그러나 '다섯 살'짜리 노인장기요양보험제도를 그냥 버릴 수는 없다. 누구나 노인이 된다. 이 제도가 누구에게나 필요하다는 뜻이다.
누구에게나 꼭 필요한, 좋은 제도는 왜 '애물단지'가 됐을까. 노인장기요양보험제도가 놓인 현실은 정치권에서 구호로만 떠도는 복지 담론의 한계를 잘 보여준다. <프레시안>은 일선에서 복지 업무를 수행하는 요양보호사의 현실을 짚으며 노인장기요양보험제도의 개선 방안을 모색하는 기획을 마련했다. <편집자>
| - '다섯 살' 노인요양보험, 어디로 가나? ① "깨물리고 따귀 맞으며 밤샘 근무 한 대가가 125만원" ② "반신불수 할아버지 목욕시켜드리는데 갑자기…" ③ "치매 어머니 안고 뛰어내리고 싶지만…" ④ "요양보호사들, 옷 갈아입을 때 보면 파스 도배" ⑤ "노인들을 시장의 상품으로 전락시켜서야…" |
법을 사회적 합의의 산물로 보는 관점에서 보면 대부분의 악법은 사회적 합의를 무시하고 만들어졌으며 그 결과 병리적 현상을 야기했다. 비근한 예로 기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률, 파견근로자 보호 등에 관한 법률을 들 수 있다.
이런 의미에서 노인장기요양보험법 역시 악법이라 할 수 있다. 노인장기요양보험법을 제정해야 한다는 사회적 합의에는 노인 돌봄에 대한 국가와 사회의 책임 강화, 노인의 건강한 삶 보장, 이를 위한 서비스 담당 주체의 전문성 보장과 괜찮은 일자리 제공, 공공성의 원칙에 충실한 보험 재정과 관리가 포함되어 있었다. 그러나 이러한 사회적 합의를 완전히 무시한 채 노인장기요양보험법이 제정되었다.
그 결과 노인에 대한 서비스의 질 저하와 인권 침해, 서비스 담당 주체인 요양보호사의 불안정한 일자리와 열악한 노동조건, 보험료의 부정 수급과 그로 인한 보험재정의 누수 현상, 공공성의 원칙 훼손이라는 병리적 현상이 야기되었다. 그리고 이대로 내버려둔다면 노인장기요양보험은 실패만 남긴 채 사라질지도 모른다. 노인장기요양보험법이 왜 문제인지 하나씩 살펴본다.
사회적 합의 무시한 채 만들어진 누더기 노인장기요양보험법
현행 노인장기요양보험법은 돈을 벌기 위해 요양기관을 설립할 수 있도록 정하고 있다. 요양기관이 영리를 목적으로 한다는 것은 이익에 따라서 서비스의 질이 달라질 수 있다는 것을 의미한다. 또한 이익을 남기기 위하여 비용을 줄이거나 불법을 동원할 수 있다는 것을 의미한다. 그러다 보니 부정수급의 문제, 예컨대 급여 제공 시간을 부풀려서 보험료를 청구하는 문제가 빈번히 발생하고 있다.
그러나 애초에 시장질서에 기반을 둔 영리성과 공공보험은 어울릴 수 없는 것이다. 특히 노인장기요양보험은 일반 의료보험과 달리 대상자를 소수로 선별하는 대신 일인당 투입 비용을 높였으며 급여 선택의 가능성을 배제했다. 이런 점에서 노인장기요양보험은 사회보험보다는 사회복지에 가깝다고 해도 과언이 아니다. 따라서 공공성의 원칙에 기반을 둔 철저한 관리, 감독이 필요한데 정부는 작은 정부 패러다임에 빠져 가장 중요한 원칙을 포기한 것이다.
