 실천하게 된다. 하지만 이러한 자발성과 주체성은 전문적인 지식이나 기술을 갖춘 사람의 도움이 가미되었을 때 더 빛을 낼 수 있다.
청년 고용 소득 보장 제도는 고용 도우미와 활동 도우미를 소득 보장과 더불어 병행한다. 이 도우미들은 '사회 밖 청년'이 어떤 구직 활동이나 공적 또는 시민 사회 활동을 어떻게 할 것인지를 계획할 때 전문적인 도움을 준다. 그리고 그 계획들이 실현될 때에도 동행하면서 조언을 해준다. 그렇다고 이 도우미들이 제공하는 것이 몇 개의 고정되고 틀에 박힌 것들이 아니다. 청년들이 자기 주도적인 계획을 먼저 짜고, 이에 대응하면서 더 좋은 계획이 되도록 도우미들이 도와주는 것이다.
활동과 고용의 적절한 연계
마지막으로 청년 활동 지원 사업은 활동과 구직 사이의 연결고리가 약하다. 이 사업은 구직활동을 포함하여 개인이 원하는 다양한 활동들을 지원한다. 물론 활동이 반드시 일자리와 관련될 필요는 없다. 그리고 자존감을 세우는 데 반드시 고용이 되어야 하는 것도 아니다. 그럼에도 불구하고, 일자리를 갖는다는 것은 분명하게 자존감을 세우는 것이다. 더군다나 최대 6개월의 급여 제공 기간은 일자리를 통해 자존감을 세우기에는 너무나 부족하다. 현장에서 원하는 기술을 습득하거나 새로운 지식을 채우는 데는 최소한 1년의 기간이 필요하다.
반면, 청년 고용 소득 보장 제도는 '사회 밖 청년'이 취업할 때까지 현금 급여만 아니라 서비스 급여 즉, 직업 교육 서비스나 구직 및 알선 서비스 등을 지속적으로 제공한다. 따라서 고용과의 연계가 상대적으로 더 견고하게 이어진다. 특히, 이 제도는 공적 활동이나 시민사회 활동에도 구직 활동과 동일한 지원을 하고, 이 활동들이 일자리로 연결될 기회를 최대화한다. 예를 들어, 사회와의 소통을 위해 취미 활동을 계획했다면 취미 활동을 하면서 특정의 기술과 지식을 습득하게 하고, 이를 통해 해당 분야에서 일자리를 찾도록 만드는 것이다. 즉, 일반적인 활동이 최종적으로는 구직으로 연결되도록 하자는 것이다.
서울시의 청년 활동 지원 사업은 정책의 현실성이나 가치 판단 등을 외면하고, 단지 정치적 인기에 영합하려는 목적 하에 정책의 일관성과 실효를 망각한 행태로 평가 절하할 수 있는 것이 아니다. 이러한 포퓰리즘에 기댄 비판은 오히려 청년들의 일상적 문제를 진보·보수 또는 좌파·우파라는 낡은 이념 대립으로 바꿔 '종북 딱지'와 같은 주홍 글씨를 덧씌우려는 선동 정치에 지나지 않는다.
이제 우리나라는 정책에 관해서 만큼은 비이성적인 논쟁이 아니라, 건설적이고 합리적인 논쟁을 하는 성숙한 사회가 되어야 한다. 그리고 이러한 논쟁 속에서 청년 문제를 단순히 고용의 문제로 치환하는 것이 아니라, 삶의 전반적인 문제로 인식하고 그 대안들을 찾아내야 한다. 이 차원에서 보면, 서울시의 청년 활동 지원 사업은 새로운 접근 방식을 보여주고 있으며, '청년 정책 기본 계획'은 모범적인 틀을 제시하고 있다.
따라서 이 정책들은 계획대로 시행되어야 할 충분한 이유를 갖고 있다. 그리고 중앙 정부는 이 제도를 보다 깊이 연구하고 공론화하여 청년들이 우리나라에 대한 믿음을 갖고 사회에 건강하게 통합될 수 있도록 하는 진일보한 정책들을 만들어내야 한다. 이러한 맥락에서, 복지국가소사이어티가 제시하는 청년 고용 소득 보장 제도는 종합적 대안으로서의 자격이 충분할 것이다. 우리나라가 선진 복지국가로 나아가기 위해서는 반드시 청년 문제의 해법을 합의해내야 하며, 이는 낡은 정치를 극복하려는 복지국가 정치의 과제라 하겠다.
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