문제는 이것만이 아니다. 현행 노인장기요양보험법에 따르면 누구나 쉽게 장기요양기관을 설립할 수 있다. 재가장기요양기관을 설립하고자 하는 사람은 일정한 요건을 갖춰서 지자체장에게 신고만 하면 된다. 또한 노인의료복지시설과 재가노인복지시설은 노인복지법에 따라 신고만 하면 운영이 가능하기 때문에 노인장기요양보험법의 지정제 방식에도 불구하고 사실상 신고제로 운영된다. 복잡한 절차 없이 누구나 간단한 신고 절차를 통해 요양기관을 설립하고 운영할 수 있다 보니 지나치게 많은 수의 요양기관이 난립하고 있다.
요양기관의 난립은 노인 확보 경쟁으로 이어지는데 보험료 지급 방식이 경쟁에 불을 지피고 있다. 사회복지사업법은 허가를 받은 사회복지법인에 대해서 운영에 필요한 보조금을 지급하는 형태로 규정을 두고 있지만 노인장기요양보험법은 영리·비영리, 서비스의 질, 경영의 투명성 등에 상관없이 사실상 노인 확보 정도에 따라 비용을 지급하도록 정하고 있다. 그 결과 요양기관은 노인을 확보하는 데 혈안이 되고 그 과정에서 노인이 부담해야 할 본인부담금(시설급여의 경우 전체 서비스 비용의 20%, 재가급여의 경우 전체 서비스 비용의 15%)을 면제해 주거나 요양보호사들로 하여금 돌봄 서비스와는 전혀 상관이 없는 집안일을 하도록 강요하고 있다. 또한 요양보호사에 대한 성희롱, 폭행, 폭언 등의 문제가 발생하는데도 불구하고 요양기관은 눈감아버리고 있다. 그러나 경쟁 과정에서 발생하는 이러한 문제에 대해 노인장기요양보험법은 침묵하고 있다.
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| ▲ 노인장기요양보험제도 실시 1주년인 2009년 7월 1일, 보건복지부 앞에서 전국요양보호사협회 주최로 열린 '요양제도 시행 1년' 기자회견에서 참가자들이 요양서비스 질 개선과 요양보호사 인력 확충 문제 등을 제기하고 있다. ⓒ연합뉴스 |
공공성 확립하고 노동권 강화하는 방향으로 법 개정해야
결국 이런 문제를 해결하기 위해서는 노인장기요양보험법을 개정하는 수밖에 없다. 요양기관 신고제를 '허가제'로 바꿔서 요양기관이 난립하는 것을 통제하고, 영리 목적으로는 요양기관을 설립할 수 없도록, 대신 전문성을 가진 비영리 법인이나 단체만이 요양기관을 운영할 수 있도록 법에 명시해야 한다. 이와 동시에 노인장기요양보험법에 본인부담금 전가 행위, 노인과 상관없는 집안일 강요 행위, 성희롱·폭행 등에 대한 금지 조항을 신설하고 금지 행위를 할 경우 제재가 가능하도록 보완해야 한다. 머릿수로만 계산하는 비용 지급 방식도 변경해야 한다. 공공성 확립이라는 측면에서 국가나 지방자치단체에 요양기관 설치·운영 의무를 부과하는 것도 중요하다. 국가나 지방자치단체가 노인장기요양보험제도의 운용을 민간에만 맡겨 놓으면 노인장기요양보험의 문제점을 제대로 파악할 수 없다. 서비스의 표준 모델을 만들기 위해서라도 노인장기요양보험법 개정이 필요하다.
위와 같은 내용으로 법을 개정하면 문제는 상당 부분 해결할 수 있다. 그러나 이것만으로는 부족하다. 요양 서비스의 질은 서비스의 제공 주체인 요양보호사에게 달려 있기 때문에 노인의 건강한 삶을 보장하기 위해서는 요양보호사의 노동조건이 함께 개선되어야 한다. 일본의 경우 우리의 요양보호사에 해당하는 '개호노동자'의 노동조건이 악화되면서 개호노동자에 종사하는 인력이 줄어들었고 인력 부족은 서비스의 질 저하로 연결되었으며 제도의 존속 자체가 위기에 직면하게 되었다. 그래서 2008년에는 '개호종사자 등의 인력확보를 위한 개호조상자의 처우개선에 관한 법률'을 제정하기도 했다.
비단 노인을 위한 이유가 아니더라도 요양보호사의 노동조건은 중고령 여성 노동자의 노동조건을 결정하는 중요한 지표가 된다. 그런데 현재 요양보호사의 노동조건은 참혹하기 그지없다. 시설에서 근무하는 요양보호사는 과로에 시달리고 재가요양기관에서 근무하는 요양보호사는 언제 끊길지 모르는 일자리와 불안정한 임금에 시달린다. 그리고 시설과 재가요양기관 구분 없이 요양보호사의 임금 수준이 너무 낮다. 포괄임금제 때문에 요양보호사는 수당을 기대하기는 어렵다. 휴식 시간이나 휴게 공간을 보장 받지 못한다거나 경력이 인정되지 않는 것도 문제다. 근골격계 질환은 거의 모든 요양보호사가 겪는 고통인데 산재 처리는 그림의 떡이다. 이들이 하는 일은 노동 강도가 셀 수밖에 없는데도 말이다.
사실 노동 강도만 센 것은 아니다. 노인을 돌보는 것은 감정 노동에도 속한다. 가족보다 더 가까이에서 노인을 돌보고 그들과 함께한다. 그럼에도 불구하고 돌봄 노동에 대한 가치 절하와 중고령 여성 노동자들의 노동력을 경시하는 현상이 만연해 있다. 사회적 인식이 이러한 상황에서 막연히 근로기준법을 준수하면 된다고 이야기하는 것만으로는 문제를 해결할 수 없다.
더 적극적인 방식이 필요하다. 노인장기요양보험법에 요양보호사의 노동조건을 보장하기 위한 내용들을 넣어야 한다. 국가 및 지방자치단체에는 요양보호사의 노동조건 실태조사를 정기적으로 할 의무와 근로조건 향상에 관한 계획을 세울 의무를 부과하고, 요양기관에는 근로계약서 작성 의무, 노동관계 법령 준수 의무를 부과해야 한다. 그러면서 요양보호사의 노동조건이 제대로 보장되고 있는지 감시하고 요양보호사들에게 편의를 제공하는 역할을 하는 기관을 개설할 수 있도록 그 근거를 법에 마련해야 한다. 노인장기요양보험법에 포괄임금제의 금지나 장시간 노동 금지, 안정적인 임금 보장을 명시하는 것은 요양보호사뿐만 아니라 모든 노동자에게 큰 의미가 있을 것이다.
'법은 놔두고 인식만 제고하자'는 건 공염불
현재 전국요양보호사협회, 노동조합, 비영리기관 및 시민사회단체 등이 '노인장기요양보험법 전면개정 공동대책위원회'를 만들어 노인장기요양보험법 개정을 위한 운동을 벌이고 있다. 전면개정법안을 만들어 국회에 청원하는가 하면 제도의 문제점을 알리고 법 개정의 필요성을 전파하기 위해 토론회, 간담회, 집회를 지속적으로 개최하고 있다. 홍보 책자를 만들어 배부하고 있으며 서명운동, 1인 시위. 캠페인 등을 통해 곳곳에서 시민들을 만나고 있다.
반응은 좋다. 현업에 종사하거나 관련된 일을 하는 사람들은 물론 노인장기요양보험제도에 대해 처음 들어 보는 사람들도 설명을 들은 후에는 법 개정이 필요하다는 데 뜻을 같이한다. 오로지 정부기관, 그중에서도 보건복지부만 복지부동이다. 노인장기요양보험제도가 시행된 지 이미 4년이 지났으니 어쩔 수 없다고 주장한다. 그러면서 사회적 인식 부재를 탓한다.
법을 손대지 않은 채 요양보호사에 대한 사회적 인식을 제고하자는 주장은 공염불에 불과하다. 악법은 반드시 고쳐야 한다.
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